日本國(guó)會(huì)的熱鬧和寂寞

唐奇芳

2022年7月10日，日本進(jìn)行第26屆參議院選舉投票。選舉日之前一段時(shí)間，朝野各黨一如以往每次選舉那樣再次興奮起來(lái)，紛紛摩拳擦掌，全力以赴。為了給自民黨候選人站臺(tái)拉票，黨首岸田文雄在不到20天中奔赴近30個(gè)都道府縣發(fā)表演講。立憲民主黨黨首泉健太也毫不示弱，甚至跑到遙遠(yuǎn)的東北地區(qū)和岸田“打擂臺(tái)”。

日本國(guó)會(huì)由參議院和眾議院組成。無(wú)論參議院還是眾議院，每次日本國(guó)會(huì)選舉都得到各政黨的高度重視，這是由日本以國(guó)會(huì)為中心的政治體制決定的。但反過(guò)來(lái)，國(guó)會(huì)相關(guān)制度也成為日本政黨爭(zhēng)權(quán)謀利的工具，妨礙了其所宣稱的民主與公平。

國(guó)會(huì)選舉是各黨政治爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)

日本的現(xiàn)行政體是議會(huì)制君主立憲制，國(guó)會(huì)是這一體制的中心?，F(xiàn)行《日本國(guó)憲法》按照三權(quán)分立原則，將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)（國(guó)會(huì)）、行政權(quán)（內(nèi)閣）、司法權(quán)（法院）三部分。三權(quán)之中，國(guó)會(huì)被憲法規(guī)定為“國(guó)家權(quán)力的最高機(jī)關(guān)和國(guó)家惟一的立法機(jī)關(guān)”，它最直接地代表了國(guó)民作為主權(quán)者的意愿。法律只能由國(guó)會(huì)制定，只有經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)表決、獲得法定多數(shù)贊成才能生效。日本各大電視臺(tái)會(huì)定期直播國(guó)會(huì)辯論，朝野各黨你來(lái)我往，熱鬧非凡。

國(guó)會(huì)也是日本政府（內(nèi)閣）產(chǎn)生和存續(xù)的基礎(chǔ)。在眾議院中的議員過(guò)半數(shù)或相對(duì)多數(shù)的政黨，就可以單獨(dú)組織內(nèi)閣或者與其他政黨共同組織聯(lián)合內(nèi)閣。政黨要獲得多數(shù)席位掌握組閣權(quán)，通常要在眾議院選舉中獲勝?？梢哉f(shuō)，國(guó)會(huì)選舉是日本各政黨進(jìn)入權(quán)力中心、掌握國(guó)家行政權(quán)并主導(dǎo)立法權(quán)的惟一路徑。國(guó)會(huì)選舉體現(xiàn)了日本政黨格局中各個(gè)政黨力量消長(zhǎng)的變化，是衡量政黨興衰的主要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，眾議院有權(quán)通過(guò)對(duì)內(nèi)閣不信任的決議。內(nèi)閣在眾議院通過(guò)不信任決議案或者否決信任決議案后，必須在10天內(nèi)全部辭職。政黨在國(guó)會(huì)中擁有議席的多少，也成為決定自身存亡的關(guān)鍵。

日本國(guó)會(huì)由參議院和眾議院組成。無(wú)論參議院還是眾議院，每次日本國(guó)會(huì)選舉都得到各政黨的高度重視，這是由日本以國(guó)會(huì)為中心的政治體制決定的。圖為日本國(guó)會(huì)開會(huì)時(shí)的情景。

參議院雖然不直接決定內(nèi)閣的產(chǎn)生和延續(xù)，但在立法上同樣重要?！度毡緡?guó)憲法》和《國(guó)會(huì)法》規(guī)定，大多數(shù)議案要兩院一致才能通過(guò)。如果某一項(xiàng)法律草案在眾議院通過(guò)卻在參議院被否，在眾議院重新表決時(shí)必須獲得出席議員的2/3多數(shù)支持才能成立。所以，各政黨對(duì)于不會(huì)被解散、議員任期六年的參議院選舉同樣重視，競(jìng)選同樣不遺余力，此次選舉自然也不會(huì)例外。

日本參議院定員245人，任期六年，選舉三年一次，每次改選半數(shù)。眾議院目前定員465人，任期四年，但首相有權(quán)解散眾議院，因此經(jīng)常不到四年就會(huì)重選。兩院選舉交叉，每次選舉時(shí)各政黨都會(huì)全力相搏，聲勢(shì)很大，頗為博人眼球。國(guó)會(huì)選舉與首相選舉、政黨內(nèi)部選舉和地方選舉等疊加在一起，讓人感到“日本總是在選舉”。

成為自民黨獨(dú)大的保障

雖然日本眾參兩院的選舉一直非常激烈，但日本也沒能像很多議會(huì)制國(guó)家那樣出現(xiàn)兩黨或多黨輪流執(zhí)政的情況，而是長(zhǎng)期以來(lái)都維持自民黨“一黨獨(dú)大”的格局。雖然2009～2012年出現(xiàn)了短暫的民主黨政權(quán)，但政權(quán)很快就被安倍晉三領(lǐng)導(dǎo)下的自民黨奪回。如今自民黨執(zhí)政盡管備受詬病，但其獨(dú)大之勢(shì)仍將持續(xù)。這一現(xiàn)象背后的原因復(fù)雜多樣，國(guó)會(huì)選舉制度就是自民黨維持優(yōu)勢(shì)的一大法寶。

國(guó)會(huì)也是日本政府（內(nèi)閣）產(chǎn)生和存續(xù)的基礎(chǔ)。在眾議院中的議員過(guò)半數(shù)或相對(duì)多數(shù)的政黨，就可以單獨(dú)組織內(nèi)閣或者與其他政黨共同組織聯(lián)合內(nèi)閣。圖為日本國(guó)會(huì)大廈外景。

日本現(xiàn)行的國(guó)會(huì)選舉制度被稱為“小選區(qū)比例代表并立制”。顧名思義，這就是一區(qū)一席的小選區(qū)制和按政黨得票比例分配議席的比例代表制共存并立的選舉制度。1993年9月17日，以日本新黨領(lǐng)袖細(xì)川護(hù)熙為首相的八黨聯(lián)合政權(quán)向國(guó)會(huì)提交《公職選舉法修正案》等四項(xiàng)政治改革相關(guān)法案并獲得通過(guò)，標(biāo)志著這一選舉制度正式確立。雖然該制度的設(shè)計(jì)者是當(dāng)時(shí)已被“奪權(quán)”的自民黨，但制度內(nèi)容與自民黨“政治改革委員會(huì)”于1990年4月向海部俊樹內(nèi)閣提交的選區(qū)制度改革報(bào)告幾乎毫無(wú)二致。

根據(jù)該制度的初始設(shè)定，眾議院的500個(gè)席位按照3∶2比例分配給小選區(qū)和比例代表選區(qū)，即在全國(guó)設(shè)立300個(gè)小選區(qū)，每個(gè)區(qū)選出一名眾議員;同時(shí)在全國(guó)劃分11個(gè)大區(qū)，按比例代表制選出200名眾議員。相應(yīng)的，投票方式也由“一人一票”制，改為“一人兩票”制，即每個(gè)選民可以給小選區(qū)的一個(gè)候選人和比例代表選區(qū)的一個(gè)政黨各投一票。

表面看來(lái)，這一制度似乎是大黨與小黨間的折中。人們通常認(rèn)為，小選區(qū)制更有利于大黨。小選區(qū)的議員定額僅有一人，各黨均集中支持本黨推舉的一個(gè)候選人，政黨規(guī)模及與之成正比的競(jìng)選資源就會(huì)起到重要作用。反過(guò)來(lái)，比例代表制對(duì)小黨更有利。比例代表制的特點(diǎn)是選民對(duì)政黨投票，按各政黨得票比例分配議席，可以反映少數(shù)選民的民意，有利于少數(shù)派政黨參政。

但實(shí)際上，“小選區(qū)比例代表并立制”是自民黨維持獨(dú)大格局的精心之作。首先，這一制度替代了更有利于小黨的中選區(qū)制。戰(zhàn)后日本在“五五年體制”下推行的中選區(qū)制實(shí)際是大選區(qū)制的變種，只不過(guò)每個(gè)選區(qū)的議席限制在3～5個(gè)。這種制度很容易引起大黨內(nèi)部爭(zhēng)奪，小黨反而沒有這個(gè)問(wèn)題。所以，自民黨國(guó)會(huì)選舉改革的目標(biāo)就是推行小選區(qū)制。其次，這一制度的比例分配明顯偏向小選區(qū)，而且其比例優(yōu)勢(shì)在不斷擴(kuò)大。一開始，小選區(qū)與比例代表的議席比例為300∶200，但后來(lái)由于多重因素導(dǎo)致總席位數(shù)減少（也包括為增加小選區(qū)權(quán)重而減少的），比例也調(diào)整為295∶180，如今又變成289∶176，小選區(qū)的權(quán)重越來(lái)越大。同時(shí)，比例代表部分的議席被11個(gè)選區(qū)分割，比例代表制的特征被淡化。再次，自民黨把這一制度推廣到參議院選舉，進(jìn)一步穩(wěn)固獨(dú)大地位。目前，日本國(guó)會(huì)參議院的245名議員中有147名在全國(guó)45個(gè)選區(qū)中選出，98名通過(guò)全國(guó)比例代表選出。這雖然與眾議院的“小選區(qū)比例代表并立制”不盡相同，但很多人口稀少的選區(qū)都是“一人區(qū)”，具有很強(qiáng)的小選區(qū)意味。

此外，日本政治的家族傳承和地域人脈傳統(tǒng)使得小選區(qū)很容易固化為父子相傳的“政治資產(chǎn)”，這無(wú)疑為自民黨的一黨獨(dú)大增加助力。

國(guó)會(huì)并未充分履行其法定職能

所謂的國(guó)會(huì)選舉制度改革不僅沒有削弱、反而鞏固甚至擴(kuò)大了自民黨的獨(dú)大優(yōu)勢(shì)，在這種情況下，那些有利于自民黨的國(guó)會(huì)制度同樣難以改革，從而導(dǎo)致國(guó)會(huì)的立法、審議和行政監(jiān)督等職能都無(wú)法得到充分履行。

從立法職能看，國(guó)會(huì)議員立法有名無(wú)實(shí)。日本國(guó)會(huì)立法的提案包括內(nèi)閣提案和議員提案兩種方式。作為議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，內(nèi)閣提案占日本國(guó)會(huì)主導(dǎo)無(wú)可厚非。但是，內(nèi)閣提出的法案容易受到利益集團(tuán)和政黨競(jìng)爭(zhēng)的影響，有時(shí)無(wú)法有效反映或回應(yīng)民眾真正關(guān)心的問(wèn)題，造成立法的不民主。同時(shí)，議員提案能力和水平是國(guó)會(huì)立法職能的重要表現(xiàn)之一，英國(guó)等很多其他議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家都會(huì)加以鼓勵(lì)。然而，日本國(guó)會(huì)對(duì)議員提案進(jìn)行了嚴(yán)格限制?！秶?guó)會(huì)法》第56條規(guī)定，議員提案在眾議院需要20人以上、在參議院需要10人以上贊成，若涉及預(yù)算，則分別需要50人以上和20人以上。這種規(guī)定嚴(yán)重阻礙了議員個(gè)人和小黨提案的道路。所以，戰(zhàn)后日本“五五年體制”建立以來(lái)，內(nèi)閣提案遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)議員提案，大致比例為7∶3。至于能走到表決階段的法案，則幾乎都是內(nèi)閣提出的，占9成左右。

從審議職能看，對(duì)法案內(nèi)容的審議幾近于無(wú)。一方面，大部分法案的內(nèi)容審議實(shí)際上是在國(guó)會(huì)之外進(jìn)行的。因?yàn)榇蠖鄶?shù)提案來(lái)自內(nèi)閣，執(zhí)政的自民黨要對(duì)議案進(jìn)行事前的細(xì)致審査。這實(shí)際上是自民黨的議員、官僚及其相關(guān)利益集團(tuán)之間的協(xié)商，協(xié)調(diào)結(jié)果就變成了內(nèi)閣提案，并且大概率獲得通過(guò)。國(guó)會(huì)的審議職能幾乎被架空，不僅缺乏透明度、有失公平，在一定程度上也喪失了整體上的代表性。另一方面，執(zhí)政黨和在野黨在國(guó)會(huì)圍繞議案爭(zhēng)論的焦點(diǎn)不在內(nèi)容而在程序。日本國(guó)會(huì)的一大特點(diǎn)是所謂“黨規(guī)約束”，就是一個(gè)政黨的兩院議員都要在國(guó)會(huì)的法案審議之前聽從本黨號(hào)令，對(duì)該法案統(tǒng)一立場(chǎng)。因此，執(zhí)政黨與在野黨在國(guó)會(huì)審議中考慮的不是審議本身，而是如何順利通過(guò)或成功阻止議案。這種做法，不僅浪費(fèi)了寶貴的國(guó)會(huì)審議時(shí)間，也妨礙了民眾對(duì)法案的間接審查和知情權(quán)。

從行政監(jiān)督職能看，國(guó)政調(diào)查成為一紙空文。行政監(jiān)督是三權(quán)分立體制下立法對(duì)行政制衡的具體表現(xiàn)，更是主權(quán)在民思想的集中體現(xiàn)。日本的議會(huì)內(nèi)閣制與自民黨長(zhǎng)期一黨獨(dú)大相結(jié)合，造成了執(zhí)政黨與官僚相結(jié)合的行政強(qiáng)勢(shì)體制。反過(guò)來(lái)，國(guó)會(huì)的行政監(jiān)督職能卻受到各種制度約束。國(guó)政調(diào)查是日本國(guó)會(huì)行政監(jiān)督的主要形式，《日本國(guó)憲法》規(guī)定“兩院可以各自進(jìn)行國(guó)政調(diào)查，并可以為此要求證人出席作證或提出證言、記錄”。但是，國(guó)會(huì)如果要想行使這一權(quán)力，需要提出議案并獲半數(shù)以上支持，這在自民黨占主導(dǎo)的國(guó)會(huì)顯然很困難。