依規(guī)治黨視域下農(nóng)村基層黨組織建設(shè)研究

任志江 鄺永霞

[摘要]進入新時代，依規(guī)治黨在凈化農(nóng)村政治生態(tài)、強化鄉(xiāng)村黨員干部的能力素質(zhì)、提升基層黨組織建設(shè)質(zhì)量等方面都取得了豐碩成果。然而面對世界百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局，農(nóng)村基層黨組織面臨著極為復(fù)雜的形勢和異常艱巨的任務(wù)。為在世情、國情、黨情深刻變化的新階段更好地推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就必須將依規(guī)治黨持續(xù)引向深入，著力將農(nóng)村基層黨組織打造為思想過硬、法規(guī)健全、執(zhí)行到位、監(jiān)督完善、問責有效的戰(zhàn)斗堡壘。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基層黨組織;依規(guī)治黨;重大意義;有效路徑

[中圖分類號]D267.2? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2022）10-0009-06

依規(guī)治黨是實現(xiàn)全面從嚴治黨的治本之策，是確保黨和國家長治久安的可靠保證。農(nóng)村基層黨組織建設(shè)不僅直接決定著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進效果，也關(guān)系著第二個百年奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢的成敗。因此，為更好地推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就必須將依規(guī)治黨持續(xù)引向深入，著力將農(nóng)村基層黨組織打造為思想過硬、法規(guī)健全、執(zhí)行到位、監(jiān)督完善、問責有效的戰(zhàn)斗堡壘。

一、依規(guī)治黨向農(nóng)村基層延伸的重大意義

世界百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局，使新時代的農(nóng)村基層黨組織面臨著極為復(fù)雜的形勢和異常艱巨的任務(wù)。一方面是通過調(diào)整原有利益格局確保鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定發(fā)展，另一方面是通過推動脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興勝利轉(zhuǎn)軌，這是當前農(nóng)村基層黨組織面臨的重大挑戰(zhàn)。打鐵還需自身硬，只有通過依規(guī)治黨進一步加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，才能有效應(yīng)對各種風險考驗。

（一）依規(guī)治黨是加強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治化的必然要求

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。法治化既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志，也是形成良好的黨內(nèi)政治生態(tài)和提升黨的執(zhí)政能力的重要前提與有效保障。中國共產(chǎn)黨歷來致力于黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的理論構(gòu)建與實踐探索。黨的十八大以來，為更好地落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略和推進依規(guī)治黨進程，各級黨內(nèi)法規(guī)制定主體基于黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化、規(guī)范化需要和黨內(nèi)法規(guī)制度的現(xiàn)狀問題，陸續(xù)廢止、修改、制定了一大批黨內(nèi)法規(guī)。“截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)3615部”“其中黨章1部，準則3部，條例43部，規(guī)定850部，辦法2034部，規(guī)則75部，細則609部”，從而“為保證全黨團結(jié)統(tǒng)一、行動一致提供了基礎(chǔ)性制度支撐”[1]。同理，作為鄉(xiāng)村各項事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)村基層黨組織自身的法治化程度既體現(xiàn)了其現(xiàn)代文明層次與基層執(zhí)政水平，也直接影響著“三農(nóng)”問題解決效果和鄉(xiāng)村治理質(zhì)量。因此，作為政黨法治化建設(shè)的集中體現(xiàn)，依規(guī)治黨是加強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化、科學(xué)化的必然要求。

（二）依規(guī)治黨是提升農(nóng)村基層黨組織建設(shè)科學(xué)化水平的應(yīng)然之舉

任何事物科學(xué)化的關(guān)鍵都在于順應(yīng)時代發(fā)展之需和自身發(fā)展規(guī)律，黨建工作的科學(xué)化亦是如此。2012年以來，習(xí)近平總書記在強調(diào)以雷霆之勢反腐肅貪的同時也指出：應(yīng)主要靠“制度治黨、管權(quán)、治吏”，并在此基礎(chǔ)上一再強調(diào)：“只有建好制度、立好規(guī)矩，把法規(guī)制度建設(shè)貫穿到反腐倡廉各個領(lǐng)域、落實到制約和監(jiān)督權(quán)力各個方面，發(fā)揮法規(guī)制度的激勵約束作用，才能筑起遏制腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的‘堤壩，才能推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。”[2]這就明確了依規(guī)治黨對提高黨建科學(xué)化水平的根本保障作用。在實際工作中，依規(guī)治黨不僅需要統(tǒng)一部署、整體謀劃，也需要因地制宜、協(xié)同推進。這就不難理解，作為黨的基層組織的重要組成部分，農(nóng)村基層黨組織的依規(guī)治黨不僅是全面從嚴治黨的具體化要求和向基層延伸的結(jié)果，也是提升其自身建設(shè)科學(xué)化水平的應(yīng)然之舉。

（三）依規(guī)治黨是鞏固農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的現(xiàn)實需要

農(nóng)村基層黨組織面廣量多，“截至2021年6月5日，黨的基層組織總數(shù)為486.4萬個，3.0萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，49.2萬個行政村均建立黨組織”[3]。這些組織不僅直接領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾和鄉(xiāng)村工作，還在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的過程中接收處理大量來自基層的各種問題和反饋。因此，在構(gòu)建共治共建共享的鄉(xiāng)村治理新格局過程中，農(nóng)村基層黨組織先進性和純潔性的保持程度、黨員干部能力素質(zhì)的大小和先鋒模范作用的發(fā)揮效果，具有事關(guān)全局成敗的重大作用和意義。然而，根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委的通報，2021年全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共處分62.7萬人，其中鄉(xiāng)科級干部8.8萬人，一般干部9.7萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員41.4萬人[4]。這一方面說明全面從嚴治黨持續(xù)取得重大成果，另一方面也反映了包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的基層黨員干部的違法違紀問題仍較嚴重，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)任重道遠。事實上，除一些農(nóng)村黨員干部的自身原因外，上述問題中亦有不少是因相關(guān)制度不健全、不完善等原因而造成。因此，推動依規(guī)治黨向農(nóng)村基層延伸是提高基層組織建設(shè)質(zhì)量、優(yōu)化鄉(xiāng)村政治生態(tài)、推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，進而鞏固黨在農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)核心地位的現(xiàn)實需要。

二、新中國成立以來農(nóng)村基層黨組織依規(guī)治黨的歷史回溯

（一）在社會主義革命和建設(shè)時期，農(nóng)村基層黨組織在土地改革、社會主義改造和人民公社化運動等方針政策的指導(dǎo)下領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作

1950年1月，中央下發(fā)《關(guān)于在各級人民政府內(nèi)設(shè)土改委員會和組織各級農(nóng)協(xié)直接領(lǐng)導(dǎo)土改運動的指示》。隨之從該年冬開始，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府在新解放區(qū)開始分期分批地進行土地改革。與此同時，各地將這一運動與整黨運動結(jié)合，在清除黨內(nèi)壞分子的同時發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)積極分子。在此基礎(chǔ)上，1951年12月，中央通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，在要求已完成土改任務(wù)的地區(qū)“根據(jù)運動發(fā)展的一般規(guī)律和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的必要性”開展互助合作運動的同時，強調(diào)指出：“黨在各種不同地區(qū)的農(nóng)村支部，應(yīng)該在黨中央這種方針的指導(dǎo)下，教育自己的黨員積極地分別參加這些不同的農(nóng)業(yè)互助和合作?！盵5]51-521953年12月，在《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》中，黨中央進一步指出：經(jīng)過兩年來在全國各地實行互助合作，證明其中所規(guī)定的方針政策是正確的，因此為繼續(xù)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在認真執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)發(fā)展水平發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。為此，“鄉(xiāng)村黨的組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的工作，必須善于聯(lián)系社員的實際生活”，“不斷地提高社員的社會主義覺悟，不斷地排除富農(nóng)的影響，不斷地克服社員的個人主義思想，從而進一步地鞏固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”[5]176。于是到1956年底，農(nóng)業(yè)社會主義改造基本完成。此后，隨著“大躍進”運動的掀起，1958年8月通過的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》指出：“人民公社是形勢發(fā)展的必然趨勢”，“要實行政社合一，鄉(xiāng)黨委就是社黨委，鄉(xiāng)人民委員會就是社務(wù)委員會”。隨后，1961年6月通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》強調(diào)：“人民公社中的黨組織，必須根據(jù)黨的方針政策，加強對人民公社各級和各部門工作的領(lǐng)導(dǎo)，但是，不應(yīng)該包辦代替各級管理委員會的工作?！盵5]637“文革”期間為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，1967年3月中央下發(fā)《中共中央關(guān)于農(nóng)村生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊在春耕期間不要奪權(quán)的通知》，強調(diào)要“認真貫徹毛主席提出的‘抓革命、促生產(chǎn)的方針”[5]830。

（二）在改革開放新時期，農(nóng)村基層黨組織在深化農(nóng)村改革、破解“三農(nóng)”問題、推進新農(nóng)村建設(shè)等方針政策的指導(dǎo)下領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作

1978年后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行不僅帶動農(nóng)村個體私營經(jīng)濟的快速發(fā)展，還拉開了通過撤社建鄉(xiāng)來探索農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)村民自治的大幕。為確保農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村工作中更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨中央于1999年2月印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，對基層黨組織正確處理鄉(xiāng)村改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系、推進農(nóng)村經(jīng)濟政治文化等各方面建設(shè)、提升組織自身建設(shè)質(zhì)量等都提出了明確要求。此后，為深入貫徹“三個代表”重要思想和有效破解“三農(nóng)”問題、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，2003年9月，中央印發(fā)《關(guān)于深入開展農(nóng)村黨的建設(shè)“三級聯(lián)創(chuàng)”活動的意見》，為村黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委建設(shè)提出“五個好”的建設(shè)目標，即領(lǐng)導(dǎo)班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、小康建設(shè)業(yè)績好、農(nóng)民群眾反映好。然而在取得成果的同時，這一時期個人至上、拜金主義、腐敗文化等也滲透到黨內(nèi)，部分農(nóng)村黨員干部理想信念喪失、違紀違法事件時有發(fā)生，不僅惡化了黨內(nèi)政治生態(tài)，也嚴重損害了農(nóng)村基層黨組織的先進性和純潔性。2011年5月中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》，為農(nóng)村基層干部對照自查、上級黨委和政府部門監(jiān)督檢查提供了制度依據(jù)。

（三）在中國特色社會主義新時代，農(nóng)村基層黨組織認真貫徹落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略，在有效扭轉(zhuǎn)被弱化、虛化、邊緣化的基礎(chǔ)上著力引領(lǐng)推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范農(nóng)村基層黨組織活動和黨員干部行為中的重要作用，強調(diào)用制度管權(quán)、管人、管事。因此，為堅決打擊和遏制農(nóng)民群眾身邊的腐敗行為，提高農(nóng)村基層黨組織的組織力和黨員干部素質(zhì)，鞏固黨對農(nóng)村各項事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)地位，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)更加制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。如，在思想教育方面，農(nóng)村基層黨組織廣泛開展群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育、黨史學(xué)習(xí)教育等一系列集中教育活動，著力從思想認識上轉(zhuǎn)變黨員干部的觀念意識，夯實黨在農(nóng)村地區(qū)的執(zhí)政根基。在黨內(nèi)法規(guī)方面，2018年10月開始施行的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》，為解決農(nóng)村流動黨員管理難、組建農(nóng)民專業(yè)合作組織黨支部等問題提供了有效指引;2018年12月修訂施行的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，又對農(nóng)村基層黨組織的組織設(shè)置、職責任務(wù)和各項建設(shè)提出明確要求;2019年8月施行的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，則進一步強調(diào)“堅持和加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”。通過上述思想建黨與依規(guī)治黨相結(jié)合，農(nóng)村基層黨組織的政治生態(tài)明顯優(yōu)化，組織力顯著增強，人民群眾也切實感受到了全面從嚴治黨帶來的變化。

三、依規(guī)治黨向農(nóng)村基層進一步延伸發(fā)展的現(xiàn)狀問題

（一）適用于農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)尚不協(xié)調(diào)

依規(guī)治黨的前提是有規(guī)可依。當前涉及農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)雖已初具規(guī)模，但問題在于程序性法規(guī)與實體性法規(guī)之間的配套不完善、不協(xié)調(diào)，具體來說就是地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體圍繞農(nóng)村基層黨建的制度輸出能力較弱，難以同黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)良性互動。如在黨內(nèi)法規(guī)制定方面，黨中央曾要求：“黨內(nèi)法規(guī)制定工作要以新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為遵循，使黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面法規(guī)制度相協(xié)調(diào)，下位法規(guī)制度同上位法規(guī)制度相銜接，實體性、程序性、保障性法規(guī)制度相配套?！盵6]為此，2012年以來，為加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、優(yōu)化農(nóng)村基層黨內(nèi)政治生態(tài)，一系列針對農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)出臺，如新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、新出臺的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等，從而為農(nóng)村基層黨組織建設(shè)提供依據(jù)。但在現(xiàn)實中，地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體在制定配套法規(guī)時往往也較為原則，難以消除實體性法規(guī)在貫徹執(zhí)行中的“縫隙”，容易導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織和黨員干部在具體執(zhí)行時把握不好“度”，從而造成“有規(guī)難依”的困境。此外，一些地方黨內(nèi)法規(guī)在因地制宜方面未能有效結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟政治文化特點，未能在頂層設(shè)計預(yù)留的空間中體現(xiàn)地方特色，從而使法規(guī)的科學(xué)性和執(zhí)行效果打了折扣。

（二）農(nóng)村黨員干部在遵紀守法方面的先鋒模范作用尚未有效體現(xiàn)

不難理解，廣大群眾主要通過身邊黨員干部的言行、作用、表率等來判斷基層黨組織的性質(zhì)和功能。“現(xiàn)在農(nóng)村有3500萬名黨員，超過全國黨員總數(shù)的三分之一，是我們黨在農(nóng)村的基本隊伍”[7]。因此，農(nóng)村基層黨組織要通過帶領(lǐng)農(nóng)民群眾推進“三治”融合的現(xiàn)代治理進程、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就必須首先充分發(fā)揮黨員和干部在遵紀守法、率先垂范等方面的先鋒模范作用，為群眾樹立先進榜樣。然而，近些年來一方面農(nóng)村流動黨員人數(shù)增加，對鄉(xiāng)村建設(shè)工作缺乏積極性，而留守黨員的年齡偏大，文化素質(zhì)較低，難以發(fā)揮先鋒模范作用，同時后備黨員數(shù)量不足;另一方面，鄉(xiāng)村黨員和干部缺少教育培訓(xùn)的機會和平臺，加上自身對黨紀國法的關(guān)注度不高，因此遵紀守法意識還不理想，尚難有效起到先鋒模范作用。

（三）農(nóng)村黨員干部違法亂紀現(xiàn)象依然偏多

盡管全面從嚴治黨戰(zhàn)略取得了新輝煌，但農(nóng)村黨員干部違法亂紀現(xiàn)象依然偏多。如2018年以來，為緩解基層民主實踐中村支書與村主任之間的矛盾，加強基層黨組織對農(nóng)村各項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，以適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之需，黨中央對村“兩委”成員“一肩挑”賦予了新的時代內(nèi)涵，即由村主任或村支書一人兼任轉(zhuǎn)變?yōu)榇逯ㄟ^法定程序兼任其他職務(wù)，也就是“村黨組織書記應(yīng)當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人”[8]。顯然，這一轉(zhuǎn)變對農(nóng)村黨員干部的自身素質(zhì)和能力提出了更高要求。然而，廣大農(nóng)村特別是偏遠地區(qū)、民族地區(qū)的農(nóng)村，由于村支書的文化水平不高、能力不強，對黨紀國法的理解往往不到位，加之出于個人利益的考慮，在法規(guī)制度執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、打折扣執(zhí)行等問題，從而造成黨紀國法在基層的“部分失效”。更有甚者抱著僥幸心理公然違法亂紀，損害民主法治建設(shè)，對社會造成不良影響，阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程。

（四）對農(nóng)村基層黨組織的黨內(nèi)外監(jiān)督有待加強

加強黨內(nèi)外監(jiān)督是全面從嚴治黨向農(nóng)村基層延伸的有力保障。然而，受制于各種因素，現(xiàn)階段對農(nóng)村基層黨組織的有效監(jiān)督尚不健全。一方面，就黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)狀而言，自上而下的組織監(jiān)督由于缺乏對農(nóng)村基層黨組織、黨員干部具體情況的了解，導(dǎo)致組織監(jiān)督處于心有余而力不足的乏力狀態(tài);同級監(jiān)督囿于利益關(guān)系而難以積極行使監(jiān)督權(quán)利，甚至一些黨員干部因奉行“好人主義”或擔心打擊報復(fù)而主動放棄監(jiān)督權(quán)利;自下而上的民主監(jiān)督由于處于相對弱勢地位，往往陷入不敢監(jiān)督的境地。另一方面，就黨外監(jiān)督現(xiàn)狀而言，首先是農(nóng)村基層黨組織黨務(wù)公開的內(nèi)容和范圍有限，因此，黨外監(jiān)督往往因無法獲取足夠的信息而難以發(fā)揮監(jiān)督職能。其次是部分村民因不相信監(jiān)督有效或因擔心行使監(jiān)督權(quán)會給自身帶來麻煩，而使其監(jiān)督意識薄弱，因此除非其個人利益受損，否則少有積極行使監(jiān)督權(quán)利的村民。再次是村民大會和村務(wù)監(jiān)督委員會對農(nóng)村基層黨組織和黨員干部的監(jiān)督亦常流于形式，黨外監(jiān)督難度加大。

（五）黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行反饋和問責機制尚不健全

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力是法規(guī)制度發(fā)揮效力的關(guān)鍵，而其執(zhí)行反饋和問責機制的健全程度則直接關(guān)系到其執(zhí)行力的強弱。就農(nóng)村基層黨組織的現(xiàn)狀來說，黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行反饋與問責機制都尚不健全。一方面，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體為省、自治區(qū)和直轄市黨委，因此涉及農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的程序性黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)由上述主體制定。然而由于上述制定主體與農(nóng)村基層黨組織相距較遠，加之雙方缺乏穩(wěn)定有效的溝通平臺和溝通方式，因制定主體與執(zhí)行主體之間充分交流不足、及時反饋不暢，不可避免地損害了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。另一方面，針對部分農(nóng)村基層黨組織有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴，以及選擇性執(zhí)行、打折扣執(zhí)行等問題，地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)以《中國共產(chǎn)黨問責條例》為基礎(chǔ)，根據(jù)地區(qū)特點制定配套的責任清單和問責實施辦法，以增強法規(guī)的權(quán)威性和有效性。但就問責的實際情況而言，還存在如直接責任多、領(lǐng)導(dǎo)責任少，“滅火式”問責多、事件本身問責少，以調(diào)離、轉(zhuǎn)崗等理由逃避追責等問題。

四、依規(guī)治黨向農(nóng)村基層進一步延伸發(fā)展的有效路徑

“黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于實施，黨內(nèi)法規(guī)的價值和規(guī)范效力必須在實施中得到實現(xiàn)”[9]。依規(guī)治黨要在農(nóng)村基層落地生根，可從以下幾個方面著手推進。

（一）加強黨規(guī)黨紀教育培訓(xùn)，著力提升農(nóng)村黨員和干部的黨規(guī)修養(yǎng)

黨內(nèi)法規(guī)的有效實施有賴于黨員干部自覺自愿將黨內(nèi)法規(guī)入腦、入心、入行，因此有必要通過加強黨規(guī)黨紀教育培訓(xùn)，確保農(nóng)村黨員和干部學(xué)規(guī)、知規(guī)、懂規(guī)、用規(guī)，提高遵守和維護黨內(nèi)法規(guī)的自覺性。從教育培訓(xùn)形式來講，一方面要借助“三會一課”、主題教育、民主生活會、黨員民主評議等活動宣傳黨內(nèi)法規(guī)，提升農(nóng)村黨員干部的法規(guī)意識，潛移默化地影響其思想和行為;另一方面，要增強教育培訓(xùn)活動的吸引力，以農(nóng)村黨員干部喜聞樂見的方式創(chuàng)新教育培訓(xùn)活動，如，通過舉辦黨內(nèi)法規(guī)知識競賽、開展遵規(guī)守紀模范人物評比活動等，提升農(nóng)村黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)注度。從教育培訓(xùn)內(nèi)容來講，可開展針對性培訓(xùn)，以查漏補缺的方式對農(nóng)村黨員和黨員干部的弱點、缺點進行教育培訓(xùn)，使其了解如何按照黨內(nèi)法規(guī)處理各種關(guān)系和各項事務(wù)，提高其“實戰(zhàn)性”知識儲備和實踐能力。此外，為豐富黨規(guī)黨紀教育培訓(xùn)平臺和資源，可借助學(xué)習(xí)強國、微信公眾號等互聯(lián)網(wǎng)平臺拓寬教育培訓(xùn)的渠道和資源。

（二）推動農(nóng)村基層黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)完善

從黨內(nèi)法規(guī)的供給側(cè)入手推動農(nóng)村基層黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，避免無規(guī)可依、有規(guī)難依的情況發(fā)生，從而為依規(guī)治黨的有效落實奠定堅實基礎(chǔ)。具體來說，針對現(xiàn)階段農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的實體性法規(guī)較多、程序性法規(guī)較少的問題，一方面，要堅持“于法周延、于事有效”的原則，保持程序性法規(guī)與實體性法規(guī)平衡發(fā)展。在黨中央出臺指導(dǎo)性黨內(nèi)法規(guī)后，地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體要根據(jù)實際情況及時制定適宜于當?shù)氐膶嵤┺k法，保證法規(guī)制度相互銜接、系統(tǒng)配套，以防“牛欄關(guān)貓”。另一方面，要堅持從實際出發(fā)，提升程序性黨內(nèi)法規(guī)的針對性和實用性。要避免使用模糊性詞匯，既防止“一刀切”，便于農(nóng)村基層黨組織具體問題具體分析，又避免農(nóng)村基層黨組織自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度虛置。此外，根據(jù)《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)意見》中關(guān)于“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”的要求[10]，可嘗試將試點城市在制定、實施農(nóng)村基層黨內(nèi)法規(guī)方面的有效經(jīng)驗推廣至其他地區(qū)，以加快農(nóng)村基層黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進程，提升制定主體的制度輸出能力。

（三）抓好農(nóng)村基層黨組織的“關(guān)鍵少數(shù)”，增強相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行力

領(lǐng)導(dǎo)干部不僅是基層黨組織建設(shè)的主體和對象，也是營造風清氣正的政治生態(tài)的重點，因此依規(guī)治黨的有效實現(xiàn)離不開這一“關(guān)鍵少數(shù)”的以身作則、率先垂范。這就需要一方面明確選用人標準，將能否模范遵守黨內(nèi)法規(guī)作為選用鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村干部的重要參數(shù)。特別是村黨組織書記的選拔任用，不僅要貫徹落實村黨組織書記“一肩挑”，而且要深刻認識到“村黨組織書記‘一肩挑政策落實的關(guān)鍵在于村黨組織書記的人選，選對了人政策就成功了一大半”[11]。此外，還要把懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民作為基本要求，將文化程度、工作水平、創(chuàng)新能力等作為選人用人的重要指標。事實上，這些因素與能夠自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)、杜絕違規(guī)違紀的要求，存在著相輔相成的密切關(guān)系。另一方面，要建立健全農(nóng)村基層黨組織書記作為鄉(xiāng)村依規(guī)治黨第一責任人的考核與激勵機制。雖然遵規(guī)守紀是黨員干部的職責和義務(wù)，但將其作為考核指標更能彰顯黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，有利于以正向激勵方式調(diào)動基層黨員干部帶頭遵規(guī)守紀的積極性，增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

（四）加強信息公開，構(gòu)建多方聯(lián)動的農(nóng)村基層權(quán)力監(jiān)督制約體系

加強對農(nóng)村基層黨組織和黨員干部的監(jiān)督制約，首當其沖的是要做好信息公開，除村內(nèi)各項重大決策要及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委報告和堅決落實“四議兩公開”外，還應(yīng)建立健全信息公開清單，這樣既利于基層黨組織和黨員干部自警自省，又便于其他主體知情監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，要構(gòu)建多方聯(lián)動的農(nóng)村基層權(quán)力監(jiān)督制約體系。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀委和縣巡察機構(gòu)要加強對農(nóng)村基層黨組織和黨員干部的監(jiān)督，將巡察監(jiān)督下沉到村并使之常態(tài)化;二是村務(wù)監(jiān)督委員會要主動收集和受理村民關(guān)于村務(wù)的意見和建議，依法行使監(jiān)督職權(quán)，確保各項村務(wù)始終公開、公平、公正;三是社會公眾和新聞媒體應(yīng)加強對農(nóng)村基層黨組織和黨員干部的監(jiān)督，充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的強大作用，不斷壓縮農(nóng)村基層的腐敗空間。

（五）健全農(nóng)村基層黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行反饋和問責機制

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行，因此健全黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行反饋和問責機制是提升其執(zhí)行力的有力保障。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行反饋機制能評估黨內(nèi)法規(guī)是否科學(xué)、有效、合理，能及時反映黨內(nèi)法規(guī)的問題所在，為動態(tài)優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)提供實踐依據(jù)。這就要求黨內(nèi)法規(guī)的制定主體應(yīng)及時、經(jīng)常地與農(nóng)村基層黨組織和黨員干部溝通交流，科學(xué)分析黨內(nèi)法規(guī)的實踐效果，以便不斷健全完善相關(guān)制度。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度的問責機制能有效解決有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴等問題，切實提高黨規(guī)黨紀的權(quán)威性和執(zhí)行力。值得指出的是，建立健全問責機制并非壓縮黨內(nèi)法規(guī)制度的試錯空間，而是對阻礙或破壞法規(guī)制度的行為進行問責追究，以確保依規(guī)治黨的深入推進。健全這一問責機制要以《中國共產(chǎn)黨問責條例》為基礎(chǔ)，以權(quán)責對等為基本原則，將問責追究落實到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的全過程和全方位。

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責任編輯：祁欣欣