隱秘的桎梏：清末民初國家預(yù)算“分科”與施行困境

王梅

關(guān)鍵詞：清末民初;預(yù)算分科;預(yù)算施行

摘要：清末民初預(yù)算“分科”形式存在層級參差、“一官一款”、科目密集等缺陷，從多個方面影響預(yù)算施行：層級參差使立法科目及行政科目間界限混淆，政府無統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn);“一官一款”既加劇預(yù)算審議中的矛盾，又對政府收支限制過嚴(yán)，執(zhí)行中問題疊出;科目密集引起預(yù)算膨脹，使預(yù)算無法施行，促使政府變革。清末民初預(yù)算“分科”由彼時不斷變化的財政狀況與變革需求塑造，反過來又成為影響財政與政治走勢的隱秘的桎梏。

中圖分類號：F812.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1001-2435（2022）01-0080-08

The State Budget "Division" and Implementation Dilemma in the End of Qing Dynasty and the Beginning of the Republic of China

WANG Mei （ School of History andCulture，SichuanUniversity，Chengdu610064，China）

Key words：in the end of Qing dynasty and the beginning of the Republic of China;budgetary division;budget exe- cution

Abstract：The budget division had affected budget execution in many aspects in the end of Qing dynasty and the be- ginning of the Republic of China，such as hierarchical discrepancy，"specific fund for a specific of ficial"，intensive divi- sion. First，the different standards of budgetary accounts had confused government execution，which made it difficult for the government to set a uniform standard. Second，budgetary accounts had intensified the conflict and seriously re- stricted the government's revenues. Thus，numerous problems appeared. Third，dense budgetary accounts had made the budget too inflated to execute，which pressed the government to reform. Shaped by the changeable financial con- ditions and demand for reform，budget division became intangible shackles that affected finance and politics.

為挽救日趨嚴(yán)峻的財政危機(jī)，近代中國于清末引進(jìn)西方預(yù)算方法改造傳統(tǒng)財政體制，至民國初年，政府先后編訂并施行宣統(tǒng)三年度、四年度、民國二年度、三年度、五年度、新五年度與八年度預(yù)算案。①但政府收支體系依然千瘡百孔，財政危機(jī)亦未得稍解。長期以來，學(xué)界多將此歸咎于政局動蕩使預(yù)算流于形式?jīng)]能真正施行，而預(yù)算案本身是否利于施行的問題卻往往被人所忽略。民初審計院主計陳宗蕃曾明確指出預(yù)算案本身的缺陷亦是關(guān)鍵，而“分科”形式恰當(dāng)與否則是判斷預(yù)算案施行難易的根本。①預(yù)算“分科”是現(xiàn)代預(yù)算體制實(shí)現(xiàn)其職能的重要方式，其將所有收支分層級按類別區(qū)劃，形成大小不一的預(yù)算科目，使各類支出秩然有序，行政官員無法專斷挪用，亦使龐雜數(shù)據(jù)條分縷析并顯示其用途，讓議會藉以審查監(jiān)督。②因此，“分科”形式與預(yù)算施行實(shí)密切相關(guān)。本文欲通過詳細(xì)梳理彼時預(yù)算“分科”的主要特征及其演變過程，考察其對預(yù)算施行產(chǎn)生的重要影響及二者的互動，探究清末民初財政變革的內(nèi)在脈絡(luò)。

一、“分科”層級參差與預(yù)算施行標(biāo)準(zhǔn)混亂

所謂“分科”層級，即是從整體上確定將收入支出縱向分為幾個層次的問題。此種層級安排，不僅關(guān)系到預(yù)算科目能否合理清晰，更與預(yù)算施行中的寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)息息相關(guān)。清末民初預(yù)算案的“分科”層級劃分通常在歲入歲出經(jīng)常臨時門之下。

以宣統(tǒng)三年預(yù)算案為例，各省歲入部分經(jīng)常門之下主要分為部撥各款、受協(xié)各款、田賦、鹽茶課稅、關(guān)稅、正雜各稅、厘捐、官業(yè)收入、雜收入等類。在大“類”之下，又具體分為“款、項、目”三個層級。歲出主要分解款、協(xié)款、行政總費(fèi)、交涉費(fèi)、民政費(fèi)、財政費(fèi)、典禮費(fèi)、教育費(fèi)、司法費(fèi)、軍政費(fèi)、實(shí)業(yè)費(fèi)、官業(yè)支出等14類，各類之下如歲入一樣亦分“款、項、目”三個層級。③民國之后，政府對分科“層級”進(jìn)行了一定調(diào)整。歲入方面區(qū)別不大，歲出方面，民二預(yù)算按照新的國家行政系統(tǒng)將各省相關(guān)事務(wù)歸入各部所管預(yù)算范圍，大致分為外交部所管、內(nèi)務(wù)部所管、財政部所管、陸軍部所管、海軍部所管、司法部所管、教育部所管、工商部所管、交通部所管等九大類。大類之下，政府規(guī)定分為“款、項、目、節(jié)”四個層級。④但一般情況下，預(yù)算總案與各省及各部所管歲出總表多只列出“款、項”兩個層級。如下表所示政府規(guī)定歲出層級劃分與民二預(yù)算云南省分冊中歲出“分科”層級情況。盡管此后分科方針與辦法多有變遷，但“款、項、目、節(jié)”的層級總體上沒有太大變化。⑤

“分科”層級之所以與預(yù)算執(zhí)行息息相關(guān)，在于不同層級的科目執(zhí)行要求各有不同。民初會計法草案曾仿照日本規(guī)定“款”“項”為立法科目，相互間不能流用，而“目”“節(jié)”則為行政科目，在一定條件下可以流用。①此種區(qū)別的用意在于既嚴(yán)格監(jiān)督各機(jī)構(gòu)支用，又給預(yù)算案執(zhí)行留以適當(dāng)空間。但此種原則施行的基礎(chǔ)是相關(guān)“科目”在各預(yù)算冊中所處層級一致，方才能形成統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。清末民初預(yù)算冊卻大量存在“層級”序列參差不齊的現(xiàn)象，即不同表冊中款項不對應(yīng)，相同機(jī)關(guān)在不同表冊中處于不同層級，款項執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)因此混亂，妨礙預(yù)算施行。如民二預(yù)算案中鹽務(wù)經(jīng)費(fèi)，總表列之為“項”，而專表列之為“款”，海關(guān)常關(guān)經(jīng)費(fèi)亦然?？偙韺１硭胁煌瑘?zhí)行機(jī)關(guān)到底應(yīng)該遵從總表規(guī)定還是專表規(guī)定，并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如果以鹽務(wù)經(jīng)費(fèi)為“款”，則相關(guān)俸給、辦公、雜費(fèi)即當(dāng)列為“項”，受不可流用之限制。若以鹽務(wù)經(jīng)費(fèi)為“項”，則俸給、辦公、雜費(fèi)僅須定之為“目”，即為可以流用之行政科目。預(yù)算編制者沒有注意到此種問題，致使總表與專表所定各有參差。因此，若僅責(zé)備各機(jī)關(guān)執(zhí)行不力，難免偏頗。②

此外，造成預(yù)算施行標(biāo)準(zhǔn)混亂的還有同一表冊中相同性質(zhì)機(jī)關(guān)沒有放在同一層級，造成約束力差異。如同為司法機(jī)關(guān)，本部列為款，而他機(jī)關(guān)則列為項。同為審計機(jī)關(guān)，總處列為款，分處則列為項。同為軍事機(jī)關(guān)，在京各師、旅、營、連列為款，各省之師、旅、營、連則列之為項。民二預(yù)算案陸軍部所管歲出中，僅陸軍部第一、二、三、四及第六師被列于款一層級，而其余各師則被列為項一層級。如此，必會造成寬嚴(yán)失當(dāng)，且有失公平，不利于預(yù)算案推進(jìn)。③

實(shí)際上，以上種種問題于清廷1909年試辦預(yù)算時即已顯現(xiàn)，而根由主要在于改革之初財政人員預(yù)算知識的整體欠缺與參差差異。因此，自清末開始各級政府都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)對相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)。④但人才的更替并非朝夕可以完成，到民國初年，政府財政人員仍在很長一段時間內(nèi)都呈所謂舊時“錢谷老夫子”與“速成法政畢業(yè)生”的混雜狀態(tài)。⑤唯經(jīng)過長期實(shí)踐與摸索，隨著財政人員逐漸完成迭代更新，此類問題方才逐漸減少。至民八預(yù)算時，分科層級參差已比較少見，但仍為其他分科問題所困擾。⑥

二、“一官一款”的分科方式與預(yù)算施行的困擾

確定“層級”之后，即須依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對各層級收支進(jìn)行分類，分類方式直接決定“科目”形態(tài)，成為預(yù)算執(zhí)行的根本依據(jù)。一般而言，歲出分類主要有依據(jù)行政機(jī)關(guān)劃分的“縱分法”與依據(jù)經(jīng)費(fèi)目的劃分的“橫分法”兩種。⑦從法律上講，官制與預(yù)算是相互獨(dú)立的。但以行政機(jī)關(guān)為依據(jù)劃分預(yù)算科目，便于政府控制各機(jī)關(guān)收支與追究責(zé)任，亦可使議會明確經(jīng)費(fèi)去向利于最終議決。因此，官制常常成為各國預(yù)算“分科”的重要依據(jù)。

清末民初預(yù)算案，在各部所管大“類”之下即采“縱分法”，據(jù)各行政機(jī)關(guān)來劃分為各款，例如民國二年預(yù)算案，財政部所管之下分為大總統(tǒng)府、參議院、眾議院、國務(wù)院經(jīng)費(fèi)等款。工商部所管之下分本部、工藝傳習(xí)所、度量衡制造所、工藝試驗(yàn)所經(jīng)費(fèi)等款。內(nèi)務(wù)部所管之下分為京師警察廳、清道隊、內(nèi)城官醫(yī)院、外城官醫(yī)院、警察廳土木工程處、警察學(xué)校、游民習(xí)藝所、工巡捐局、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、保存古物經(jīng)費(fèi)等款。而在各款之下又多采“橫分法”，以經(jīng)費(fèi)目的為依據(jù)劃分為俸給、辦公與雜費(fèi)等項。⑧如此，不管機(jī)關(guān)大小與性質(zhì)是否重疊均設(shè)款，預(yù)算案即形成“一官一款”的分科特征。

這種分科特征首先給議會審議預(yù)算案帶來極大困擾。由于議會審議預(yù)算案多旨在核減政府支出經(jīng)費(fèi)，“一官一款”的科目將刪減對象具體化，使整個審議過程大半時間充斥著各機(jī)關(guān)存廢的爭論。第一屆國會眾議院預(yù)算委員會審查新民五預(yù)算財政部所管部分時，審查委員會與政府就是否裁撤財政討論會、檢查征收機(jī)關(guān)委員會、幣制委員會、化驗(yàn)所經(jīng)費(fèi)、農(nóng)工銀行籌備處等機(jī)關(guān)，核減相關(guān)經(jīng)費(fèi)展開爭執(zhí)。①其他各部情況大致相類，內(nèi)務(wù)部所管裁撤步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門等問題，②農(nóng)商部所管有裁撤中央農(nóng)業(yè)試驗(yàn)場等問題。③此類爭論又很容易激化矛盾。如裁遣陸軍部所聘咨議、顧問等閑散軍官的主張，很快引起軍隊方面抗議。軍官代表指責(zé)議會激怒軍人破壞國家，陸軍部也要求維持原案。④裁撤河南省交涉署的主張遭外交部與河南省的抵制。⑤盡管各次情況不同，但此種因刪減經(jīng)費(fèi)目標(biāo)具體化引發(fā)直接利益相關(guān)者抵制的情況層出不窮。

更重要的是，此種矛盾極易引起社會輿論對議會監(jiān)督財政公正性的質(zhì)疑。如第一屆國會審查新民五預(yù)算時，煙酒公署經(jīng)過頗多爭論得以保存，隨后煙酒公署署長鈕傳善賄賂預(yù)算委員會委員長褚輔成保留公署的傳言不脛而走，形成所謂立法機(jī)關(guān)“賄案”。⑥安福國會審查民八預(yù)算時，禁衛(wèi)軍糧餉局被預(yù)算委員會裁撤后又在大會議決時恢復(fù)，⑦很快有人指稱此為馮國璋向國會疏通的結(jié)果，指責(zé)預(yù)算案“任人操縱”。⑧盡管以上各案實(shí)際都有更為復(fù)雜的背景，但“一官一款”的科目形式無疑是議決過程此類問題凸顯的根源之一。矛盾激化使預(yù)算案難以最終議決，預(yù)算案常常在沒有合法身份情況下施行，反對者多藉此抵制。

在實(shí)際施行中，“一官一款”的分科方式亦引起很多問題。一方面，此種分科方式使各機(jī)關(guān)總支出被列為款，以薪俸、辦公、雜費(fèi)等具體開支為項。科目雖詳細(xì)明確，但機(jī)關(guān)內(nèi)各項支出不能流用的規(guī)則，完全沒有給行政機(jī)關(guān)留伸縮余地，既妨礙了行政靈活，預(yù)算案實(shí)際上也很難真正施行。另一方面，正因?yàn)椤耙还僖豢睢钡目颇繉Ω鳈C(jī)關(guān)限制太多，各機(jī)關(guān)在編訂概算時即往往多為自己留有余地，由此不僅促使預(yù)算急劇膨脹，而且各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)常有剩余，由此形成巨大浪費(fèi)，破壞預(yù)算案統(tǒng)一。⑨

與“一官一款”分科方式形成對照的是，彼時歐日各國預(yù)算歲出以經(jīng)費(fèi)目的為依據(jù)的劃分。如日本軍政經(jīng)費(fèi)，以全國之軍事費(fèi)為一款，全國之糧米費(fèi)、軍需費(fèi)、皮服費(fèi)等為項，每一師每一團(tuán)之經(jīng)費(fèi)又遞降為目。即便以行政機(jī)關(guān)為款，也涵蓋范圍較廣。如日本司法經(jīng)費(fèi)以全國之裁判所為一款，全國之俸給、廳費(fèi)等事為項，每一裁判所又遞降為目，而非以每一裁判所為一款。如此，款項雖有限制，而于限制以內(nèi)仍有余地，使行政靈活，預(yù)算案易于執(zhí)行。⑩日本預(yù)算“分科”實(shí)經(jīng)多次變革方才趨于合理，清末民初預(yù)算案科目亦處于不斷發(fā)展演變中。

清末宣三、宣四預(yù)算案在各省財政清理基礎(chǔ)上編訂，著重清查與控制各省各機(jī)關(guān)收支，故科目皆以官制為依據(jù)，且相當(dāng)細(xì)密。O1民初預(yù)算編訂沿襲了清末辦法，分科形式也多仿照，一度造成預(yù)算案急劇膨脹，根本無法施行。隨著預(yù)算體制實(shí)踐的豐富，政府逐漸發(fā)現(xiàn)，若將性質(zhì)相同、過于瑣細(xì)的機(jī)關(guān)合并，并將各機(jī)關(guān)俸給、辦公、雜費(fèi)等日常開支相對集中于一處預(yù)估與支配，不僅可在一定程度上抑制預(yù)算膨脹，亦可斟酌緩急分配，減少浪費(fèi)，給財務(wù)行政一定活動空間。①袁世凱政府編訂民五預(yù)算時即對預(yù)算科目進(jìn)行一定集中。至民八預(yù)算案，盡管一官一款仍是主要特征，但已頗有一些款項集中的成果。如表2對照中，民二預(yù)算案中內(nèi)務(wù)部所管經(jīng)費(fèi)是明顯的“一官一款”科目，而民八預(yù)算案同樣內(nèi)容的款、項都經(jīng)過明顯歸并。此外，陸軍經(jīng)費(fèi)中“附屬各項經(jīng)費(fèi)”一款中包含的留學(xué)費(fèi)、衛(wèi)生材料費(fèi)、房地租、恤金等項，顯然是將各機(jī)關(guān)內(nèi)相似支出集中到部支配。如此，既可減少預(yù)估，亦可酌盈劑虛進(jìn)行平衡，實(shí)是分科制在民初時期重要發(fā)展。

清末民初預(yù)算分科“一官一款”特征雖說始于財政清理，但實(shí)際根源于當(dāng)時國人特殊的預(yù)算觀念，即更多注重預(yù)算調(diào)查與控制各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)，規(guī)范財務(wù)收支的功能，忽視了預(yù)算案作為財政策略的內(nèi)涵。①此種理念使政府對預(yù)算案形式的要求最初也傾向于詳盡與具體，以行政機(jī)關(guān)為依據(jù)的“分科”即成為首選。但如若以官制為依據(jù)的分科過于泛化，任何微小機(jī)構(gòu)皆能成為重要科目，致使“一官一款”科目趨于繁密，則必妨礙預(yù)算案的議決與執(zhí)行。

三、“科目”疏密與預(yù)算膨脹

“科目”疏密是判斷預(yù)算“分科”是否利于施行的另一重要標(biāo)準(zhǔn)?？颇窟^疏，不能有效約束財政收支;科目過密，易引起預(yù)算膨脹且難以施行。②西方預(yù)算發(fā)展史上，政府常常用改進(jìn)預(yù)算形式的辦法應(yīng)對財政膨脹危機(jī)，清末民初預(yù)算科目疏密的演變亦經(jīng)歷此一過程。

所謂“科目”的疏密主要指立法科目具體款項數(shù)的多少，其中又以項數(shù)為根本標(biāo)準(zhǔn)。從表3民二、新民五、民八預(yù)算三案的款項統(tǒng)計對照列表可知，民二預(yù)算案經(jīng)常門項數(shù)幾近2000，而新民五則僅593，民八近253。與同時期其他各國如英國除陸軍費(fèi)外115項（1907年）、日本800項（1905年）比較，民二預(yù)算案的科目可謂極其細(xì)密。③與“科目”疏密相對應(yīng)的即歲出數(shù)額的巨大差異。宣統(tǒng)四年預(yù)算歲出約35636萬元余，而民二預(yù)算案修訂之前，其歲出則飆升到約64636萬元，修訂過后仍然有約64224萬元。④新民五預(yù)算歲出僅約48615萬元，甚至軍費(fèi)劇增之后的民八預(yù)算歲出，未經(jīng)國會議決前也僅約64769萬元，議決額約49576萬元。⑤前后對比，民二預(yù)算無疑是極度膨脹的，即便是不分國家地方支出的宣三預(yù)算部編案歲出亦僅約56453萬元，⑥民五預(yù)算歲出僅47152元。⑦除去彼時民國新立軍費(fèi)遞增、新政擴(kuò)張等原因外，科目密集是民二預(yù)算膨脹不容忽視的重要緣由。

民二預(yù)算歲出款項的過密在總冊中并不明顯，總案僅列到款，共47款。但各部所管歲出分冊中款項則飆升達(dá)629款2508項，而且各部原報各冊更高達(dá)658款4115項。⑧此中緣由主要在于總冊中所列各款，在分冊中常常分裂為數(shù)款。如總冊中，財政部所管各省財政費(fèi)一款（其他各部有各省內(nèi)務(wù)費(fèi)，各省教育費(fèi)，各省工商費(fèi)，各省農(nóng)林費(fèi)等），而在分冊中都以每省為單獨(dú)一款。此外，陸海軍兩部分冊中單獨(dú)列出各軍艦及各部隊為款，致使款數(shù)驟增。而每款之下至少包括“俸給、辦公、雜費(fèi)”等3項以上，如此總和，立法“科目”終至密集。急劇膨脹的民二預(yù)算引起多方批判，得不到承認(rèn)，更罔論實(shí)施。熊希齡內(nèi)閣修訂預(yù)算，竭力核減支出，但分科方式未改，科目密集情形并未根本變化。脫離事實(shí)的強(qiáng)制核減只會讓各機(jī)關(guān)更難執(zhí)行。陸軍部、內(nèi)務(wù)部等多次強(qiáng)調(diào)預(yù)算與事實(shí)不符，難以適用。⑨

鑒于此，袁世凱政府1914年財政改革著力調(diào)整預(yù)算“分科”，使科目粗疏化，項數(shù)從2000急劇減少至約600，并頒布《會計法令》規(guī)定各行政機(jī)關(guān)預(yù)算定額經(jīng)大總統(tǒng)同意即可流用，放松款項間的流用限制，利于推行包辦，實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)。⑩具體而言，“科目”相對粗疏化的緣由，除前文所述對“一官一款”方式的修正外，還包括以下兩個方面。一是分科層級序列發(fā)生變化。宣四與民二預(yù)算歲出部分經(jīng)常臨時門下各部所管的類，類下才分款、項層級。但自民三預(yù)算后，經(jīng)常臨時門下沒有類一級，各部所管即為款，款之下為項。如此，款、項的內(nèi)涵增大，數(shù)量隨之減少。二是各省之國家行政經(jīng)費(fèi)名目由分別開列變成以省為單位籠統(tǒng)歸入。宣統(tǒng)四年預(yù)算案中度支部所管歲出中包括各省的具體國家財務(wù)經(jīng)費(fèi)名目，如第各省藩司度支司衙門及財政公所經(jīng)費(fèi)、各省糧道衙門經(jīng)費(fèi)、各省鹽務(wù)衙門及局所經(jīng)費(fèi)、各省厘捐局卡經(jīng)費(fèi)等。而民五預(yù)算案中，財政部所管歲出除了中央所控制的關(guān)、鹽與煙酒等財務(wù)行政經(jīng)費(fèi)外，各省財政經(jīng)費(fèi)則單獨(dú)為一款，任其包辦。①民八預(yù)算更直接分為中央財政經(jīng)費(fèi)與各省財政經(jīng)費(fèi)兩項。其他各部所管款目變化亦大致相類。②因此，甚至有人批判民五預(yù)算案各省部分形式過于粗疏，不能稱為預(yù)算。③但顯然預(yù)算膨脹也得到一定抑制。

與此一變化過程相對應(yīng)的即是不同預(yù)算案的審議情況。民國成立之初，政府與議會都一味強(qiáng)調(diào)科目的詳盡，而過細(xì)科目使整個審議過程糾纏各類細(xì)節(jié)，忽略大局，耗費(fèi)時日，影響議案議決。北京臨時參議院審議政府八月份概算以及九至十二月四個月臨時預(yù)算案時，財政審查委員會、政府委員以及各議員即圍繞外交部譯件員應(yīng)需人數(shù)，伙食費(fèi)、車馬費(fèi)比照晚清是否應(yīng)減，俄文學(xué)堂與清華學(xué)堂應(yīng)歸外交部還是教育部等瑣碎問題進(jìn)行爭論。由此導(dǎo)致整個概算審議時間就長達(dá)3個多月。在各類瑣碎討論中，已有議員提出是否應(yīng)對政府收支控制如此細(xì)致，是否能真正施行。但彼時議會中嚴(yán)格監(jiān)督的意見仍居于主導(dǎo)地位。①而民五與民八預(yù)算審議則明顯不同。民五預(yù)算案于1915年11月底提交，12月底即議決公布，審議時間非常短，且?guī)缀跷醋鲂薷模呦蛄吮蝗嗽嵅〉牧硪粋€極端。②民八預(yù)算案則是民國建立后唯一由國會最終議決并頒布的預(yù)算案。③可見預(yù)算科目疏密對議會審查的影響。

總之，“科目”疏密與預(yù)算數(shù)額的漲縮密切相關(guān)，更由此影響預(yù)算的議決與施行。清末民初預(yù)算案一度存在科目過密的缺陷，致使預(yù)算膨脹無法施行。袁世凱財政改革時針對預(yù)算科目進(jìn)行調(diào)整，將分散款項集中，民五乃至民八年預(yù)算款項數(shù)目相對減少，科目疏密相對適宜，實(shí)際施行中相關(guān)問題亦得到較大改善。

四、結(jié)語

近代中國自清末引入預(yù)算制度改革財政體制以來，國人多期待預(yù)算案全面施行以拯救財政危機(jī)，但事實(shí)卻并不盡如人意。失望的時人與后世研究者多從動蕩的時局，激烈的政爭，分散的財權(quán)等方面分析并認(rèn)定預(yù)算案停留于形式并沒有真正施行。這種判斷自有其道理，卻也存在忽略預(yù)算自身內(nèi)在演變脈絡(luò)的偏頗。預(yù)算形式既是內(nèi)容載體，更是預(yù)算體制運(yùn)作所依賴的根本要素，而科目劃分則是當(dāng)時財政學(xué)家口中的“預(yù)算基礎(chǔ)”與財政上的“卓越事業(yè)”，是考察預(yù)算案自身演變脈絡(luò)的最佳途徑。④清末民初預(yù)算“分科”特征形成及其演變過程恰可補(bǔ)充過往分析與判斷中的缺漏。

由于模仿日本案例，舊式財政官吏預(yù)算知識欠缺，以各省清理財政冊為基礎(chǔ)等情況，清廷試辦預(yù)算案即呈現(xiàn)“分科”層級參差、“一官一款”、科目密集等問題。民國成立后隨著預(yù)算施行推進(jìn)，“分科”形式中原本隱秘的種種弊端漸趨凸顯。層級參差使政府無統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，“一官一款”使議會審議時矛盾激化，各機(jī)關(guān)收支缺乏伸縮空間，科目密集引起預(yù)算膨脹等。如此種種都迫使民初政府不斷根據(jù)實(shí)際調(diào)整“分科”形式以推進(jìn)預(yù)算改革。隨著相關(guān)制度的完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，新舊財政人員的更替等，部分問題逐漸被修正。層級趨于統(tǒng)一，“一官一款”有所調(diào)整，過密科目得以合并。這一過程既體現(xiàn)了清末民初預(yù)算體制運(yùn)作過程中的調(diào)試與演變，展現(xiàn)了“分科”對預(yù)算施行的隱秘影響，也從側(cè)面反駁了預(yù)算案全未施行的結(jié)論。若沒有豐富的施行狀況反饋，政府是無法進(jìn)行如此細(xì)致與頻繁的分科調(diào)整與變革的。只有在考察外在政局影響的同時，注重探究預(yù)算案本身內(nèi)在特征演變，方能明確清末民初財政發(fā)展的豐富面相，理解財政改革曲折反復(fù)的真實(shí)境況。