英國發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)向

郭語

5月16日，英國外交、聯(lián)邦與發(fā)展事務(wù)部（FCDO）發(fā)布了《英國政府的發(fā)展戰(zhàn)略》（以下稱《發(fā)展戰(zhàn)略2022》），這是英國自2015年以來發(fā)布的首份發(fā)展戰(zhàn)略，也是英國脫歐以來的首份發(fā)展規(guī)劃。約翰遜政府自2020年起對英國發(fā)展機構(gòu)與財政預(yù)算進行大刀闊斧改革，英國發(fā)展事務(wù)的目標(biāo)、規(guī)模、導(dǎo)向等都發(fā)生重大變化，引起國際社會和發(fā)展領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。

發(fā)展目標(biāo)從減貧轉(zhuǎn)向維護本國經(jīng)濟、外交利益

英國迄今共制定了六份發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，分別是《海外發(fā)展：英國對外援助政策中心的改變——給最貧窮國家更多幫助》（1975年）、《消除世界貧困：21世紀的挑戰(zhàn)》（1997年）、《消除世界貧困：使全球化為窮人服務(wù)》（2000年）、《消除世界貧困：使治理為窮人服務(wù)》（2006年）、《英國對外援助：在維護國家利益同時應(yīng)對全球挑戰(zhàn)》（2015年）以及《發(fā)展戰(zhàn)略2022》。上述六份戰(zhàn)略規(guī)劃文件中，前四份均突出強調(diào)減貧對于發(fā)展的重要性。到了2015年，英國發(fā)展戰(zhàn)略的重點從減貧轉(zhuǎn)向了“在維護國家利益的前提下應(yīng)對全球挑戰(zhàn)”。約翰遜政府2019年上臺后，英國對外援助越發(fā)強調(diào)“本國利益優(yōu)先”。2021年底，剛剛履新的英國外交大臣特拉斯公開表示，投資和經(jīng)濟伙伴關(guān)系將是英國新發(fā)展戰(zhàn)略的重點。

《發(fā)展戰(zhàn)略2022》共包括五個部分：除前言和摘要外，第一章“一份新的國際發(fā)展戰(zhàn)略”，闡述未來一段時期英國發(fā)展事務(wù)的優(yōu)先領(lǐng)域為投資伙伴關(guān)系、婦女女童、人道主義援助與全球衛(wèi)生等;第二章“我們的路徑和獨特性”，提出英國發(fā)展事務(wù)具有四個獨特性：即耐心實現(xiàn)長期變化、向國別項目傾斜、注重英國專長及全球路徑;第三章“在伙伴關(guān)系中提供發(fā)展”，闡明英國發(fā)展援助將減少官僚主義、以人為本等原則。

《發(fā)展戰(zhàn)略2022》明確提出將英國經(jīng)濟利益置于發(fā)展政策的中心位置，在文件第一章提到的四個優(yōu)先領(lǐng)域中，首要的優(yōu)先領(lǐng)域是維護和拓展英國的投資伙伴關(guān)系，發(fā)揮英國作為世界金融中心的優(yōu)勢，強調(diào)援助與貿(mào)易、投資相結(jié)合，甚至利用援助為貿(mào)易與投資服務(wù)。與優(yōu)先領(lǐng)域轉(zhuǎn)向經(jīng)濟關(guān)系相適應(yīng)，英國發(fā)展事務(wù)的重點地區(qū)轉(zhuǎn)向“印太這一最具經(jīng)濟活力和地緣重要性的區(qū)域”。在《發(fā)展戰(zhàn)略2022》中，非洲仍然是重點地區(qū)，但戰(zhàn)略明確了“印太”地區(qū)“對于英國的經(jīng)濟、安全和價值觀都具有重要意義”，重要性顯著提升，指出地區(qū)重點為印度、印度尼西亞、東盟國家、澳大利亞等與英國“志同道合”的伙伴國家。

發(fā)展事務(wù)的戰(zhàn)略地位明顯下降

長期以來，發(fā)展援助一度是英國履行全球責(zé)任、協(xié)調(diào)全球事務(wù)、保持世界大國地位的重要手段，英國也十分重視在國際發(fā)展合作領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位，曾將發(fā)展視為與防務(wù)、外交并列的對外政策三大支柱之一。但約翰遜上臺后，發(fā)展事務(wù)的戰(zhàn)略地位明顯下降，主要表現(xiàn)為援助規(guī)模急劇下降。為了促進發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展，聯(lián)合國大會曾為發(fā)達國家援助的規(guī)模設(shè)定過目標(biāo)，即占國民總收入（GNI）比重的0.7%。2013年，英國首次實現(xiàn)官方發(fā)展援助（ODA）占GNI比重超過0.7%的目標(biāo)，是唯一實現(xiàn)這一目標(biāo)的七國集團成員。2015年英國又通過《國際發(fā)展法案》，以法律形式將這一承諾固定為長期任務(wù)。但到了2020年11月，約翰遜政府表示由于新冠疫情導(dǎo)致財政緊縮，英國難以繼續(xù)維持ODA占GNI 0.7%的水平。2021年7月，英國下議院又投票通過了將ODA在GNI占比降至0.5%的動議。2022年4月，F(xiàn)CDO發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，英國2021年ODA金額為115億英鎊（占GNI比重為0.5%），較2020年的145億英鎊降低了20.6%。

在援助資源整體下降的前提下，英國對外援助服務(wù)將更加聚焦于服務(wù)本國經(jīng)濟利益。對外援助服務(wù)本國經(jīng)濟利益的路徑無外乎兩個：一方面，將援助資源集中用于經(jīng)濟領(lǐng)域，注重發(fā)展政策與“英國投資伙伴關(guān)系”“發(fā)展中國家貿(mào)易計劃”“清潔綠色倡議”等經(jīng)濟項目之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使援助資金進一步向?qū)ν赓Q(mào)易、對外投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟等方面傾斜;另一方面，強調(diào)私營部門在發(fā)展尤其是發(fā)展融資中的作用，拓寬資金渠道，除政府財政資金外，加強與資本市場、主權(quán)財富基金及其他商業(yè)資金的合作以擴大發(fā)展融資規(guī)模，這是成立英國國際投資公司的初衷，也是《發(fā)展戰(zhàn)略2022》為發(fā)展融資設(shè)定的目標(biāo)。根據(jù)《發(fā)展戰(zhàn)略2022》，至2025年英國國際投資公司發(fā)展融資規(guī)模達到80億英鎊（120億美元）。

2021年9月，英國首相約翰遜第二次改組內(nèi)閣，原國際貿(mào)易大臣特拉斯改任外交大臣。圖為2021年9月15日特拉斯離開唐寧街。

服務(wù)外交、貿(mào)易的導(dǎo)向得到強化

發(fā)展事務(wù)在對外戰(zhàn)略中的重要性降低，發(fā)展主管部門的地位隨之下降。英國曾是為數(shù)不多將發(fā)展部門主管提升為內(nèi)閣成員的國家，原英國國際發(fā)展部（DFID）擁有獨立預(yù)算和內(nèi)閣級別，具有較強的資源調(diào)度能力和較大的政策空間。2021年6月，DFID被并入原外交和聯(lián)邦事務(wù)部，成立外交、聯(lián)邦和發(fā)展事務(wù)部，結(jié)束了英國23年來援助事務(wù)擁有獨立主管部門的歷史。新的外交、聯(lián)邦和發(fā)展事務(wù)部成立后，援助事務(wù)的外交導(dǎo)向得到強化。同樣，2021年11月，外交大臣特拉斯宣布改組英國聯(lián)邦發(fā)展公司（CDC），成立英國國際投資公司（BII），體現(xiàn)出援助事務(wù)注重本國經(jīng)濟利益、服務(wù)國內(nèi)經(jīng)濟議程的傾向。

英國脫歐后，約翰遜政府的首要目標(biāo)是盡快恢復(fù)并建立新的對外經(jīng)濟關(guān)系，塑造“全球英國”和貿(mào)易立國的國家形象，這在政府高層的人事變動上也有所體現(xiàn)。2021年9月，約翰遜第二次改組內(nèi)閣，原國際貿(mào)易大臣特拉斯改任外交大臣，原商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部國務(wù)大臣特里維萊改任國際貿(mào)易大臣兼貿(mào)易委員會主席。特拉斯是英國脫歐后促成英國與新西蘭、澳大利亞等國家簽署一系列自貿(mào)協(xié)定的主要推動者，而特里維萊此前曾擔(dān)任DFID部長，上述任命意味著英國的外交、發(fā)展與貿(mào)易之間的聯(lián)系更加緊密。

總的來說，《發(fā)展戰(zhàn)略2022》在內(nèi)容上體現(xiàn)了英國發(fā)展戰(zhàn)略的重要轉(zhuǎn)向，是脫歐后的英國面對國際、國內(nèi)需求在發(fā)展領(lǐng)域作出的應(yīng)對。