“碳中和”的軟保障：膠東地區(qū)公益林保險制度完善研究

于榮舵

摘要：公益林是我國鞏固森林碳匯、降低二氧化碳排放總量的中堅力量。我國逐步建立完善的公益林保險制度，為災后補種幼齡樹和中齡樹提供了及時的資金支持，對“碳中和”目標的實現(xiàn)有著重要的支持作用。通過考察以威海市為典型代表的膠東地區(qū)各地市，可以發(fā)現(xiàn)近年來該地區(qū)公益林保險制度在實施過程中陸續(xù)顯現(xiàn)出一些新問題，包括定損標準上的爭議、主要災種的地域特殊性、保險公司的承保理賠意愿低迷等。針對這些問題，膠東地區(qū)各地市可以通過建立聯(lián)合定損評估機制、確立公益林統(tǒng)保制度、引入“死樹折合面積法”等舉措，為“碳中和”目標的實現(xiàn)提供制度性保障。

關鍵詞：森林保險;公益林;碳中和;森林固碳;政策性保險

一、公益林保險制度對于“碳中和”目標實現(xiàn)的意義

公益林，也稱生態(tài)公益林，是以保護和改善人類生存環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保存物種資源、科學實驗、森林旅游、國土保安等需要為主要經(jīng)營目標的森林和灌木林。公益林保險制度是通過財政補貼保費、保險公司承保來抵御公益林損害風險、籌措公益林復植經(jīng)費的政策性經(jīng)濟手段，對于降低總排放量、鞏固森林碳匯、實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”的階段性目標具有長遠的保障作用。

（一）公益林在推進“碳中和”工作中的核心地位

“碳中和”實質(zhì)是“二氧化碳凈增零排放”，主要是以森林碳匯、海洋碳匯等人工干預手段，將人類經(jīng)濟社會活動必然產(chǎn)生的二氧化碳排放量加以利用、封存或抵消，進而使大氣中的二氧化碳凈增量總體為零。英國標準協(xié)會（BSI）的碳中和標準（PAS 2060）將“碳中和”定義為“一標的物相關的溫室氣體排放，并未造成全球排放到大氣中的溫室氣體產(chǎn)生凈增加量”，這一定義目前受到了各主要碳排放國家和國際氣候?qū)W界的基本認同。

近年來，我國政府多次在國際重要外交場合提及“碳中和”概念，并表示了作為世界大國對實現(xiàn)“碳中和”目標的高度責任感和堅定決心。在2020年9月召開的第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論和2020年12月舉行的氣候雄心峰會上，我國表示，將力爭控制二氧化碳排放量于2030年前達到峰值，并爭取在2060年前實現(xiàn)“碳中和”的目標。為了落實這一大國擔當，在2020年12月閉幕的中央經(jīng)濟工作會議上，中央將做好“碳達峰”和“碳中和”工作列入中央和地方各級政府2021年“八大重點任務”之一。

在“碳中和”的一系列實現(xiàn)手段中，森林碳匯是最主要的一種。森林生態(tài)系統(tǒng)作為固碳主體，貢獻了目前我國總固碳量當中約80%的份額。據(jù)國家林業(yè)和草原局披露的最新數(shù)據(jù)，目前我國的森林植被總碳儲量已達92億噸，年均增加森林碳儲量2億噸以上，折合碳匯7億至8億噸。目前，在我國森林總面積中，公益林的占比遠高于商品林的占比。因此，我國森林碳匯的主要任務是由公益林完成的。

（二）公益林保險制度對于提升和鞏固森林碳匯的作用

由于植物死亡、火災、病蟲害、采伐等會導致森林碳儲量釋放程度不一。因此，減少毀林，包括減少火災、病蟲害等導致的森林死亡和森林退化，是實現(xiàn)“碳中和”的題中應有之義。對此，除了嚴格的森林保護制度之外，森林保險制度為彌補突發(fā)性森林損耗提供了經(jīng)濟保障，尤其是公益林保險制度，已經(jīng)成為我國公益林保護的重要制度。公益林保險制度提升和鞏固森林碳匯的主要作用，可以被概括為兩個方面。

一是為森林災后補種幼齡樹和中齡樹提供及時的資金支持。由于林木對于二氧化碳的吸收和儲存主要是通過光合作用的基本原理，因此，林木的固碳速率與樹齡密切相關。一般森林按照年齡可分為幼齡林、中齡林、近熟林、成熟林和過熟林。幼、中齡林的固碳速率相對較快，而成、過熟林由于生長速率下降，對碳的吸收和釋放基本平衡。公益林的樹齡結構中，幼齡樹和中齡樹占比越高，公益林的固碳速率就越高。因此，能否盡快補種幼齡樹和中齡樹，就成為提升公益林災后固碳速率的關鍵因素。而公益林保險制度則從補種經(jīng)費方面，提供了有力保障。

二是優(yōu)化公益林的保護工作體系。我國的公益林事業(yè)由來已久，目前對公益林的監(jiān)管和保護主要依靠政府力量。長期以來，我國公益林的監(jiān)管保護中一直存在“重新植，輕培育;重執(zhí)法，輕賠償”的問題。由于考核指標等因素的影響，相比于對已有的公益林進行優(yōu)化培育，地方政府更熱衷于種植新的公益林木。而對于公益林出現(xiàn)的突發(fā)性災害和損耗，由于集體林地產(chǎn)權的不明晰，地方政府的注意力主要集中在日常執(zhí)法監(jiān)管等事前預防上，而在公益林損毀的事后求償上往往缺乏足夠的動力。公益林保險制度的產(chǎn)生，很好地彌補了這方面不足，成為政府執(zhí)法監(jiān)管體系之外重要的公益林保護措施。

二、威海市公益林保險制度實施調(diào)研情況

（一）公益林保險制度概述

我國公益林保險制度發(fā)端于2009年。當時，福建、江西、湖南被列為首批中央財政森林保險保費補貼試點省份。十多年來，公益林保險制度逐步建立完善，為我國公益林事業(yè)的健康發(fā)展保駕護航。截至2018年，我國公益林保險規(guī)模已居全球第一。公益林保險制度的實施范圍由2009年的3個試點省擴展到目前的24個省（區(qū)、市），共計32個參保地區(qū)和單位，覆蓋了全國77%的省級行政單位。參保主體涵蓋了林業(yè)合作社、森林公園、自然保護區(qū)及國有林場等幾乎所有類型的公益林業(yè)從業(yè)主體。

目前，中央財政對于公益林提供專門的保險保費補貼，在地方財政給予40%保費補貼的前提下，中央財政再補貼50%。險種主要是火災險和綜合險，保險責任涵蓋林業(yè)主要自然災害、有害生物災害、意外事故、疫病、疾病等。保險金額原則上是林木損失后的再植成本，每畝400～1250元不等。各參保地區(qū)結合地方實際采取了差異化的保險政策，部分省份按照風險差別進行了費率區(qū)分，部分省份對貧困地區(qū)在補貼上給予了傾斜，部分省份按照林種、樹種和生長周期等對險種進行了細分，部分省份制定了查勘定損標準、防災防損資金使用辦法、災后恢復治理辦法等相關規(guī)范性文件?？傮w而言，地方在公益林保險制度建設方面，舉措多元、自主空間較大。

（二）威海市公益林保險制度實施情況

威海市現(xiàn)有森林面積266萬畝，公益林面積約170萬畝，分布地區(qū)包括乳山市、榮成市、文登區(qū)、環(huán)翠區(qū)、經(jīng)區(qū)、高區(qū)、臨港區(qū)，以及劉公島林場和海濱林場9個公益林區(qū)。公益林樹種主要包括松樹、麻櫟，刺槐等，其中松樹面積121.9萬畝，約占威海市森林總面積的46%、公益林面積的71.5%。

威海市公益林保險制度自2014年起開始啟動實施，逐年擴大承保范圍。自2016年起，承保面積達到175萬畝以上，已實現(xiàn)公益林保險100%全覆蓋。2019年因全市林地變更規(guī)劃調(diào)整，公益林面積減少，投保面積變更為167.27萬畝。目前，威海市公益林保險投保主體為各區(qū)市林業(yè)主管部門。承保機構為人保財險、太平洋保險財險、中華聯(lián)合財險、安華農(nóng)業(yè)等四家公司。按照相關政策規(guī)定，公益林保險保費由各級財政全額負擔，并通過各級農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金列支。2017～2019年，公益林保險各級財政累計繳納保費2058萬元，每年度投保面積超過170萬畝，累計保額超過13億元。2017～2019年，威海市公益林保險理賠金額共計954.48萬元，其中火災賠付177.25萬元，林業(yè)有害生物災害賠付777.22萬元，總賠付率為46.85%。

2017年以來，威海市森林火災發(fā)生情況較少，僅在3個林區(qū)有發(fā)生，災害面積為3221畝。相關承保公司已按照合同規(guī)定及時全額賠付到位，公益林保險有效發(fā)揮了抵抗火災風險的作用。

2017年以來，威海市林業(yè)有害生物災害以松材線蟲病為主。該病自2015年由國外流入威海市，從榮成市發(fā)現(xiàn)，由于防治難度大、擴散速度快等原因，發(fā)生面積逐年增加，且增加趨勢難以遏制，造成大量松樹死亡，2019年開始集中爆發(fā)，超過2/3面積的松樹受災。目前，松材線蟲病已經(jīng)成為危害威海市公益林業(yè)的最主要風險來源。

過去，威海市對于林業(yè)生物災害保險缺乏有效的工作機制。近年因松材線蟲病造成大量松樹死亡，林業(yè)生物災害保險理賠工作才提上日程，其他林業(yè)有害生物災害沒有造成大面積樹木死亡的基本沒有進行理賠。而2017～2019年，威海市有害生物災害實際賠付金額共計777.22萬元，僅占2017～2019年累計繳納保費的37.76%。特別是2019年僅賠付128.12萬元，與實際損失嚴重不符，公益林保險在有害病蟲災害方面發(fā)揮的作用尚有較大提升空間。

由于林業(yè)有害生物災害的大面積爆發(fā)和保險理賠的不到位，威海市每年在公益林災害治理上資金投入很大。2017～2019年，全市公益林生物災害治理資金累計投入2.09億元，約為各級財政累計繳納保費的10倍。2020年度治理資金需投入2.1億。由此可見，威海市對于林業(yè)有害生物災害的預防和治理，仍然偏重政府為治理主體的舉措。公益林保險制度對治理資金壓力的分散作用沒有得到充分發(fā)揮。

三、膠東地區(qū)公益林保險制度的現(xiàn)存問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以威海市為典型的膠東地區(qū)公益林保險制度，目前在實施過程中陸續(xù)顯現(xiàn)出一系列的問題，主要包括以下幾個方面。

（一）理賠認定標準不統(tǒng)一，定損標準爭議較大

《山東省公益林保險條款》僅對公益林保險林業(yè)有害生物災害損失率和賠付標準進行了規(guī)定，但對于災害發(fā)生面積沒有明確要求。根據(jù)原國家林業(yè)局2006年發(fā)布的《林業(yè)有害生物發(fā)生（危害）程度標準》，松材線蟲病感病株率在1%以下為輕度發(fā)生，1.1%～2.9%范圍內(nèi)為中度發(fā)生，3%以上為重度發(fā)生。成災面積的統(tǒng)計以森林資源小班為統(tǒng)計單元，以畝為最小統(tǒng)計單位，達到成災標準的整個小班面積均計入成災面積。而原國家林業(yè)局發(fā)布的《關于印發(fā)<主要林業(yè)有害生物成災標準> 的通知》補充規(guī)定，松材線蟲病成災標準為統(tǒng)計單元內(nèi)出現(xiàn)感染病株。因此，只要小班中有一株發(fā)病，整個小班就屬于發(fā)生面積。根據(jù)山東省林業(yè)廳發(fā)布的《山東省公益林保險條款》，公益林保險林業(yè)有害生物災害損失率認定標準為：中度受災的損失率按5%計算，重度受災的損失率按10%計算，必須全林清理的損失率按100%計算。每畝賠償額=每畝保險金額×損失率，應賠金額=發(fā)生面積×每畝賠償額。由此計算的2019年威海市林業(yè)有害生物災害應賠金額為3401萬元。保險公司認為在受災嚴重的情況下，按照行業(yè)標準計算出的災害發(fā)生面積過大，上述理賠金額難以接受。

（二）林業(yè)有害生物災害災情較重，保險公司承保和理賠的積極性不高

公益林保險，對于保險公司而言，定損工作量大、賠付資金壓力大、巨災風險高、理賠談判話語權較小，如果缺乏有效的激勵措施，保險公司承保和理賠的積極性就要打折扣。以松材線蟲病災害來說，山東省泰安市2019年由松材線蟲病引發(fā)的公益林損失應賠金額僅60多萬，由于金額小，保險公司迅速全部理賠。而威海市作為山東省松材線蟲病的源頭，每年受災最為嚴重。膠東地區(qū)其他地市，如煙臺，2019年和2020年松材線蟲病災害理賠也分別為300萬和500萬。保險公司市級分公司對這個規(guī)模的大額賠償沒有自主權，且受業(yè)績考核影響，存在不愿賠的心理。如威海市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)公益林保險2018年的賠付率為0，此例一開，2019年以后新承保該林區(qū)的保險公司也不愿意全額賠付，與求償?shù)牧謽I(yè)監(jiān)管部門陷入了長期的拉鋸僵持局面。經(jīng)了解，松材線蟲病災害在山東省其他城市也有發(fā)生，但未出現(xiàn)膠東地區(qū)這種賠付困難的情況。

（三）保險人理賠意識不強，理賠程序不規(guī)范

由于目前公益林保險合同的特殊性，加之2016年以前未出現(xiàn)大的公益林損失，膠東地區(qū)部分地方對公益林保險理賠沒有足夠重視，部分理賠未按照保險公司的規(guī)范流程進行申請，保險公司以理賠申請不及時、材料不完整為由，并未履行或未完全履行相應保險災害損失賠償責任。目前威海市部分區(qū)市的公益林保險合同即將到期，在保險公司慣常不按合同規(guī)定及時理賠的情況下，林業(yè)監(jiān)管部門考慮到合同風險，公益林保險合同無法正常續(xù)簽，嚴重影響了公益林保險制度的有效性。

四、完善膠東地區(qū)公益林保險制度的地方舉措

基于上述調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的一系列問題，膠東地區(qū)各地市可以采取以下幾點針對性的措施，對膠東地區(qū)公益林保險制度進行完善。

（一）建立聯(lián)合定損評估機制，減少公益林定損爭議

公益林不同于商品林，在定損評估上，社會公益損失的部分，尤其是森林碳匯方面的生態(tài)損失，很難用統(tǒng)一的貨幣標準進行衡量。以往的定損機制中，政府規(guī)范性文件規(guī)定的定損標準過于一刀切，保險公司的談判話語權較弱，不利于達成定損數(shù)額共識，降低了保險公司的承保意愿和理賠積極性。因此，為了減少公益林定損評估方面的爭議，應當在地方立法確定一個定損標準基數(shù)的前提下，由林業(yè)監(jiān)管部門、受損林場負責人、保險公司、財政部門、第三方社會評估機構分別派員組成聯(lián)合定損評估小組，根據(jù)現(xiàn)實情況進行磋商，增加定損標準的彈性空間，促使定損更加精準。

（二）確立公益林統(tǒng)保制度，分散單個保險公司的賠付壓力

統(tǒng)保制度主要是通過多家保險公司聯(lián)合承保的方式，形成共保體分擔賠付風險。這一制度可以有效降低保險公司的賠付資金壓力，提升保險公司的承保積極性。山東省近年來陸續(xù)在煙臺、青島、泰安等個別地市開展了公益林保險統(tǒng)保試點，統(tǒng)保制度進入地方立法的時機和條件已經(jīng)較為成熟。統(tǒng)保試點制度正式被地方立法確立后，多家保險公司聯(lián)合承保地方公益林保險，按照協(xié)議規(guī)定的比例對承保的公益林收取保費、支付災害理賠金額，將使目前單個保險公司巨災賠付壓力過大的情況得到較好地疏解。

（三）明確不同災種的對應定損方法，合理確定理賠金額計算標準

原國家林業(yè)局制定的公益林理賠金額計算方法，將“達到成災標準的整個小班面積均計入成災面積”。這一計算方法在處理公益林火災理賠時是科學合理的。但是在松材線蟲等病害造成的公益林受損理賠時，原國家林業(yè)局制定的計算方法就存在標準過嚴、金額過高的問題。因此，在病蟲害損失理賠時，更適宜采用“死樹折合面積法”，合理降低理賠金額。死樹折合面積法只要求保險公司對感病死亡的林木進行賠付，對感病但未死亡和未感病的林木不作賠付，這更符合保險理賠的原理和現(xiàn)實，也有利于改變目前定損理賠中病蟲害造成的林木損失得不到合理定損的現(xiàn)實。舉例說明，2019年度煙臺市公益林保險理賠金額中松材線蟲病災害賠償300萬元，采用“死樹折合面積法”后2020年度預計松材線蟲病災害單項將賠償500萬元。目前以威海市、煙臺市為典型代表的膠東地區(qū)，松材線蟲病害已經(jīng)成為公益林受損的主要壓力來源之一。因此，有必要通過地方立法明確火災和病蟲害分別定損的多元方法。

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（作者單位：威海市林業(yè)局）