讓法治思維融入城市管理

蔡軍 吳冠男

2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表重要講話時，用“十一個堅持”系統(tǒng)闡述了新時代推進(jìn)全面依法治國的重要思想和戰(zhàn)略部署，成為指導(dǎo)新時代全面依法治國的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。堅持習(xí)近平法治思想，以法治思維和法治方式，破解當(dāng)前制約法治城管建設(shè)難題，將法治思維融入城市管理，以更強自覺、更高標(biāo)準(zhǔn)、更實舉措謀劃推進(jìn)法治城管建設(shè)，對實現(xiàn)法治城管建設(shè)向縱深發(fā)展，邁向新征程具有重要意義。

一、當(dāng)前制約法治城管建設(shè)的主要瓶頸

堅持以問題為導(dǎo)向，認(rèn)真分析當(dāng)前法治城管建設(shè)面臨的困境和難題，找準(zhǔn)發(fā)力點，為明確法治城管建設(shè)重點和努力方向奠定基礎(chǔ)。

（一）城市管理執(zhí)法體制上下左右銜接不夠暢通，管理執(zhí)法綜合效力整體不強

城市管理執(zhí)法體制改革后，全國呈現(xiàn)不同的改革模式，各地城市管理執(zhí)法職能并沒有得到有效統(tǒng)一，甚至省、市、縣上下不對應(yīng)，工作銜接不暢。監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)邊界不清，住建領(lǐng)域行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)后，出現(xiàn)事前、事中、事后監(jiān)管與執(zhí)法脫節(jié)。由于管理執(zhí)法部門缺乏對市政公用基礎(chǔ)設(shè)施項目前期規(guī)劃建設(shè)的話語權(quán)，造成規(guī)劃、建設(shè)、管理脫節(jié)。在市、區(qū)職責(zé)劃分上，市級往往包攬了大部分事項的管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)，區(qū)級缺乏相應(yīng)的主動性和責(zé)任感，呈現(xiàn)“倒金字塔型”管理執(zhí)法體制，制約了管理執(zhí)法整體效力。

（二）城市管理執(zhí)法保障機制不健全，與城市管理執(zhí)法承擔(dān)的任務(wù)不匹配

在執(zhí)法依據(jù)上，缺乏國家層面的上位法對城市管理的概念、范圍、職責(zé)、機構(gòu)、體制等做出明確的界定。因無上位法的統(tǒng)一，各地城市管理執(zhí)法法規(guī)繁雜，法規(guī)層次低、碎片化。在機構(gòu)性質(zhì)上，絕大多數(shù)城管執(zhí)法機構(gòu)為事業(yè)單位，不符合《行政處罰法》要求履行執(zhí)法職能的部門必須是行政機關(guān)的規(guī)定，降低了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，影響了執(zhí)法效果。在執(zhí)法人員素質(zhì)上，整體素質(zhì)偏低，無法適應(yīng)新形勢下的城市管理執(zhí)法工作需求。例如，協(xié)管員招錄比例、標(biāo)準(zhǔn)要求缺乏，數(shù)量過大，招錄隨意性強。

（三）輿情引導(dǎo)創(chuàng)新手段與方式不多，社會多元主體參與城市治理的常態(tài)化機制沒有形成

隨著新媒體技術(shù)日新月異，載體多元、表達(dá)直接、傳播迅速、信息海量、話語分散，成為現(xiàn)代社會輿情的鮮明特點。信息數(shù)據(jù)無限性和人們關(guān)注能力有限性之間的矛盾，加劇了社會輿情的“盲人摸象”效應(yīng)，而諸多偶發(fā)性因素使社會輿情更加復(fù)雜多變。不同利益訴求在城市管理領(lǐng)域內(nèi)不斷交融、碰撞，城市管理與執(zhí)法、城市運行的突發(fā)事件更容易成為輿情的熱點。在社會中介組織、群眾自治組織、城市管理志愿者服務(wù)隊伍建設(shè)上，缺少剛性的激勵獎懲制度，動力不足，不利于良好的城市管理執(zhí)法社會環(huán)境的營造，增加了管理執(zhí)法難度。

二、破解當(dāng)前法治城管建設(shè)難題的對策

以法治城管建設(shè)為目標(biāo)，堅持用法治思維和法治方式處理城市管理執(zhí)法工作中的矛盾和問題，應(yīng)對改革進(jìn)程中的挑戰(zhàn)和風(fēng)險，強化城市管理系統(tǒng)內(nèi)部要素的科學(xué)合理組合，著力在法治軌道上推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）持續(xù)深入開展黨史學(xué)習(xí)教育，以黨的建設(shè)確保法治城管建設(shè)的正確方向

牢牢把握對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明的總要求，大力推進(jìn)新時代城市管理執(zhí)法隊伍正規(guī)化建設(shè)。通過黨史學(xué)習(xí)教育持續(xù)增強“忠誠于黨”的政治修養(yǎng)，堅決聽從黨中央號令，令行禁止、使命必達(dá)。持續(xù)增強人民至上的價值追求，切實為人民群眾營造更加便捷、更加舒適、更加安全、更加美好的城市人居環(huán)境。持續(xù)增強苦干實干精神，強力推進(jìn)城市體檢、城市更新等工作，努力讓群眾看到變化、得到實惠，實現(xiàn)城市讓生活更美好。持續(xù)增強廉政建設(shè)，全力打造一支政治堅定、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、依法履職、人民滿意的新時代城市管理執(zhí)法隊伍。

（二）科學(xué)劃定城市管理權(quán)限范圍，以法治規(guī)范權(quán)力運行

依據(jù)新的《立法法》，加快推進(jìn)城市管理立法步伐，明確賦予城管部門合法的主體資格，界定城市管理的內(nèi)涵和外延，明確城市管理執(zhí)法職能范圍、機構(gòu)性質(zhì)等，使城市管理執(zhí)法權(quán)力在法治的框架內(nèi)、嚴(yán)格按照法定程序更加公開透明地運行。在“大城管”體制模式的職能配置上，依據(jù)黨中央城市執(zhí)法體制改革指導(dǎo)意見明確的職能范圍，本著辯證的發(fā)展的觀點界定，既不能擴大，也不應(yīng)縮小，強化區(qū)級政府屬地管理和具體實施職能，從根本上解決機構(gòu)重疊、職能交叉、扯皮推諉、效率低下等弊端。

（三）深化城市執(zhí)法體制改革，以法治提升綜合執(zhí)法效力

在綜合執(zhí)法范圍界定上，城市管理執(zhí)法應(yīng)在城市“路面街邊”發(fā)生頻率高、與群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭執(zhí)法和執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的領(lǐng)域內(nèi)開展，專業(yè)技術(shù)性強、法律明確規(guī)定只能由專屬部門行使的職責(zé)不得劃轉(zhuǎn)。在執(zhí)法體制上，深入推進(jìn)管理執(zhí)法重心下移，實行一級執(zhí)法體制，設(shè)區(qū)的市在市或市轄區(qū)設(shè)立一級執(zhí)法隊伍，消除分割、理順關(guān)系。在執(zhí)法保障上，逐步將城管執(zhí)法機構(gòu)納入政府機構(gòu)序列，將符合條件的城管執(zhí)法人員逐步納入公務(wù)員或參公管理，規(guī)范協(xié)管員招錄標(biāo)準(zhǔn)。

（四）改進(jìn)和創(chuàng)新管理執(zhí)法方式手段，以法治保障人民群眾權(quán)益

綜合運用行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政扶助、行政調(diào)解等非強制行政手段，減少強制性執(zhí)法措施。綜合運用規(guī)劃引導(dǎo)、市場運作、商戶自治等方式，順應(yīng)群眾需求，合理設(shè)置、有序管理方便生活的自由市場、攤點群、流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)點等經(jīng)營場所和服務(wù)網(wǎng)點。拓展群眾參與渠道，搭建多元化協(xié)商平臺，擴大市民參與城市治理的廣度和深度，發(fā)揮基層自治作用。尊重群眾意愿，將社會風(fēng)險評估、公共決策社會公示、公眾聽證、專家咨詢論證等制度，作為涉及群眾切身利益的重大決策的前置程序、剛性門檻，使重大決策的過程成為傾聽民意、改善民生、化解民憂的過程。

三、法治城管建設(shè)的創(chuàng)新思路

法治城管建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，難以一蹴而就，需久久為功，不斷探尋促進(jìn)內(nèi)涵式法治城管建設(shè)的最優(yōu)路徑。

（一）城市管理執(zhí)法理念方式創(chuàng)新：實現(xiàn)現(xiàn)代科技支撐下的智能化、精準(zhǔn)化

通過物聯(lián)網(wǎng)傳感器技術(shù)，360度全方位監(jiān)測城市運行安全。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，在短時間內(nèi)收集大量城市管理數(shù)據(jù)，在海量數(shù)據(jù)中發(fā)掘處理有效信息，為城市管理者進(jìn)行科學(xué)有效的決策提供保障。通過人工智能識別、預(yù)測、決策功能，使城市管理者能以更加快速準(zhǔn)確的方式對管理事務(wù)進(jìn)行處理。通過5G技術(shù)讓人工智能與物聯(lián)網(wǎng)等新信息技術(shù)緊密融合，將城市管理運行各個系統(tǒng)聯(lián)結(jié)成城市管理大系統(tǒng)，形成跨部門互通互聯(lián)的協(xié)同管理機制。

（二）城市管理執(zhí)法體制機制創(chuàng)新：實現(xiàn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全生命周期管理

“把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)”。通過體制機制建構(gòu)完整的管理鏈，實現(xiàn)全流程管控，更好地補齊城市管理體系的短板和弱項。通過末端的城市管理數(shù)據(jù)，分析出前端城市規(guī)劃的不科學(xué)性和中端建設(shè)的薄弱點，對規(guī)劃及時加以調(diào)整，對中端的城市建設(shè)進(jìn)行彌補，并通過末端管理的數(shù)據(jù)檢驗前端和中端調(diào)整的具體成效。最終，通過周而復(fù)始地分析、反饋，形成一個高效的螺旋式上升的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理運行機制，從而不斷推動城市高質(zhì)量運行。

（三）城市治理模式創(chuàng)新：形成多元化共治體系

積極構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元參與的城市治理結(jié)構(gòu)及運行機制，發(fā)揮企事業(yè)單位在資源、技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢，凡適合由企業(yè)、社會組織提供和解決的事項，交由企業(yè)和社會組織承擔(dān)。設(shè)立城市管理專家顧問委員會或?qū)＜翌檰柦M，提供理論支持和決策咨詢。建立公眾參與、監(jiān)督與評價機制，引導(dǎo)發(fā)揮好社會組織在第三方績效評估、矛盾調(diào)解等方面的積極作用，提高糾紛化解的權(quán)威性和公信力。建立穩(wěn)定的公共話語空間，引導(dǎo)城市管理利益相關(guān)者進(jìn)行理性商談和辯論，持續(xù)培養(yǎng)市民的主體意識、責(zé)任意識、規(guī)則意識、公德意識、法治意識，營造良好的城市管理執(zhí)法環(huán)境。

（四）城市管理執(zhí)法輿情管理方式創(chuàng)新：運用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)源頭化解

面對輿論生態(tài)的新變化，樹立大數(shù)據(jù)觀念，善用大數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)測和引導(dǎo)社會輿論，對輿情數(shù)據(jù)進(jìn)行立體化、全局化、動態(tài)化研究。通過挖掘、分析輿情關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，將監(jiān)測目標(biāo)時間節(jié)點提前到敏感消息傳播初期。通過構(gòu)建模型預(yù)測輿情走向，為正確引導(dǎo)輿情提供決策參考。通過構(gòu)建社會輿情數(shù)據(jù)“立方體”，增強關(guān)聯(lián)輿情信息的分析和預(yù)測，形成大數(shù)據(jù)社會輿情管理的聯(lián)動效應(yīng)。

（壓題圖片：宿州市城市風(fēng)貌? 作者提供）

（責(zé)任編輯：嚴(yán)陳玲）

作者簡介：

蔡軍（1973—），江蘇宿遷人，宿州市城市管理行政執(zhí)法支隊辦公室主任，研究方向：城市建設(shè)管理執(zhí)法服務(wù);

吳冠男（1992—），女，安徽宿州人，宿州市城市管理行政執(zhí)法支隊宣教科副科長，研究方向：城市管理執(zhí)法。