《南海各方行為宣言》20年：回顧與思考

吳士存

從中國西沙群島永興島眺望南海。中國致力于與其他沿岸國一道，把南海打造成為“和平之海、友誼之海、合作之海”。

2002年11月，中國與東盟十國在柬埔寨首都金邊正式簽署《南海各方行為宣言》（DOC，以下簡稱《宣言》）?！缎浴返恼Q生在中國—東盟關(guān)系史乃至國際關(guān)系史上都是具有重大意義的外交事件，體現(xiàn)了中國與東盟國家的集體智慧和合作精神。過去20年間，中國與東盟國家積極落實(shí)《宣言》所明確的宗旨和原則及其倡導(dǎo)的海上務(wù)實(shí)合作安排，取得顯著成果，對(duì)促進(jìn)南海形勢(shì)趨穩(wěn)向好起到引領(lǐng)和推動(dòng)作用，國際社會(huì)有目共睹。同時(shí)，《宣言》的簽署也是南海周邊國家給這片海域的秩序訂立規(guī)矩的初步嘗試，中國與東盟國家都希望相向而行、求同存異、排除干擾，盡快完成“南海行為準(zhǔn)則”（COC，以下簡稱“準(zhǔn)則”）磋商，形成符合各方預(yù)期的最終文本。

《宣言》的時(shí)代意義

《南海各方行為宣言》雖然只有千余字，是一份旨在管控危機(jī)和促進(jìn)合作的政治性文件，沒有類似國際條約的拘束力，但對(duì)于南海和平穩(wěn)定、區(qū)域性海上規(guī)則構(gòu)建及多邊主義在本地區(qū)的實(shí)踐具有特殊重要意義，在其簽署后到美國實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略前的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，對(duì)南海的相對(duì)平靜發(fā)揮了不可替代的作用。

《宣言》是中國與東盟十國在沒有外部勢(shì)力介入的情況下，通過制度、規(guī)則和規(guī)范管控南海爭議的一次成功實(shí)踐。中國與越南、菲律賓、馬來西亞等部分東南亞國家之間圍繞南沙群島部分島礁領(lǐng)土主權(quán)及其海域管轄權(quán)主張的爭議始于20世紀(jì)60年代末、70年代初。在《宣言》簽署之前，由其他聲索國非法占據(jù)島礁、單邊油氣勘采、非法抓扣中國漁民等引起的海上對(duì)峙和沖突事件時(shí)有發(fā)生?！缎浴肥侵袊蜄|盟國家尋求以規(guī)則穩(wěn)定南海形勢(shì)的開拓性嘗試，給爭議有關(guān)方在南?！皯?yīng)該做什么”“不該做什么”“可以做什么”“不可以做什么”制定了一套行為規(guī)范、行動(dòng)規(guī)則，也配備了相關(guān)合作機(jī)制。

《宣言》已經(jīng)成為南海周邊國家建立互信、管控沖突、推動(dòng)合作，共促南海和平穩(wěn)定的指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件。從明確“由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議”，到承諾“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)”，停止占領(lǐng)無人居住的島礁，開展國防與軍隊(duì)官員間的對(duì)話，自愿相互通報(bào)聯(lián)合軍事演習(xí)情況，再到倡導(dǎo)環(huán)保、科研、航道安全、搜尋與救助、打擊跨國犯罪等領(lǐng)域的合作，《宣言》為管控分歧、防止?jié)撛谖C(jī)、推動(dòng)海上務(wù)實(shí)合作提供了行動(dòng)指南和制度框架。

《宣言》是“準(zhǔn)則”磋商的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)?！皽?zhǔn)則”與《宣言》本質(zhì)上是不可分割、一脈相承的有機(jī)體?！缎浴纷鳛橹袊c東盟國家制定南海地區(qū)規(guī)則的階段性成果和“早期收獲”，明確提出各方應(yīng)以制定“南海行為準(zhǔn)則”作為最終目標(biāo)，《宣言》本身也自然而然成為“準(zhǔn)則”磋商的參照系和協(xié)商框架。尤其是《宣言》提出的重要行為規(guī)范和原則、對(duì)話與溝通機(jī)制、海上合作倡議等，為中國與東盟國家制定“準(zhǔn)則”奠定了基礎(chǔ)。

《宣言》昭示了什么

《宣言》的簽署及其實(shí)施昭示了地區(qū)國家完全有能力解決彼此之間的海洋主張和管轄權(quán)爭議。一段時(shí)間以來，某些聲索國及部分域外國家出于各自戰(zhàn)略考量和利益訴求，對(duì)中國與東盟國家是否有能力解決復(fù)雜的南海爭議提出質(zhì)疑，部分別有用心的國家甚至認(rèn)為“第三方機(jī)制”才是處理南海爭議的優(yōu)先選項(xiàng)。20年來，中國與東盟國家建立了旨在推進(jìn)落實(shí)《宣言》的“高官會(huì)”和“聯(lián)合工作組會(huì)議”等機(jī)制，也探索形成了應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線、海上搜救熱線等平臺(tái)，對(duì)維持南海形勢(shì)總體穩(wěn)定功不可沒，也充分說明中國與東盟國家完全有能力通過制度建設(shè)管控分歧、預(yù)防沖突、促進(jìn)合作。

《宣言》也是對(duì)多邊主義構(gòu)建以和平穩(wěn)定為導(dǎo)向的地區(qū)海洋秩序的有益探索。南海爭議問題涉及國家之多、島礁數(shù)量之多和海域面積之廣，在世界上是絕無僅有的，也正是因?yàn)槠錃v史復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)敏感性，《宣言》不是也不可能是爭端解決機(jī)制。中國與東盟國家弘揚(yáng)區(qū)域多邊主義，通過公平、平等和創(chuàng)造性的磋商達(dá)成了《宣言》，以形成政治共識(shí)的方式為如何處理和解決區(qū)域性涉海爭端指明了方向，確立了“直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判”的原則。更為重要的是，《宣言》為爭端解決前的危機(jī)管控和海上合作建立起常態(tài)化的推進(jìn)機(jī)制。從此意義上講，《宣言》的簽署及其實(shí)施是多邊主義在區(qū)域海洋爭端處理中的成功范例。

《宣言》簽署20年來的實(shí)踐證明，共識(shí)和互信是地區(qū)國家應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、增進(jìn)合作的前提條件?！缎浴泛炇鸷蟮那笆?，中國與東盟國家基于業(yè)已達(dá)成的共識(shí)和互信基礎(chǔ)，對(duì)抓扣漁民行為及其引起的外交糾紛、油氣資源開發(fā)導(dǎo)致的矛盾和沖突制定了避免擴(kuò)大和升級(jí)的預(yù)防性外交措施，并就軍事演習(xí)等可能引起地區(qū)局勢(shì)緊張的單邊行動(dòng)提出了基于自愿的“溝通”和“克制”要求，這些原則、規(guī)范和措施在一定程度上造就了南海和平穩(wěn)定。但令人遺憾的是，自2012年以來，《宣言》所確立的共識(shí)及互信因美國這一域外勢(shì)力的干擾和部分聲索國一意孤行的單邊行動(dòng)而受到影響。某些聲索國出于一己私利，違背“國家同意”原則，發(fā)起強(qiáng)制仲裁，聯(lián)合域外國家在敏感海域開展聯(lián)合軍演，以單邊行動(dòng)代替共同開發(fā)和務(wù)實(shí)合作，背離了各方簽署《宣言》的初衷及圍繞《宣言》達(dá)成的共識(shí)，削弱了彼此互信基礎(chǔ)。

新時(shí)代新挑戰(zhàn)呼喚新版“宣言”

近年在南海地區(qū)出現(xiàn)的新情況新問題新挑戰(zhàn)迫切需要在落實(shí)《宣言》的基礎(chǔ)上制定新的規(guī)則，出臺(tái)升級(jí)或加強(qiáng)版的《宣言》，也就是“南海行為準(zhǔn)則”?！皽?zhǔn)則”磋商是中國與東盟十國之間的共同使命，旨在確保中國—東盟關(guān)系行穩(wěn)致遠(yuǎn)，使南海利益攸關(guān)方都成為受益者。

升級(jí)后的中國—東盟關(guān)系發(fā)展需要“準(zhǔn)則”的助推。從30年前建立對(duì)話伙伴關(guān)系到2022年啟動(dòng)全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，中國—東盟關(guān)系正在經(jīng)歷又一個(gè)由“量變”到“質(zhì)變”的過程。尤其是自2010年中國—東盟自貿(mào)區(qū)建設(shè)啟動(dòng)以來，中國穩(wěn)居?xùn)|盟最大貿(mào)易伙伴國地位，東盟自2020年起也已成為中國的最大貿(mào)易伙伴。即使是在作為雙邊關(guān)系短板的防務(wù)與安全領(lǐng)域，雙方合作也開始向更高層次邁進(jìn)。南海問題不是中國—東盟關(guān)系的全部，但不可否認(rèn)是雙邊關(guān)系發(fā)展繞不過的一道“坎”，雙邊政治關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展及經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系的不斷提升離不開《宣言》倡導(dǎo)的精神，也離不開《宣言》構(gòu)建的對(duì)話機(jī)制的“保駕護(hù)航”。

南海長治久安需要“準(zhǔn)則”呵護(hù)。2012年以來，南海形勢(shì)日趨復(fù)雜。美國等域外國家以外交、軍事、法律等方式介入南海爭議，不斷擴(kuò)大在南海的地緣政治利益，使得南海逐漸成為大國博弈的“角斗場”。尤其是美國，以遏制中國、維持自己的國際秩序主導(dǎo)權(quán)為目的，借助“印太戰(zhàn)略”“四方安全聯(lián)盟”（AUKUS）“印太海域態(tài)勢(shì)感知伙伴關(guān)系”等機(jī)制，將中美在南海圍繞軍事、外交、法律的競爭推向激烈。同樣，受美國的慫恿支持、菲律賓“南海仲裁案”的鼓舞，部分聲索國不斷采取油氣開發(fā)、島礁擴(kuò)建等單邊行動(dòng)，鞏固海上既得利益和權(quán)利主張。復(fù)雜當(dāng)下，維護(hù)南海和平穩(wěn)定比以往任何時(shí)候都更加緊迫，唯有“準(zhǔn)則”能夠起到“定海神針”作用。

如果“準(zhǔn)則”磋商停滯不前或半途而廢，將使中國與東盟國家的政治互信受到不利影響，中國與其他聲索國的關(guān)系也會(huì)因在南海問題上各行其是而受到?jīng)_擊，南海將更加成為大國博弈的棋盤。要避免這些問題加劇，唯一選擇就是以“準(zhǔn)則”磋商為抓手，加快南海規(guī)則和安全機(jī)制建構(gòu)，以此推動(dòng)南海地區(qū)的長治久安。

“準(zhǔn)則”磋商時(shí)不我待

目前中國與東盟國家正處于“準(zhǔn)則”磋商的十字路口，面臨逆水行舟不進(jìn)則退的境況。那么，如何推動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商？“增進(jìn)互信、凝聚共識(shí)、求同存異、小步快跑”應(yīng)是有效途徑。

第一，互信是“準(zhǔn)則”磋商的重要基礎(chǔ)?！皽?zhǔn)則”磋商是中國與東盟十國圍繞危機(jī)管控、互信增進(jìn)和海上秩序構(gòu)建而進(jìn)行的自己給自己立規(guī)矩的嘗試和實(shí)踐。特別是按照《宣言》確立的原則，“準(zhǔn)則”磋商是基于平等和相互尊重，通過尋求最大公約數(shù)來達(dá)到共同的目標(biāo)。平等、相互尊重和照顧彼此關(guān)切的原則決定了“準(zhǔn)則”磋商需要相互信任來支撐。

第二，“準(zhǔn)則”磋商是不斷積累共識(shí)的過程。中國與東盟國家需要在兩方面達(dá)成共識(shí)：一是采取積極行動(dòng)朝著制定和達(dá)成“準(zhǔn)則”的目標(biāo)不斷前進(jìn)，二是努力達(dá)成符合各方利益、兼顧各方關(guān)切的“準(zhǔn)則”內(nèi)容。值得警惕的是，部分聲索國從謀求自身利益最大化的考量出發(fā)，試圖利用“準(zhǔn)則”文本達(dá)成前的“窗口期”，以爭議地區(qū)的單邊油氣開發(fā)和島礁擴(kuò)建行為鞏固和擴(kuò)大既得利益，但這樣做不僅無助于“準(zhǔn)則”磋商的有序推進(jìn)，而且影響了“準(zhǔn)則”磋商所需的有利環(huán)境，與《宣言》實(shí)施過程中建立起來的合作精神和“準(zhǔn)則”磋商確立的目標(biāo)宗旨背道而馳。

第三，“求同存異”原則須貫穿“準(zhǔn)則”磋商始終。中國與東盟國家尤其是聲索國在南海問題上各有戰(zhàn)略考量和利益訴求，在“準(zhǔn)則”磋商過程中出現(xiàn)主張差異或利益沖突在所難免。各方應(yīng)著力確保圍繞“準(zhǔn)則”目標(biāo)、原則、拘束力和執(zhí)行機(jī)制等問題達(dá)成基本一致，同時(shí)本著“求同存異”的精神發(fā)揮外交談判藝術(shù)，處理彼此分歧。

第四，“拆分議題、小步快跑”。早日達(dá)成“準(zhǔn)則”是中國和東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要共識(shí)。隨著第二輪和第三輪審讀的依次推進(jìn)，有關(guān)各方圍繞“準(zhǔn)則”性質(zhì)、所涉地理范圍、與《宣言》關(guān)系等重大復(fù)雜問題的分歧亦可能逐步顯現(xiàn)。“準(zhǔn)則”磋商自2013年啟動(dòng)到2019年行成單一文本和完成第一輪審讀，進(jìn)展不可謂不快，但國際局勢(shì)對(duì)準(zhǔn)則磋商的影響和外部因素的干擾將是未來磋商不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)。中國與東盟國家應(yīng)該不失時(shí)機(jī)，努力彌合分歧、排除干擾，加快推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商，一步一個(gè)腳印，圍繞分歧提出行之有效的化解方案，力爭早日達(dá)成“準(zhǔn)則”并使之成為南海局勢(shì)和中國—東盟關(guān)系的安全閥、穩(wěn)定器。

南海問題是中國與部分東盟南海沿岸國之間圍繞南沙群島部分島礁的領(lǐng)土主權(quán)爭端和海域管轄主張爭議，同時(shí)也是一個(gè)如果處理不好必會(huì)影響雙方關(guān)系的復(fù)雜敏感問題。值得注意的是，南海問題現(xiàn)又成為外部勢(shì)力可時(shí)而用來挑撥中國—東盟關(guān)系的一個(gè)“抓手”或“杠桿”。如何降低南海問題在中國—東盟關(guān)系中的敏感性，如何使南海問題在中美關(guān)系中“去杠桿化”，是當(dāng)前中國涉南海外交面臨的重大課題。中國與東盟國家只有同心同德，在可能影響南海和平穩(wěn)定的單邊行動(dòng)方面保持克制，在落實(shí)《宣言》方面堅(jiān)持開放和務(wù)實(shí)態(tài)度，在“準(zhǔn)則”磋商方面更加積極主動(dòng)和顧全大局，才能實(shí)現(xiàn)南海地區(qū)長治久安，確保中國—東盟關(guān)系行穩(wěn)致遠(yuǎn)。