減稅降費(fèi)背景下的地方財政對策淺談

李逸洋

摘要：在我國減稅降費(fèi)的背景下，地方財政的收支情況受到了一定程度的影響，同時受經(jīng)濟(jì)下行影響，在我國地方財政未來可持續(xù)發(fā)展過程中會面臨諸多方面的挑戰(zhàn)。在我國現(xiàn)行財稅體制下，減稅降費(fèi)可能會弱化地方政府的宏觀調(diào)控能力，地方財政可能會踏上土地財政的老路。針對地方財政縮減與減稅降費(fèi)之間存在的矛盾問題，地方政府還需要不斷加大工作力度，制定并推行相關(guān)解決對策?；诖耍恼轮饕驹跍p稅降費(fèi)的角度，對地方財政的應(yīng)對措施進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：減稅降費(fèi);地方財政;對策

一、減稅降費(fèi)的概念界定

（一）減稅降費(fèi)的含義

從理論上來講，減稅降費(fèi)實(shí)際上是一項(xiàng)減稅政策，是具體中國特色的一種政策性表述，主要是對我國政府與市場主體之間的分配方式及資源分配格局進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。減稅降費(fèi)是政府直接降低收費(fèi)與稅收的一種形式，從而達(dá)到緩解企業(yè)、個人壓力的目的。減稅降費(fèi)重構(gòu)了我國國民收入分配格局，減小了國民收入分配中政府所得部分，與此同時，個人、企業(yè)收入所得部分有一定提升，這種方式推動了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從一定程度上起到了對我國民生的改善作用。

（二）減稅降費(fèi)的分類

2019年后，我國推行了一系列關(guān)于減稅降費(fèi)的政策，并重點(diǎn)對減稅降費(fèi)進(jìn)行了分類。具體可分為個人所得稅改革、小微企業(yè)普惠性稅收減免、增值稅改革、降低社會保險費(fèi)率、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策以及其他減稅降費(fèi)項(xiàng)目。

（三）減稅降費(fèi)與地方財政的影響及相互的關(guān)系

減稅降費(fèi)背景下，我國地方財政收入政府大幅度降低。從當(dāng)前的情況來看，目前我國正處于經(jīng)濟(jì)下行時期，這就表示只有通過相應(yīng)的財政政策，才可以推動經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。但是在減稅降費(fèi)的背景下，如果實(shí)現(xiàn)地方財政增收，勢必會導(dǎo)致企業(yè)減收。也就是說降費(fèi)直接代表了減收，而減稅從一定程度上是減少地方財政收入的一種方式，是可以激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新、發(fā)展活力的一種手段。因?yàn)槲覈鴮?shí)體經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)處于持續(xù)低迷的狀態(tài)，同時還面臨著通貨緊縮的壓力，所以減稅降費(fèi)對我國地方財政收入會產(chǎn)生一定負(fù)面影響。地方財政支出實(shí)際上是地方政府宏觀調(diào)控的一種手段，尤其是在面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，不過較大規(guī)模地方財政投資也會產(chǎn)生一定負(fù)面效果，如通貨膨脹、產(chǎn)能過剩等問題。近年來，我國進(jìn)一步對地方財政支出的思路進(jìn)行調(diào)整，越來越重視精準(zhǔn)調(diào)控的手段，在地方經(jīng)濟(jì)增速放緩后，地方財政支出規(guī)模并沒有縮小的勢頭，反而有逐漸擴(kuò)大的趨勢。減稅降費(fèi)直接作用于地方經(jīng)濟(jì)增長，也就對地方財政支出產(chǎn)生了影響，這就表示減稅降費(fèi)對地方財政支出有兩面性作用。也就說如果可以通過減稅降費(fèi)的手段激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃埽瑢Φ胤截斦a(chǎn)生積極影響，但是在減稅降費(fèi)未產(chǎn)生對地方扶持企業(yè)的積極效果的情況下，會對地方財政產(chǎn)生消極影響。

二、地方財政減稅降費(fèi)的理論分析

（一）地方財政減稅降費(fèi)的內(nèi)涵和作用機(jī)理

在我國財政管理體制不斷改革的背景下，減稅降費(fèi)對各級政府的財政收入產(chǎn)生了一定影響，且這種影響具有一定差異性特征。如對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說，減稅降費(fèi)后可能會使地方政府財政收支結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、平衡，對新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)的形成有很好的幫助;但是對我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，地方財政自給率相對較低，本身就存在財政收支不平衡的情況，如果實(shí)行減稅降費(fèi)，甚至?xí)蚱飘?dāng)前相對穩(wěn)定的局面。以減稅降費(fèi)下增值稅減稅這一分類來看，在我國一般公共預(yù)算收入中，稅收收入占據(jù)80%左右的比例，在我國稅收總收入中增值稅占據(jù)46%的比例，要二者平衡，就需要通過降低增值稅稅率的方式來達(dá)到減稅的目的，這就導(dǎo)致地方政府的總稅收收入中財政收入比例下降，在地方財政支出結(jié)構(gòu)不變的情況下，地方稅收收入比例下降，可能會導(dǎo)致地方政府面臨更大的財政壓力。

（二）地方財政減稅降費(fèi)的影響因素

地方財政減稅降費(fèi)的影響因素，主要與地方財政收支情況有關(guān)。比如地方政府在實(shí)行減稅降費(fèi)政策的情況下，其財政收入增幅會受到影響。稅收是地方政府財政收入的主要來源，特別是間接稅收更是我國地方財政收入的主要來源渠道。從我國大規(guī)模實(shí)行減稅降費(fèi)政策的情況來看，普遍增大了各地財政收入壓力，與此同時也穩(wěn)定了地方財政支出，地方財政收支缺口越來越大。

（三）地方財政減稅的經(jīng)濟(jì)增長與稅收政策效應(yīng)

2021年1月28日，中國財政部舉行了網(wǎng)上新聞發(fā)布會，會議中強(qiáng)調(diào)，2020年我國預(yù)計新增減負(fù)超過2.5萬億元，進(jìn)一步降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)。財政部在會議上強(qiáng)調(diào)，2021年將進(jìn)一步完善并落實(shí)減稅降費(fèi)政策，提高減稅降費(fèi)的有效性和精準(zhǔn)性，有效發(fā)揮減稅降費(fèi)政策效應(yīng)。從目前的情況來看，我國所推行的減稅降費(fèi)政策于地方財政而言有著短期和中長期的雙重作用和目標(biāo)。從短期情況來看，減稅降費(fèi)是一項(xiàng)積極的財政政策，具有多維度調(diào)節(jié)、穩(wěn)定市場的作用;從中長期的情況來看，減稅降費(fèi)增強(qiáng)了我國稅制中性，在市場資源配置中可發(fā)揮良好的作用。減稅降費(fèi)旨在降低地方財政收入，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)收入增長，對推動國家經(jīng)濟(jì)增長有良好的效果。從2019年我國實(shí)行減稅降費(fèi)政策的情況來看，其在刺激消費(fèi)、促進(jìn)投資、降低稅負(fù)、擴(kuò)大進(jìn)出口等方面產(chǎn)生了良好的作用，減稅降費(fèi)的政策紅利為我國免稅市場帶來了一定的乘數(shù)效應(yīng)。

（四）地方財政減稅降費(fèi)的分類與選擇

地方財政推行減稅降費(fèi)政策，可分為減稅和降費(fèi)兩個階段。減稅即全面推開“營改增”，出于降低企業(yè)成本的目的，以實(shí)行精準(zhǔn)減稅措施的方式，進(jìn)一步緩解企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和交易成本。降費(fèi)即實(shí)行階段性降低社會公積金費(fèi)率、清理規(guī)范政府性基金收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大行政事業(yè)性收費(fèi)免征范圍、降低銀行卡刷卡手續(xù)費(fèi)等手段，同樣是為了緩解個人、企業(yè)負(fù)擔(dān)，可增強(qiáng)企業(yè)的發(fā)展活力。我國于2020年先后兩次擴(kuò)大了小微企業(yè)、減半征收企業(yè)所得稅的優(yōu)惠范圍，最終將范圍擴(kuò)大至所有稅法規(guī)定的小微企業(yè)，在保障和改善民生方面取得了巨大成果。

三、我國地方財政現(xiàn)狀

（一）地方財政的發(fā)展歷程

改革開放以后，我國地方財政經(jīng)歷了規(guī)范化、一體化、透明化、法制化等一系列發(fā)展歷程。我國地方財政主要以2015年頒布并實(shí)施的《預(yù)算法》為標(biāo)志?？v觀我國地方財政的發(fā)展歷程，其于1949～1979年逐漸與中央財政建立了關(guān)系，實(shí)行“總額分成，一年一變”的財政管理體制。第二個發(fā)展階段為1980～1993年，政府間財政分配關(guān)系在經(jīng)過多次調(diào)整后，具有一定共性，“包干”成為地方財政最大的特征，先后在江蘇、四川等地進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制改革的試驗(yàn)。1993～2001年為地方財政的第三個發(fā)展階段，正值我國實(shí)行分稅制的關(guān)鍵階段，也是地方財政與中央財政關(guān)系改革的一個階段，進(jìn)一步理清了地方財政與中央財政的關(guān)系，更好地發(fā)揮了地方財政的宏觀調(diào)控作用，對我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了良好的作用。

（二）地方財政的特征

地方財政主要采用財政分權(quán)的制度，需要根據(jù)各級政府行政級次確定其權(quán)力范圍，同時在明確權(quán)責(zé)的情況下對各級政府財政權(quán)力進(jìn)行劃分。無論是在地方落實(shí)財政分權(quán)制度，還是在地方開展財政收支活動，都需要建立在嚴(yán)格的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步加強(qiáng)地方財政法制化建設(shè)，確保地方政府財政收支活動規(guī)范，避免在開展財政收支活動的過程中受政府官員主觀性影響，增強(qiáng)了活動的可預(yù)見性。

（三）我國地方財政的立法及存在缺陷

目前我國所涉及的所有地方財政活動，如財政法律法規(guī)制定、修訂等，都需要根據(jù)我國客觀經(jīng)濟(jì)以及國家政策方針的發(fā)展變化來進(jìn)行，只有這樣才可以保證地方財政法律法規(guī)符合我國經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展實(shí)況。同時在社會發(fā)展的過程中，通常會產(chǎn)生大量財富，地方財政主要依靠國家強(qiáng)制力進(jìn)行稅收來維持政府主體，也就進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了財政的重要性。但是目前我國還沒有出臺完整的財政法規(guī)可以對地方財政關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，也就是說地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可能會受財政相關(guān)法律法規(guī)的制約。

（四）當(dāng)前地方財政的主要問題與成因

地方政府與民眾距離較近，更了解當(dāng)?shù)孛癖妼Ξa(chǎn)品的需求和喜好，更容易提供與公共利益相符的公共服務(wù)，這就導(dǎo)致減稅降費(fèi)背景下，地方政府所承擔(dān)的公共產(chǎn)品以及服務(wù)責(zé)任并未隨之減少，就導(dǎo)致地方財政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，在全國財政支出的比重持續(xù)上升，也就表明地方財政存在嚴(yán)重的財權(quán)事權(quán)不對稱的情況。

四、地方財政存在的問題

（一）地方財政規(guī)模

從我國地方財政支出規(guī)模來看，地方財政支出占地方GDP的21%～22%，從1996～2003年的地方財政支出情況來看，支出總額增長了3倍左右，也就表明地方財政支出規(guī)模呈現(xiàn)上升快的特征。而從地方財政的預(yù)算外收支規(guī)模來看，從1978年開始，我國地方財政預(yù)算外收入和預(yù)算外支出存在持續(xù)上升的趨勢。我國地方財政預(yù)算外收入是經(jīng)濟(jì)改革的重要產(chǎn)物，因?yàn)閲衅髽I(yè)多數(shù)由政府負(fù)責(zé)，在國有企業(yè)逐漸保留利潤的情況下，這些利潤大部分會成為地方政府財政預(yù)算外收入的部分，也是預(yù)算外收入的主要來源。地方行政支出膨脹以預(yù)算外財政為基礎(chǔ)，由于我國在2004年地方財政預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)用支出較少，低于地方財政預(yù)算外行政管理支出費(fèi)用，這就導(dǎo)致在我國地方財政行政開支中，有很多資金是通過預(yù)算外的方式支出的，所以從我國地方財政現(xiàn)有規(guī)模來看，還需要進(jìn)一步改善地方財政公共管理的績效，特別是行政管理績效的改善，這是治理地方財政預(yù)算外收支的關(guān)鍵。

（二）財政成本效益

地方財政通過財政支出的方式，實(shí)現(xiàn)對資源的優(yōu)化配置，以此獲取最大效益。地方政府或企業(yè)可以通過分析財政成本效益的方式，對某一項(xiàng)目或工程進(jìn)行評估，確定項(xiàng)目或工程的實(shí)施性，尤其是在多個相互排斥的工程之間進(jìn)行選擇，在只選擇單個工程的情況下有良好作用。財政成本效益，可以確定某一項(xiàng)目在特定時間會出現(xiàn)的后果，包括投入、產(chǎn)出等要素，可以對其市場價格進(jìn)行計算，并以此為基礎(chǔ)對該年現(xiàn)金流進(jìn)行計算，同時也可以幫助地方政府或企業(yè)對未來某一時間段的現(xiàn)金流進(jìn)行貼現(xiàn)，同時對貼現(xiàn)現(xiàn)金流的總值進(jìn)行計算。

（三）地方財政政策的風(fēng)險

在地方政策引導(dǎo)下，地方公開承諾并擔(dān)保形成債務(wù)，由地方財政部門向地方企業(yè)、事業(yè)單位提供國債轉(zhuǎn)貸資金。如果事業(yè)單位、企業(yè)能夠及時清償債務(wù)，則不需要承擔(dān)財務(wù)風(fēng)險，但是在無法償還債務(wù)的情況下，財政則需要負(fù)財政責(zé)任，同時會形成地方財政債務(wù)。同時在地方政府牽頭下，地方財政部門擔(dān)保并轉(zhuǎn)給事業(yè)單位、地方企業(yè)的債務(wù)一旦出現(xiàn)危機(jī)，站在公眾利益的角度考慮，地方政府勢必會進(jìn)行干預(yù)，地方政府在干預(yù)的過程中必然會涉及財政開支事宜，同時會承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，當(dāng)然也會承擔(dān)一定風(fēng)險。而地方財政政策的風(fēng)險，主要表示地方財政政策在未來具有不確定性，主要體現(xiàn)在政策制定、落實(shí)等方面會面臨一系列風(fēng)險。比如站在政策體系建構(gòu)監(jiān)督分析，可以將地方財政政策風(fēng)險分為稅收政策風(fēng)險、財政支出政策風(fēng)險、國債政策風(fēng)險等，尤其是國債與財政收支是影響地方宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的主要因素，其具有巨大的政策作用力，因此著重對地方財政政策機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，對控制地方財政政策風(fēng)險而言有良好的效果。

五、我國地方財政對策建議

（一）完善地方財政支出體系

針對當(dāng)前我國地方財政收支矛盾這一問題，黨中央一再強(qiáng)調(diào)“開源節(jié)流”的重要性，要求對“三公”經(jīng)費(fèi)以及一般性支出進(jìn)行壓縮，進(jìn)一步對地方財政支出體系進(jìn)行調(diào)整，以優(yōu)化財政支出為重點(diǎn)改革方向。在地方政府壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)的過程中，需要進(jìn)一步推動地方機(jī)構(gòu)改革，采用相應(yīng)方法減小行政運(yùn)行成本。其次還需要對民生支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，合理安排支出順序及支出結(jié)構(gòu)，有效控制民生支出增長過快的情況。另外地方政府還需要全面強(qiáng)化預(yù)算績效管理，針對地方財政支出中績效進(jìn)行預(yù)算、考核與評價。地方政府還需要不斷優(yōu)化使用財政資金的方式，通過積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)、建立投資基金的方式，構(gòu)建PPP項(xiàng)目模式，鼓勵地方資本參與民生項(xiàng)目建設(shè)。

（二）建立健全地方政府管理機(jī)制

建立地方政府管理機(jī)制，以地方財政管理體制為核心，主要是為了調(diào)節(jié)財政分配中地方政府與個人、企業(yè)、事業(yè)單位等主體之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。在這個過程中，如果地方政府處理好了與各主體之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，即處理好財政分配關(guān)系的一種方式。需要注意的是，地方政府管理體制的建立與完善，需要根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)、政策制度以及國家制定的相關(guān)財政方針進(jìn)行。建立健全地方政府管理機(jī)制，必須明確管理機(jī)制的內(nèi)涵，充分履行地方政府行政職能，以地方政府管理的方式實(shí)現(xiàn)對地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，通過實(shí)施國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、微觀經(jīng)濟(jì)政策及收支政策的方式，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）改革地方債務(wù)融資渠道

地方政府債務(wù)問題即地方財政問題，需要根據(jù)黨的十八大提出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的要求，建立與支出與事權(quán)責(zé)任相適應(yīng)的制度，適當(dāng)集中地方事權(quán)，同時明確中央事權(quán)與地方事權(quán)的劃分。改革地方債務(wù)融資渠道，要求地方政府建立債務(wù)硬約束機(jī)制，同時還需要發(fā)行債務(wù)工具進(jìn)行融資。針對城鎮(zhèn)化投資周期長、金額大等問題，建設(shè)成本還應(yīng)當(dāng)代際分擔(dān)，充分將金融市場的長期融資功能發(fā)揮出來，進(jìn)而發(fā)行各種債務(wù)工具進(jìn)行融資。同時地方政府還可以吸收外資或民間資本，采用特許經(jīng)營的方式進(jìn)行城市基礎(chǔ)建設(shè)，鼓勵設(shè)置專門的基金用于城市基礎(chǔ)建設(shè)。

六、結(jié)語

綜上所述，自我國推行了減稅降費(fèi)政策后，對地方財政的影響是兩面性的，地方財政收支情況受減稅降費(fèi)影響較大，對地方財政規(guī)模還存在一定限制，同時地方財政還面臨著政策方面的風(fēng)險。因此地方政府還需要進(jìn)一步完善地方財政支出體系，建立并健全地方政府管理機(jī)制，通過改革地方債務(wù)融資渠道的方式，推動我國地方財政可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展灌注源源不斷的動力。

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（作者單位：遼寧省遼陽市太子河區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心）