推進規(guī)范性文件　數(shù)據(jù)庫建設(shè)的實踐與思考

席晉瑋　徐智

2021年6月，全國人大常委會在開發(fā)建設(shè)國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，選擇重慶、浙江、廣東、寧夏作為省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫（以下簡稱“規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫”）建設(shè)的示范地區(qū)，要求按照規(guī)范、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，率先建設(shè)涵括本?。▍^(qū)、市）各類規(guī)范性文件的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對所有規(guī)范性文件的備案審查全覆蓋，并作為子庫與國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫對接，為全國其他地方的數(shù)據(jù)庫建設(shè)提供可復(fù)制、可推廣的范本。

按照全國人大常委會的要求，重慶市人大常委會精心組織、創(chuàng)新舉措，圍繞規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)開展了一系列探索和實踐，取得了階段性成效。

在推進全面依法治國的大背景下，地方人大如何發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫的框架體系，如何將數(shù)據(jù)庫技術(shù)與規(guī)范性文件的信息化管理有機結(jié)合，已然成為備案審查信息化建設(shè)一項新的重要課題。

主要做法和成效

重慶市人大常委會高度重視規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了試點工作方案，并明確了在籌備部署、集中清理和報備、開發(fā)建設(shè)、運行管理四個階段的具體任務(wù)和重點安排。

籌備部署階段。一是對全市各類規(guī)范性文件的數(shù)量、類型以及數(shù)據(jù)來源等開展前期調(diào)研，并與全國人大主動對接，進一步明確入庫的范圍和格式標(biāo)準(zhǔn)。 二是召開市級部門協(xié)調(diào)會，與市政府辦公廳、市司法局就文件集中清理和報備、資源共享、平臺向下延伸、聯(lián)席會議機制等進行協(xié)商、論證并達成共識。三是迅速啟動規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)項目立項工作，為規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)提供資金保障和技術(shù)支持。四是召開動員部署會，傳達貫徹全國人大的試點要求，部署安排試點工作的具體任務(wù)，并逐項開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

集中清理和報備階段。一是要求各單位對直轄以來制發(fā)的規(guī)范性文件進行清理，并逐件評估，列明現(xiàn)行有效規(guī)范性文件目錄清單，對需要廢止或者修改的文件，及時提出處置意見，進一步摸清了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件的底數(shù)。二是要求各單位做好規(guī)范性文件電子文本歸集整理工作，為后期電子報備打牢基礎(chǔ)。三是對各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中清理工作展開督導(dǎo)，通過實地調(diào)研、召開片區(qū)座談會等方式，對清理工作進行摸底，并及時解答在清理過程中發(fā)現(xiàn)的問題。四是將市人大備案審查信息平臺延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，并開展平臺使用賦權(quán)信息登記，進一步明確報備路徑和報備時限，按要求開展集中報備。

開發(fā)建設(shè)階段。一是將市人大備案審查平臺與市行政規(guī)范性文件管理平臺的端口進行對接，實現(xiàn)互聯(lián)互通。二是整合利用市人大備案審查信息平臺自有數(shù)據(jù)，通過市政府政務(wù)資源池，與市行政規(guī)范性文件管理平臺數(shù)據(jù)共享，初步實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成。三是通過購買服務(wù)的方式，將所有規(guī)范性文件數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)格式，并完成集中審核后入庫。四是對入庫規(guī)范性文件的數(shù)據(jù)資源進行整合分類，按照國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確其基本構(gòu)架和功能需求，并集中開發(fā)建設(shè)。規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫擬于今年年底正式上線，待運行成熟后適時對公眾開放。

運行管理階段。一是擬建立法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件入庫常態(tài)化機制，明確專人專班，對制定、修改、廢止的地方性法規(guī)、規(guī)章以及各類規(guī)范性文件實現(xiàn)動態(tài)管理。二是擬建立審核發(fā)布責(zé)任機制，將規(guī)范性文件的制定機關(guān)明確為對其數(shù)據(jù)庫規(guī)范性文件文本進行審核、校對、發(fā)布的責(zé)任主體。三是按照全國人大的統(tǒng)一要求，適時與國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)對接。四是及時啟動數(shù)據(jù)庫建設(shè)全過程周期性宣傳報道，總結(jié)試點工作的經(jīng)驗做法并上報全國人大。

亟待解決的問題及思考

隨著規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)試點工作各階段任務(wù)的不斷深入，問題也愈發(fā)凸顯。

主要表現(xiàn)在：一是部分區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（人大、政府）在集中清理時，對是否屬于規(guī)范性文件，是否存在漏報等情形核查不夠到位;二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件集中清理的結(jié)果缺乏有效監(jiān)督和評估，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的清理工作多以“自查”為主，且工作人員對規(guī)范性文件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，對清理結(jié)果的準(zhǔn)確性有待進一步核實;三是平臺資源池數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)不足，各系統(tǒng)“條塊分割”比較嚴(yán)重，技術(shù)架構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)交換的兼容性、協(xié)同性較差，出現(xiàn)傳輸不匹配、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象;四是規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)的相關(guān)立法有待完善，對于規(guī)范性文件數(shù)據(jù)資源的監(jiān)管主體、職能權(quán)限以及相關(guān)責(zé)任等暫無統(tǒng)一、明確的制度規(guī)定，在數(shù)據(jù)資源的編目、審核、公布、更新以及權(quán)限設(shè)定等環(huán)節(jié)上缺乏上位法指導(dǎo);等等。這些問題已成為制約規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)進程的主要瓶頸，必須予以重視。

突出政治引領(lǐng)，始終把牢規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)正確政治方向。一是堅持政治導(dǎo)向。要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習(xí)近平法治思想，堅決貫徹黨中央和全國人大有關(guān)加強憲法實施和監(jiān)督，加強備案審查制度和能力建設(shè)的決策部署，自覺將規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)融入黨和國家事業(yè)發(fā)展大局中思考、謀劃和推進，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”。二是落實政治責(zé)任。要堅持黨對備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)，特別是對規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行重大事項報告制度，實事求是、全面客觀反映工作情況，無縫銜接“上傳下達”，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。 三是增強政治能力。要準(zhǔn)確把握規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)在全面依法治國、全面深化改革中的重要地位、功能和作用，積極謀劃規(guī)范性文件數(shù)據(jù)建設(shè)“一盤棋”工作思路，明確工作重心，細(xì)化工作舉措，切實增強主體單位的責(zé)任意識，確保規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)蹄疾而步穩(wěn)。

健全工作機制，加快推進規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)任務(wù)落實落地。一是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。要充分發(fā)揮地方人大在規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)中的主導(dǎo)作用，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，整合各方資源，形成工作合力，細(xì)化各階段的職責(zé)分工，形成“人大管總、部門配合、高效協(xié)同、有序?qū)嵤钡墓ぷ鞲窬?，確保在數(shù)據(jù)共享、信息通報、問題會商等方面相互支持。二是完善工作督導(dǎo)機制。要堅持問題導(dǎo)向，緊盯工作重點，進一步夯實工作基礎(chǔ)，要求有關(guān)部門定期報告規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)、運行以及數(shù)據(jù)審核、上傳等情況，及時了解工作進度，并通過集中調(diào)研、會議座談、現(xiàn)場指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，系統(tǒng)解決規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作中的堵點痛點問題。三是建立常態(tài)化運行管理機制。要加強對規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫的信息化、規(guī)范化、精細(xì)化管理，做好與各系統(tǒng)備案審查信息平臺之間的有效銜接，嚴(yán)格數(shù)據(jù)審核、上傳、發(fā)布以及動態(tài)調(diào)整的工作流程，確定專人專班負(fù)責(zé)組織實施和具體工作落實，及時根據(jù)規(guī)范性文件的“立改廢”情況對相關(guān)數(shù)據(jù)進行調(diào)整，有效確保數(shù)據(jù)庫工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性、有效性。

完善制度體系，有效確保規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)范有序運行。一是加快推進地方立法進程。要堅持“依法治庫”，在制定或者修改涉及備案審查地方性法規(guī)時予以統(tǒng)籌考慮，重點開展專題調(diào)研，系統(tǒng)闡明規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)與備案審查制度的關(guān)系，以專章形式對工作原則、定位、標(biāo)準(zhǔn)、組織形式以及管理職責(zé)等內(nèi)容進行明確，從源頭上解決規(guī)范性文件數(shù)據(jù)集成難度大、數(shù)據(jù)共享不協(xié)同等問題。二是加快制定配套規(guī)定。要加大政策協(xié)同力度，盡快填補規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)的政策“真空期”，在沒有明確上位法作指導(dǎo)的前提下，結(jié)合地方工作實際，制定相關(guān)實施辦法，對規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫相關(guān)數(shù)據(jù)的整理、審核、公布、更新以及權(quán)限設(shè)定等程序性事項進行細(xì)化，為規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)提供可行的制度保障。三是建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。要按照國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫建設(shè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，從數(shù)據(jù)管理、審核發(fā)布、統(tǒng)計分析、系統(tǒng)維護、信息安全等方面著手，制定統(tǒng)一、高效以及符合地方實際的規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。同時，參照國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫法律文件的格式標(biāo)準(zhǔn)，在明確入庫范圍的基礎(chǔ)上，對規(guī)范性文件的載體、樣式（含字體、字號、行間距等）進行完善，確保實現(xiàn)與國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的對接。

推動創(chuàng)新引領(lǐng)，充分激發(fā)規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)內(nèi)在功能動力。一是健全統(tǒng)計分析功能。要優(yōu)化統(tǒng)計分析內(nèi)容，提升數(shù)據(jù)分析質(zhì)量，在對規(guī)范性文件數(shù)據(jù)進行“實時”統(tǒng)計和“動態(tài)”展示的基礎(chǔ)上，增加對某一規(guī)范性文件檢索率、點擊量、下載量以及年、月、日訪問量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析模塊，進一步挖掘社會關(guān)注的民生重點問題，優(yōu)化制度供給。二是建立運行評估機制。要定期對規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫運行管理、功能操作、界面設(shè)計等內(nèi)容進行綜合評估，適時引入第三方評估機構(gòu)，運用大數(shù)據(jù)分析，對數(shù)據(jù)質(zhì)量、用戶搜索習(xí)慣等信息進行實時監(jiān)測，結(jié)合網(wǎng)頁界面“用戶反饋”板塊收集的意見建議，提出可供選擇的改進方案，優(yōu)化系統(tǒng)管理和用戶體驗。三是拓展界面外部功能。要推進“互聯(lián)網(wǎng)+”與民主立法的深度融合，進一步豐富公共法律服務(wù)的產(chǎn)品內(nèi)容，在用戶界面設(shè)置“立法”板塊，并開設(shè)法律知識學(xué)習(xí)窗口，將規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫作為“基層立法聯(lián)系點”的雙向互動平臺，公開征求對地方性法規(guī)、規(guī)章和各類規(guī)范性文件（草案）的意見，不斷暢通民意表達渠道，進一步發(fā)揮規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫服務(wù)決策的保障作用。