銀行業(yè)行政處罰改進策略芻議

朱祥宇

銀行業(yè)法治監(jiān)管是全面依法治國的重要組成部分，是維護金融穩(wěn)定的底層邏輯。行政處罰作為效果最直接、受關(guān)注度最高的法治監(jiān)管手段之一，具有顯著的經(jīng)濟效應(yīng)和社會效應(yīng)。本文通過對銀保監(jiān)會機構(gòu)改革以來處罰數(shù)據(jù)進行歸納分析，并對比美國銀行業(yè)處罰實施經(jīng)驗，為進一步做好新時期銀行業(yè)行政處罰工作提出改進思路。

我國銀行業(yè)行政處罰現(xiàn)狀

嚴監(jiān)管信號持續(xù)釋放。自實施機構(gòu)改革以來，銀保監(jiān)會在打好防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)、鞏固治理金融亂象成果等領(lǐng)域，始終秉承“嚴”的主基調(diào)，持續(xù)加大行政處罰力度?！吨袊y保監(jiān)會法治政府建設(shè)年度報告》顯示，自機構(gòu)改革后的第一個完整年度，行政處罰機構(gòu)家數(shù)、人數(shù)和總額分別由2019年的2849家次、3496人次和14.49億元，上升至2020年的3178家次、4554人次和22.75億元，2021年的3870家次、6005人次和27億元，三項數(shù)據(jù)年均增幅分別達到16.5%、31.1%和36.5%。聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”，“雙罰”制度執(zhí)行力持續(xù)增強，處罰責任人員數(shù)量與處罰機構(gòu)數(shù)量的比值由1.23逐年提高到1.43和1.55，通過追責到人，懲戒糾治效果更加明顯。

處罰分布特征更加突出。銀行業(yè)行政處罰的筆數(shù)、金額、事由以及人員重大處罰四個維度，均表現(xiàn)出較強的分布特征。從銀保監(jiān)會官方網(wǎng)站公示的處罰信息來看，2021年，農(nóng)村合作金融機構(gòu)領(lǐng)到1171張罰單，與過去兩年一樣，系接受處罰筆數(shù)最多的機構(gòu)類型。受人員、規(guī)模的影響，農(nóng)村合作金融機構(gòu)在公司治理、內(nèi)控管理、科技支撐等方面還相對薄弱，對合規(guī)的要求在同行業(yè)中相對寬松，合規(guī)建設(shè)相對滯后。股份制銀行2021年受到的處罰金額累計最高，為7.06億元，超過各類銀行機構(gòu)處罰總額的三分之一，年度單筆最高罰款（1.15億元）也來自股份制銀行。造成這一現(xiàn)象一部分原因是股份制銀行經(jīng)營戰(zhàn)略相對激進，特別是在理財?shù)确莻鹘y(tǒng)業(yè)務(wù)產(chǎn)品設(shè)計、展業(yè)等環(huán)節(jié)對合規(guī)的重視程度不夠。從處罰事由分類來看，信貸業(yè)務(wù)仍占絕對比重，全年受到1320次、共計11.97億元的處罰，處罰筆數(shù)、金額均持續(xù)位居第一。除罰沒外，禁止從事銀行業(yè)和取消任職資格等對人員的重大行政處罰數(shù)量也持續(xù)增長，2021年分別達到251人和62人。

處罰政策導向更加明顯。在新時代黨的金融監(jiān)管政策引領(lǐng)下，銀保監(jiān)會系統(tǒng)持續(xù)深化“為民監(jiān)管”的宗旨意識，自上而下成立了消費者權(quán)益保護局、處、科三級專門機構(gòu)，持續(xù)加大對侵犯金融消費者權(quán)益問題的懲處力度，2021年，全系統(tǒng)對銀行機構(gòu)違規(guī)銷售、違規(guī)收費、轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營成本等行為重拳出擊，開出罰單159張、罰款4.28億元，成為除貸款外受處罰最重的領(lǐng)域。同時，各級銀保監(jiān)機構(gòu)積極響應(yīng)房地產(chǎn)調(diào)控政策要求，對貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域問題開出103張罰單、罰款1.70億元，有效阻斷違規(guī)資金供給，維護了房地產(chǎn)市場良性發(fā)展。

美國銀行業(yè)行政處罰經(jīng)驗

監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置。我國銀行業(yè)監(jiān)管主要基于“一行兩會”監(jiān)督體系，大部分微觀審慎監(jiān)管職能由銀保監(jiān)會及其派出機構(gòu)的各個內(nèi)設(shè)部門承擔，總體而言，針對性有不足之處。對比來看，美國金融業(yè)采取混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式，在聯(lián)邦層面主要的監(jiān)管機構(gòu)有美聯(lián)儲（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、國家信用社管理局（NCUA）、金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)局（FinCEN）、消費者金融保護局（CFPB）等組織，各機構(gòu)各司其職，重點突出，專業(yè)化程度較高，機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相互支撐，在應(yīng)對系統(tǒng)性風險、處置重點風險時具有較強的監(jiān)管力度。在實施重大處罰時，美國監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法的情況較為常見。例如，2018年貨幣監(jiān)理署和消費者金融保護局聯(lián)合對富國銀行違法房貸、車險相關(guān)法律，處以10億美元罰款。我國聯(lián)合執(zhí)法的案例較少，監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)作配合不夠緊密，不利于系統(tǒng)性識別、分析和處置化解銀行機構(gòu)風險。

處罰標準與力度。按照美國《聯(lián)邦存款保險法》等法律規(guī)定，對銀行處罰的標準主要以違規(guī)行為持續(xù)天數(shù)為基礎(chǔ)，兼顧最高罰款限額和違法所得。根據(jù)違規(guī)行為的性質(zhì)和嚴重程度等因素，分為每日5000美元以下、5000～25000美元、MIN（100萬美元，總資產(chǎn)1%）三個層次。在此標準設(shè)定下，對大型銀行重大違規(guī)的罰款金額可達上百億美元之多。例如2013年和2014年，美國銀行和摩根大通先后因引發(fā)次貸危機的抵押貸款不當行為被處以166.5億美元和130億美元罰款。相比較而言，我國對銀行的一般性處罰主要在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》罰則條款規(guī)定的幅度之內(nèi)，罰款金額中數(shù)在50萬以下;對于重大處罰，按照銀保監(jiān)會系統(tǒng)處罰裁量標準，主要以違規(guī)行為發(fā)生筆數(shù)為基礎(chǔ)累計罰款金額，多數(shù)重大處罰罰款金額在百萬元至千萬元之間，過億元罰款較少，我國銀行業(yè)單筆最高處罰為2017年廣發(fā)銀行違規(guī)擔?！皟S興債”案件被罰沒7.22億元。比較銀行每百萬元資產(chǎn)受到的處罰金額可以在一定程度上衡量處罰力度的強弱。通過對官方網(wǎng)站披露數(shù)據(jù)的分析后發(fā)現(xiàn)，近三年美國貨幣監(jiān)理署實施的處罰與其所監(jiān)管的資產(chǎn)的上述比值平均為31.95，同期中國銀保監(jiān)會對銀行業(yè)處罰的該比值平均為4.70。通過整體罰款比例以及部分頭部單筆罰單之間的比較，可以看出我國整體的處罰力度還不夠強。

金融犯罪查處。在美國，除美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司三大監(jiān)管機構(gòu)按照各自權(quán)限對銀行直接實施處罰外，通過簽訂不起訴協(xié)議進行處罰的情況也較為普遍。由于金融犯罪證據(jù)數(shù)據(jù)量大、獲取難度高、流失性強以及法律適用難等特征，美國司法實踐中從節(jié)省辦案資源、提升辦案效率角度出發(fā)，廣泛使用不起訴協(xié)議，并對其合法性在《司法部刑事案件起訴政策》《聯(lián)邦檢察官執(zhí)法手冊》中予以保障。近年來，在全美范圍內(nèi)針對特別重大影響的金融犯罪案件不起訴協(xié)議適用率高達90%，執(zhí)法效率得到顯著提升。相比之下，我國的金融犯罪案件均按照刑法規(guī)定予以公訴，但受制于案件的復雜性、專業(yè)性和行刑銜接的有效性，查處效率還有較大的提升空間。

當前我國銀行業(yè)行政處罰的短板

處罰精準度不夠高。從監(jiān)管導向來看，次貸危機后，美國政府深刻反思金融監(jiān)管有效性，出臺了《多德-弗蘭克法案》，特別是“沃爾克法則”的設(shè)定有效限制了銀行自營交易和高風險衍生品交易，降低了銀行業(yè)杠桿率和風險外溢。而我國在法律層面主要是按照機構(gòu)和業(yè)務(wù)類型進行基礎(chǔ)性規(guī)范，且更新相對滯后，對階段性政策導向沒有上升到法律約束，衍生的處罰力度也受到一定限制。從罰則設(shè)置來看，與上述美國層次分明的處罰標準相比，我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》規(guī)定的罰款金額大多在50萬元左右，額度相對偏低、上下限幅度略窄;加之銀行機構(gòu)規(guī)模差距較大（如2021年末工行總資產(chǎn)已超35萬億元，而一些村鎮(zhèn)銀行總資產(chǎn)還不足10億元），對一些大型銀行機構(gòu)來說，公司治理等一些不易按違法筆數(shù)累計罰款的行政處罰力度就顯得過輕。在自由裁量方面，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十六條第五款“嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則的”是處罰實踐中使用最多的條款，處罰實施主體對是否違反審慎經(jīng)營規(guī)則的認識基本一致，但對是否屬于“嚴重違反”，憑借主觀判斷的成分較高，缺少自由裁量的標準，并最終影響到是否適用《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十六條處罰，不同地區(qū)之間差異較大。

行刑銜接不夠暢通。2020年和2021年，國務(wù)院、銀保監(jiān)會陸續(xù)出臺了新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》和《銀行保險機構(gòu)涉刑案件管理辦法（試行）》，對刑事和行政處罰銜接進行了規(guī)范，但在處罰實務(wù)中依然還存在一些堵點。主要表現(xiàn)：一是司法部門先行介入金融犯罪案件后，往往會對證據(jù)材料提取、封存，監(jiān)管部門實施行政處罰時獲取難度較大。二是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》的部分條款對是否構(gòu)成犯罪規(guī)定了不同的行政處罰措施，由于刑事與行政處罰彼此獨立開展，司法機關(guān)對是否構(gòu)成犯罪的認定及認定時間對行政處罰工作有較大影響。例如，某些案件在刑事判決前，監(jiān)管部門運用《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十八條第二款對責任人做出罰款的決定并發(fā)出處罰告知書，但在決定書發(fā)出前，法院作出刑事判決，原行政處罰罰則條款適用條件喪失，監(jiān)管部門面臨不得不更改處罰的被動局面。此外，新版行政處罰法第三十五條規(guī)定，人民法院判處罰金后，行政機關(guān)尚未給予當事人罰款的，不再給予罰款。在實務(wù)中，由于罰金、罰款金額規(guī)定的差異，偶有出現(xiàn)受到刑事處罰的主犯罰金數(shù)額低于未受到刑事處罰但受到行政處罰的次要責任人罰款金額，導致法律公信力遭受一定質(zhì)疑。

處罰影響力不夠大。運用系統(tǒng)廣義矩估計（SYS-GMM）方法對銀行數(shù)據(jù)的實證研究顯示，金融強監(jiān)管顯著降低了銀行的個體風險。但從處罰的糾治效果、教育效果和社會效果來看，其效力還有待進一步提升。一方面，部分違規(guī)行為被處罰后更加隱蔽。例如，貸款未按約定用途使用，回流至借款人賬戶問題，從受托支付對手賬戶等額回流至借款人本行賬戶演變?yōu)槎喙P、差額回流至借款人關(guān)系人他行賬戶，監(jiān)管查處難度更大，糾治效果受到影響。另一方面，被處罰主體對處罰的認識不夠深刻。從調(diào)研情況看，部分未受到處罰的主體有機會主義傾向，部分受到處罰的主體僅是對具體問題進行了整改，未將“當下改”與“長久立”結(jié)合起來，內(nèi)控隱患依然存在。此外，社會效果不夠顯著。雖然社會面對銀行處罰的關(guān)注度持續(xù)提高，幾乎每筆處罰公示都會受到多家媒體轉(zhuǎn)載，但解讀深度不足，更有甚者引發(fā)次生輿情風險。由于官方尚未定期公布對銀行業(yè)處罰的專題報告，近年來，多家第三方咨詢服務(wù)類機構(gòu)嘗試對銀行業(yè)處罰進行統(tǒng)計分析，但受制于專業(yè)水平，不能很好地解讀、傳遞監(jiān)管導向，對銀行機構(gòu)的指導意義不大。

完善銀行業(yè)行政處罰的建議

堅持強監(jiān)管嚴問責導向。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，特別是我國經(jīng)濟體系間接融資占絕對主導地位，銀行業(yè)監(jiān)管的好壞直接影響實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的成敗。為此，一是要繼續(xù)堅持強監(jiān)管嚴問責的政策導向，保持政策穩(wěn)定性，一張藍圖繪到底，不斷加大違法違規(guī)行為處罰力度，特別要深入研究將符合新時代銀行業(yè)監(jiān)管方向的政策固化為法律約束，以此提升政策執(zhí)行力和監(jiān)管處罰的權(quán)威性和公信力，同時，針對經(jīng)濟形勢和政策變化及時修訂相關(guān)立法，保證監(jiān)管措施和行政處罰始終依法合規(guī)，契合現(xiàn)實需求。二是要持續(xù)提升行政處罰規(guī)制精度，針對不同體量銀行機構(gòu)同一違法行為且不可按筆累計量罰的情況，建議提高罰款上限，并在罰款上下限幅度內(nèi)，按機構(gòu)總資產(chǎn)規(guī)模、是否屬于系統(tǒng)重要性銀行等條件，劃分多個層次明確處罰標準。三是要進一步完善自由裁量標準體系。對實踐中發(fā)現(xiàn)的一些自由裁量尺度過大、標準不清的問題應(yīng)堅持靶向施策。例如，對《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十六條第五款“嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則”中“嚴重”的確認，部分可量化規(guī)則可以從違規(guī)筆數(shù)、金額等維度予以認定，部分不可量化規(guī)則可以細化為多個定性標準并形成制度化規(guī)范進行判定，確保處罰尺度全國一盤棋，經(jīng)得起歷史檢驗。

強化行刑銜接協(xié)同機制。針對行刑銜接尚存的一些難點、堵點，建議銀保監(jiān)會與司法部門高位推動，建立信息共享、溝通會商、聯(lián)合執(zhí)法等工作機制，共同出臺合作備忘錄，允許公安、檢察部門將先行提取、查封的證據(jù)材料向監(jiān)管部門共享;積極探索聯(lián)合執(zhí)法方式，更好地發(fā)揮監(jiān)管部門的專業(yè)優(yōu)勢和司法部門的偵查優(yōu)勢，確保對案件的定性、情節(jié)的認定更加準確，促進共識。針對刑事判決對行政處罰適用條款造成重大影響的情況，建議司法機關(guān)能夠定期向監(jiān)管部門通報案件查辦進度，避免因刑事撤案造成相關(guān)責任人未受到應(yīng)有的處罰，或案件在行政處罰告知環(huán)節(jié)被認定構(gòu)成犯罪，造成行政處罰條款不適用的問題。對于罰金、罰款金額差距較大，造成同一案件中主犯罰金低于次要責任人罰款金額或不同案件中金融犯罪罰金低于一般行政處罰罰款金額的問題，建議按照加大金融行業(yè)處罰力度的政策和輿論導向盡快調(diào)整，確?！缎谭ā放c《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》對金融犯罪罰金和行政處罰罰款金額相匹配。

擴大處罰教育糾治效果。針對違規(guī)行為隱形變異問題，建議建立被罰機構(gòu)專項現(xiàn)場檢查“回頭看”機制，對逃避監(jiān)管的同質(zhì)同類問題嚴查重處;在系統(tǒng)內(nèi)部定期對被罰問題隱形變異典型案例進行通報，分析隱匿手法，分享查處經(jīng)驗。進一步加強EAST等大數(shù)據(jù)工具運用，引導銀行機構(gòu)及從業(yè)人員樹立違規(guī)必發(fā)現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)必問責的意識;適時開展被罰機構(gòu)內(nèi)控治理后評估，督促銀行機構(gòu)做實處罰整改“后半篇文章”。同時，持續(xù)擴大處罰的社會面效果，建議在處罰事項全面公示的基礎(chǔ)上，在官方網(wǎng)站提供處罰數(shù)據(jù)分類查詢功能，刊發(fā)處罰情況年度報告，明確監(jiān)管導向;密切關(guān)注社會輿論對銀行業(yè)行政處罰的評價，積極發(fā)聲做好輿情正向引領(lǐng)，努力通過行政處罰系統(tǒng)性工作，實現(xiàn)查處違規(guī)行為、規(guī)范市場秩序、維護行業(yè)聲譽的綜合目標最優(yōu)解。

（作者單位：新疆塔城銀保監(jiān)分局）

責任編輯：楊生恒