新型產(chǎn)業(yè)政策能幫美國贏得勝利嗎？

鐘飛騰

在許多美國人眼中，美國仍然是世界上最強大的國家。圖為美國華爾街。

近年來，美國兩黨正在努力復(fù)興美國的產(chǎn)業(yè)政策，以應(yīng)對21世紀(jì)中國的崛起。正是在這一背景下，美國新安全研究中心（CNAS）推出了由該中心技術(shù)和國家安全研究項目主任、前中情局官員馬丁·拉瑟主持的系列報告——“美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略”。今年6月初，馬丁·拉瑟對外發(fā)布了最新的一期報告——《重啟：美國新產(chǎn)業(yè)政策框架》。在該報告中，拉瑟闡述了什么是美國的新型產(chǎn)業(yè)政策，為什么美國需要一種新型的產(chǎn)業(yè)政策，以及美國應(yīng)該如何制定一種應(yīng)對中國挑戰(zhàn)的新型產(chǎn)業(yè)政策。報告的主要創(chuàng)新之處在于構(gòu)建了一個由六項不同但相互關(guān)聯(lián)的行動組成的新產(chǎn)業(yè)政策框架。

需要注意的是，拉瑟是拜登競選總統(tǒng)時的政策顧問，而美國新安全研究中心在奧巴馬政府時期就是重要智庫，因此該系列報告有可能對拜登政府產(chǎn)生影響。另外，拉瑟所在的智庫——美國新安全研究中心，是澳大利亞政府牽頭進(jìn)行的“四方技術(shù)網(wǎng)絡(luò)”的四個智庫成員之一，該網(wǎng)絡(luò)旨在促進(jìn)“印太”地區(qū)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵技術(shù)問題的二軌對話，而拉瑟是美方的主要代表。

新產(chǎn)業(yè)政策框架的主要內(nèi)容

第一，美國政府應(yīng)該明確發(fā)出戰(zhàn)斗號角，闡述美國經(jīng)濟競爭力和技術(shù)領(lǐng)先地位的愿景和目標(biāo)。這一愿景需確保美國作為世界第一強國的地位，并且能夠清晰地解釋經(jīng)濟安全如何促進(jìn)國家安全。拉瑟以肯尼迪總統(tǒng)載人登月工程的戰(zhàn)略愿景為例，批評目前美國政府在解決芯片短缺和稀土供應(yīng)鏈危機等問題上缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)。報告認(rèn)為，美國決策者需要向公眾說明哪些技術(shù)領(lǐng)域應(yīng)該優(yōu)先考慮，以便制定相關(guān)政策;明確指導(dǎo)美國必須在哪些方面保持領(lǐng)先地位，在哪些方面需要追趕，哪些方面必須保護，以及應(yīng)該如何參與國際事務(wù)。

第二，分析產(chǎn)業(yè)政策實施的成功案例。為了衡量產(chǎn)業(yè)政策的成效，美國決策者需要持續(xù)監(jiān)測和評估與技術(shù)戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的投入和過程，包括研發(fā)支出需求、勞動力問題、教育需求、創(chuàng)新障礙、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、供應(yīng)鏈約束和對外國的依賴等。

第三，優(yōu)化政府與工業(yè)界的關(guān)系。拉瑟認(rèn)為，公私伙伴關(guān)系必須成為美國新產(chǎn)業(yè)政策的核心特征。他舉出1987年美國建立的半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)盟——由美國政府和14家美國半導(dǎo)體企業(yè)組成，這一聯(lián)盟擊敗了日本的挑戰(zhàn)，引領(lǐng)了美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的復(fù)興。目前，美國國防部高級研究計劃局和半導(dǎo)體研究公司正聯(lián)合推進(jìn)專注于6G的新項目——微電子研究中心。拉瑟認(rèn)為，只要將美國政府的財政資源和目標(biāo)，與工業(yè)界和美國大學(xué)及科研機構(gòu)的世界級能力相結(jié)合，就能讓美國具備其他國家難以企及的戰(zhàn)略優(yōu)勢。

第四，設(shè)立新機構(gòu)。為了優(yōu)化政府和產(chǎn)業(yè)關(guān)系，美國總統(tǒng)應(yīng)任命一位負(fù)責(zé)技術(shù)競賽的國家安全事務(wù)副助理，直接向總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、國家經(jīng)濟委員會主任和科學(xué)技術(shù)政策辦公室主任報告。拉瑟還建議，應(yīng)邀請立法部門參與，以便政府得到授權(quán)，讓相關(guān)部門組成聯(lián)合工作小組，制定、執(zhí)行、監(jiān)督和維持新的產(chǎn)業(yè)政策。

第五，接受并降低風(fēng)險。報告建議，美國政府和國會應(yīng)重新調(diào)整監(jiān)管政策，以支持更靈活的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)政策的實施。拉瑟稱，科技進(jìn)步源于高風(fēng)險、高回報的研究，不可能做到一投入就立即產(chǎn)生回報，美國政府在更多參與工業(yè)和學(xué)術(shù)投資時，應(yīng)該對失敗抱有更大的容忍度。

第六，提升美國的科技外交能力。報告認(rèn)為，以美國為首的“民主”國家的經(jīng)濟實力仍占據(jù)主導(dǎo)地位，只要美國能夠拉攏這些盟友，加強在研發(fā)投資、標(biāo)準(zhǔn)制定、供應(yīng)鏈彈性等領(lǐng)域的合作，共同制定規(guī)則，就可以提升美國及其盟友的經(jīng)濟競爭力和國家利益。

面臨的挑戰(zhàn)

拉瑟提出的新產(chǎn)業(yè)政策框架，其目標(biāo)主要針對中國。拉瑟在開篇前言中即表示，中國是一個不同于蘇聯(lián)的競爭對手，美國在冷戰(zhàn)時期針對蘇聯(lián)的做法——將蘇聯(lián)與世界其他地區(qū)脫鉤、因而無法從全球經(jīng)濟體系中獲益——并不能應(yīng)用于中國，因為中國是一個完全融入全球化的經(jīng)濟、技術(shù)和軍事強國。

拉瑟在報告中對20世紀(jì)80年代的產(chǎn)業(yè)政策與新一代的產(chǎn)業(yè)政策做了嚴(yán)格區(qū)分。按照《重啟》一文的界定，20世紀(jì)80年代美國的產(chǎn)業(yè)政策等同于政府對自由市場的高壓干預(yù)，因而在美國政策圈名聲掃地;而他所界定的新產(chǎn)業(yè)政策則是美國政府參與自由市場，以產(chǎn)生符合美國國家利益的經(jīng)濟結(jié)果的任何措施。拉瑟認(rèn)為，新產(chǎn)業(yè)政策并沒有試圖保護衰退行業(yè)，也沒有通過塑造單個公司的商業(yè)活動實現(xiàn)“挑選贏家或輸家”（扶植某些企業(yè)），其根本目的在于通過美國領(lǐng)導(dǎo)人“高瞻遠(yuǎn)矚”的行動，確保關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的長期競爭力，以此建立安全和有彈性的供應(yīng)鏈，并在危機時保障社會的日常運轉(zhuǎn)。

然而，正如美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會（ITIF）的創(chuàng)始人羅伯特·阿特金森近期所指出的：美國是僅有的幾個沒有國家工業(yè)競爭力戰(zhàn)略的發(fā)達(dá)國家之一，其主要原因是美國多數(shù)政策制定者、權(quán)威人士和專家否認(rèn)美國存在競爭力問題，美國如無法克服這類“思維赤字”，就不能制定強有力的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策。然而，今天美國學(xué)術(shù)界、金融界仍充滿勝利主義情緒。前哈佛大學(xué)校長薩默斯曾表示，今天美國對中國的擔(dān)憂，與20世紀(jì)50年代蘇聯(lián)人造衛(wèi)星上天后對蘇聯(lián)的擔(dān)憂、20世紀(jì)80年代末日本經(jīng)濟繁榮時期對日本的擔(dān)憂如出一轍，美國的競爭力只是暫時受到了挑戰(zhàn)，美國仍然是世界上最強大的國家，其他國家難以匹敵。

阿特金森還認(rèn)為，即便美國政策界一致認(rèn)為美國面臨嚴(yán)重的競爭力挑戰(zhàn)，但在需要什么樣的政策上也難以達(dá)成一致。這不僅是因為很多人在創(chuàng)新和競爭力的觀念上存在缺陷，還在于美國政治體系的弊端。對于美國政客的短視，拉瑟在《重啟》一文中指出，美國的政治文化使得政客僅將研究成果當(dāng)成獲得政治加分的工具，而對于如何利用產(chǎn)業(yè)政策提升美國競爭力卻缺乏動力。

頗為詭異的是，《重啟》一文在總結(jié)其他經(jīng)濟體實施產(chǎn)業(yè)政策的成功案例時，舉的例子是日本和中國臺灣省，而把新加坡政府退出半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)作為失敗的案例。而在上世紀(jì)90年代，這些經(jīng)濟體都是被美國所批判的，認(rèn)為其經(jīng)濟運作違背了自由市場的經(jīng)濟理念。這也在一定程度上揭示了當(dāng)代美國推進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)政策的巨大難題——被大政府控制的美國還能維持自由市場經(jīng)濟嗎？