大部門制，準備好了嗎？

李北方

2007年早些時候，中國(海南)改革發(fā)展研究院做了一個題為《推進以落實科學(xué)發(fā)展觀為目標的行政管理體制改革(20條建議)》的報告，提出應(yīng)按照政府完善公共治理的要求，盡快推行大部門制的政策建議。該報告的執(zhí)筆人之一方栓喜說，撰寫這個報告是因為中編辦方面早就對他們說過，大部門制改革很重要。由此可知，以大部門制為取向的行政體制改革中央早就開始醞釀了。

另據(jù)國家行政學(xué)院公共管理教研部汪玉凱教授介紹，國務(wù)院早在兩年前就針對行政體制改革做過很多調(diào)研，做過很多準備，當時還起草了一些文件，但沒有向下發(fā)。汪玉凱說，當時起草的那些文件和十七大精神有些出入，沒有明確提出大部門制的方向和決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個權(quán)力要分開，但可以作為行政體制改革整體方案的一個基礎(chǔ)。

進行大部門制改革是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。中國社會科學(xué)院歐洲研究所研究員董禮勝認為，每一次政府機構(gòu)改革都是隨著向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，政府的職能和社會對政府的要求發(fā)生變化的結(jié)果。加入WTO之后，政府對經(jīng)濟的管理進一步從微觀向宏觀轉(zhuǎn)變，機構(gòu)設(shè)置沒有必要那么細。

政府機構(gòu)設(shè)置的分散與計劃經(jīng)濟直接相關(guān)，如過去管機械行業(yè)的就有9個部，當然這種設(shè)置早在上世紀90年代就已經(jīng)改掉了。但管理部門分散的現(xiàn)象依然存在，比如交通部在董禮勝看來就是名不副實的，因為交通部只管陸運和水運，鐵路和民航都不在其中，事實上只需要一個大的交通部就夠了。在今年的兩會上，也有代表提案，建議將衛(wèi)生部、計生委、國家食品藥品監(jiān)督管理局和中醫(yī)藥管理局統(tǒng)一整合為人口與健康委員會。

一個餐桌十幾個部委管、多龍治水的局面不但導(dǎo)致協(xié)調(diào)不利和低效率，還會催生“部門利益化”的傾向。不久前，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳透露，原定于2007年八九月份出臺的《規(guī)劃環(huán)評條例》難產(chǎn)，這部從2005年就開始運作的法規(guī)之所以不能順利出臺，就是因為各部門職能嚴重交叉以及各部門和地方的利益阻撓。在配套條件具備的情況下，決策權(quán)集中的大部門體制可能是解決“部門利益化”問題的一個思路。

行政體制改革的主要目標是建設(shè)服務(wù)型政府，董禮勝認為，保證這個目標的實現(xiàn)，有必要重提“公共物品”這個概念。在他看來，對服務(wù)型政府的理解有一定的誤區(qū)，尤其在有些地方，把著重點放到了解決“門難進、事難辦、臉難看”上面，這并沒有錯，卻是淺層次的“服務(wù)”。深層次的服務(wù)型政府還是要回到提供公共產(chǎn)品上面來，大部門制改革也應(yīng)該盯緊這個目標。

行政三分的幾種可能

行政三分，即在行政權(quán)內(nèi)部劃清決策、執(zhí)行、監(jiān)督的界限，最早見于深圳的嘗試，但那次在一地進行的行政體制改革無疾而終。這個精神正是大部門體制的核心。

權(quán)力的分立首先是立法、行政和司法的分立，這里暫稱為“大三分”。在行政權(quán)里，三種權(quán)力的分立還有兩種可能的模式。一是在部與部之間，讓有些部專門行使決策權(quán)，有些部專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部專門行使監(jiān)督權(quán)，姑且稱之為“中三分”。二是大部制內(nèi)部機構(gòu)的分工，有些機構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)，可以稱為“小三分”。

現(xiàn)行行政管理體制的一個明顯弊端是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的模糊，方栓喜告訴記者，他們建議推行大部門制的出發(fā)點正是在于理清行政機構(gòu)內(nèi)部的權(quán)責，而不是為了精簡人員。他說，現(xiàn)在各個部決策和執(zhí)行都是部長說了算，執(zhí)行不利也沒有辦法追究責任，將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離開，有利于問責。

大部門制是發(fā)達國家普遍采用的行政管理模式，其內(nèi)閣部大多在15個至22個之間，專司決策權(quán)，在執(zhí)行上甚至引入了市場機制。國家行政學(xué)院汪玉凱教授介紹說，在英國，各部委執(zhí)行機構(gòu)的首腦不稱局長，而是稱總經(jīng)理，這些部門有自己的業(yè)務(wù)經(jīng)費和人員編制，其工作在年底經(jīng)第三方審核后，有剩余資金可以在內(nèi)部分配，總經(jīng)理對人財物有較大的自主決策權(quán)。如果沒有決策和執(zhí)行分離的話，是不可能引入市場機制的。

中國社科院研究員周漢華也認為，執(zhí)行和決策一定要分開。過去證監(jiān)會曾頗受詬病的原因就是在履行職責的時候，考慮政策目標，本來證監(jiān)會的目標就是讓證券市場公開、合法地運作，但當考慮政策目標的時候，就要保股指，把股市變成政策市。2003年之前，信息產(chǎn)業(yè)部不僅要管行業(yè)政策，還承擔了國有資產(chǎn)保值增值的責任，所以不能對資費進行調(diào)整，現(xiàn)在這個職能劃歸國資委，信產(chǎn)部就可以更好地發(fā)揮其應(yīng)有的職能了。他對記者表示，政治家要考慮政治家的事，執(zhí)法就應(yīng)只考慮執(zhí)法的事，執(zhí)行機構(gòu)只對法律負責?，F(xiàn)在的執(zhí)法因為要考慮政治目標，所以經(jīng)常要搞運動式的執(zhí)法，為了領(lǐng)導(dǎo)人的個人好惡去執(zhí)法，影響了執(zhí)法的公正性和有效性。

在監(jiān)督方面，目前中、小兩種分立模式都具備雛形。比如國務(wù)院設(shè)有監(jiān)察部，黨內(nèi)有紀檢委，還有銀監(jiān)會、證監(jiān)會等相對獨立的專門行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)。在部門內(nèi)部，也有中央垂直管理的監(jiān)察部門，但獨立性還稍欠缺，只有主要負責人由上級任免，人員的工資和福利都在部門內(nèi)部。

將來的行政體制改革將采取“中三分”的模式還是“小三分”的模式，目前還不清楚。

汪玉凱教授判斷，兩種情況都有可能出現(xiàn)，兩種模式并存的第三種可能，也是存在的。

大部門制需要制度基礎(chǔ)

大部門體制，僅從形態(tài)上來看，并不是什么新鮮的東西，建國初期中央政府的機構(gòu)就采用過大部門制的結(jié)構(gòu)，各個委員會都是權(quán)力很大的部門。可是機構(gòu)過大，就出現(xiàn)內(nèi)部交易成本過大，于是就要分設(shè)，一旦機構(gòu)設(shè)立多了，又發(fā)現(xiàn)各部門之間協(xié)調(diào)很困難，然后再合并在一起，于是政府機構(gòu)就陷入分分合合、分久必合、合久必分的循環(huán)。周漢華梳理過電力行業(yè)主管部門自1949年以來的變遷：燃料工業(yè)部(1949)、電力工業(yè)部(1955)、水利電力部(1958)、“文革”期間水利電力部的軍管(1966～1975)、電力工業(yè)部(1979)、水利電力部(1982)、能源部(1988)、電力工業(yè)部(1993)、國家經(jīng)貿(mào)委電力司(1998)以及目前的國家電力監(jiān)管委員會(2003)。這樣的變化實在是過于頻密了。

如此頻繁的機構(gòu)改革原因何在?大部門制取向的改革在未來會不會被再一次的機構(gòu)拆分所替代?周漢華教授從深層次的制度層面提出了他的分析。

周漢華贊成采取大部門制，同時指出大部門制發(fā)揮作用需要一些制度條件，前提是權(quán)力分散化的公共治理結(jié)構(gòu)。分散化的公共治理結(jié)構(gòu)越發(fā)達，大部門制就越能夠操作成功，如果這個前提沒有發(fā)育，大部門制只能是一種權(quán)力過于集中的傳統(tǒng)體制，只不過是把部門之間的矛盾內(nèi)化為部門內(nèi)部司局之間的矛盾，最后再次走向合久必分。

周漢華告訴記者，觀察西方國家這些年行政改革的經(jīng)驗，有兩條線索是同時出現(xiàn)的，一是內(nèi)閣部越來越少，大部門制的趨勢在出現(xiàn)，二是獨立的監(jiān)管機構(gòu)、獨立的法律主體越來越多。有些西方國家的內(nèi)閣部比較少，但有一大批獨立的監(jiān)管機構(gòu)，其數(shù)目就遠遠不是22個，比如美國聯(lián)邦一級的獨立監(jiān)管機構(gòu)就有六七十個。這些獨立監(jiān)管機構(gòu)有完全的獨立性，可以不聽命于政府，完全按法律來監(jiān)督。與此同時，大部只是在宏觀上履行政策職能，主管政策制定。這樣就既保證了決策的科學(xué)性，也保證了監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和執(zhí)行的專業(yè)性。傳統(tǒng)上實行過的大部門制模式之所以沒能進行下去，就是因為這種制度基礎(chǔ)的缺失。

如今再次嘗試進行大部門制取向的行政體制改革，現(xiàn)有的制度條件與過去相比已經(jīng)有所不同，或者可以說，有所進步了。過去一些年已經(jīng)設(shè)立了一些相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，如銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等，這是原來沒有過的。這三家監(jiān)管機構(gòu)的職能，與央行的政策職能在某種程度上實現(xiàn)了分離，實現(xiàn)了監(jiān)管的專業(yè)化。此外，電力監(jiān)管委員會、國家食品藥品安全監(jiān)督管理局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等一批監(jiān)管機構(gòu)初具雛形。但獨立監(jiān)管機構(gòu)所要求的制度條件還沒有完全到位，其獨立性、專業(yè)性、透明化、高效率等應(yīng)有的特質(zhì)還沒有完全具備。

在“政企分開、政資分開、政事分開”之外，周漢華說，還要強調(diào)政監(jiān)也要分開。無論“中三分”還是“小三分”式的大部制改革，制度條件都是一樣的。決策機構(gòu)專司政策制定，考慮宏觀指標、市場發(fā)展、財富的分配和再分配等施政目標，同時執(zhí)行機構(gòu)嚴格按法律執(zhí)行，監(jiān)管機構(gòu)按照法律來監(jiān)管，不用受宏觀決策部門的影響。所以，大部門制的核心是法制，沒有法制，就沒有大部門制，就沒有獨立監(jiān)管。

推動大部門制的同時，必須同時推進獨立監(jiān)管，必須兩個輪子同時走，大部門制才有可能成功，缺少任何一個，改革就還會走老路。

（摘自《南風(fēng)窗》2007年12月上）