以《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》規(guī)范小額貸款公司監(jiān)管的策略探析

謝菁

在金融創(chuàng)新和金融深化改革的背景下，以小額貸款公司、融資租賃公司、商業(yè)保理公司等為代表的地方金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)，成為金融領(lǐng)域一股不可忽視的力量。地方金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生不僅填補(bǔ)了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)部分金融市場和金融服務(wù)的空白，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展也發(fā)揮了積極的作用。小額貸款公司的發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成，如監(jiān)管不當(dāng)則存在區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能。2021年末，中國人民銀行會(huì)同有關(guān)方面研究起草了《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），為小額貸款公司等地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供了法理依據(jù)，對(duì)于健全小額貸款公司監(jiān)管，防范和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

一、我國小額貸款公司發(fā)展概況及監(jiān)管困境

（一）我國小額貸款公司發(fā)展現(xiàn)狀分析

2010-2015年，得益于相對(duì)寬松的貨幣財(cái)政政策及高速的經(jīng)濟(jì)增長，小額貸款行業(yè)發(fā)展也駛?cè)肟燔嚨?，機(jī)構(gòu)數(shù)量和從業(yè)人數(shù)于2015年達(dá)到峰值。從2010年的2614家、27884人增至2015年的8910家、117344人，6年間數(shù)量基本翻了兩番。

2015年后，隨著GDP增速放緩、貨幣政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，經(jīng)過10余年粗放式增長之后，小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露出來。加之銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)下沉，小貸公司客戶群受限、展業(yè)困難，行業(yè)規(guī)模在高速增長之后呈現(xiàn)出了直線下滑趨勢(shì)，機(jī)構(gòu)數(shù)量和從業(yè)人數(shù)規(guī)模開始雙下滑，2021年的機(jī)構(gòu)數(shù)量和從業(yè)人數(shù)基本已降至2012年水平。以2015年的峰值計(jì)算，從業(yè)人數(shù)銳減近半，人員流失嚴(yán)重，整體行業(yè)呈收縮態(tài)勢(shì)。

貸款余額方面的變動(dòng)則相對(duì)平穩(wěn)，2014年至2021年貸款余額基本在9000億元上下浮動(dòng)。2021年在機(jī)構(gòu)數(shù)量、從業(yè)人員數(shù)和實(shí)收資格等行業(yè)規(guī)模均明顯下降的情況下，貸款余額仍較2020年逆勢(shì)增長527.16億元，說明小額貸款的市場需求依然旺盛，這與2020年，多地明確對(duì)小額貸款公司拓寬融資渠道、擴(kuò)張展業(yè)區(qū)域等階段性寬松及支持政策有關(guān)。

有別于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)分布與地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度較高，小額貸款公司區(qū)域發(fā)展參差不齊。2021年機(jī)構(gòu)數(shù)量排名靠前的既包含江蘇、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，也有安徽等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后的省份。而像上海、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)小額貸款公司的機(jī)構(gòu)數(shù)量卻相對(duì)靠后，在2021年全國31家小額貸款公司機(jī)構(gòu)數(shù)量排名中，僅排到23、24位。

小額貸款公司在經(jīng)歷了試點(diǎn)探索、飛速增長之后，目前已漸入轉(zhuǎn)型調(diào)整期。在十多年的發(fā)展中，小額貸款公司業(yè)務(wù)的靈活、便捷，解了眾多中小微客戶資金需求的燃眉之急，在金融市場體系中發(fā)揮著資金聚集效應(yīng)，是民間資本向金融資本轉(zhuǎn)化的助推器。但因發(fā)展前期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的不足以及監(jiān)管的不到位，也出現(xiàn)了現(xiàn)金貸之類的展業(yè)亂象，埋下了眾多風(fēng)險(xiǎn)隱患。近兩年，受疫情、經(jīng)濟(jì)下行影響，小額貸款公司外在的經(jīng)營環(huán)境日益惡劣，內(nèi)部又面臨其他金融機(jī)構(gòu)的競爭以及監(jiān)管的層層加碼，規(guī)模逐漸萎縮。前期運(yùn)行不良的小額貸款公司陸續(xù)被市場淘汰、被迫離場，而部分“互聯(lián)網(wǎng)”系小額貸款公司則密集增資，兩極分化態(tài)勢(shì)加劇，市場集中度加速提升。在行業(yè)面臨如此嚴(yán)峻的發(fā)展形勢(shì)下，及時(shí)立法、從監(jiān)管層面上加強(qiáng)對(duì)小額貸款行業(yè)的正向引導(dǎo)就顯得尤為重要，既需要有切合實(shí)際的規(guī)范小額貸款公司合規(guī)經(jīng)營的監(jiān)管政策的出臺(tái)，也需要在政策上給予良性發(fā)展的小額貸款公司繼續(xù)成長、創(chuàng)新發(fā)展的空間。

（二）我國小額貸款公司監(jiān)管現(xiàn)狀及問題分析

中央和地方政府十分重視小額貸款公司的監(jiān)管，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，制定和頒發(fā)了不少規(guī)章制度。截至2021年末，與小額貸款公司相關(guān)的中央及各部委發(fā)布的政策已有10余個(gè)，起主要指導(dǎo)作用的監(jiān)管文件為央行和銀保監(jiān)會(huì)在2008年發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）、中國銀保監(jiān)會(huì)辦公廳在2020年9月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)小額貸款公司監(jiān)督管理的通知》（以下簡稱“通知”）以及各地方政府出臺(tái)的小額貸款公司管理辦法。但現(xiàn)有監(jiān)管政策以部門規(guī)章、指導(dǎo)意見以及通知等為主，法律權(quán)威性不強(qiáng)、監(jiān)管針對(duì)性還不夠，極大地影響了小額貸款公司的健康發(fā)展和持續(xù)服務(wù)能力。具體來看，主要存在以下一些問題：

第一，身份屬性定位不清?！稐l例》前，國家層面出臺(tái)的主要政策《指導(dǎo)意見》將小額貸款公司的性質(zhì)界定為“由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司”，僅定義為一般商事主體，未明確其金融屬性。因小額貸款公司長期以來身份定位不清導(dǎo)致業(yè)務(wù)經(jīng)營也受到諸多限制，如：在2020年《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》中，對(duì)小額貸款公司是否屬于民間借貸而非金融機(jī)構(gòu)，是否適用于15.4%貸款利率上限，曾一度存在較大爭議。

第二，監(jiān)管主體不夠明確。在現(xiàn)行小額貸款公司的監(jiān)管體系中，多頭監(jiān)管和監(jiān)管真空兩種現(xiàn)象同時(shí)存在。一方面，小額貸款公司面臨中國人民銀行、銀保監(jiān)局、審計(jì)機(jī)關(guān)以及各地金融辦的多頭監(jiān)管，每年度各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分批次現(xiàn)場或非現(xiàn)場監(jiān)管，造成小額貸款公司疲于應(yīng)對(duì)。另一方面，因各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管邊界模糊、職責(zé)不清，形成了部分監(jiān)管真空，且各監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息未共享，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成，難以形成監(jiān)管合力，降低了監(jiān)管效率。

第三，法律體系不完善，監(jiān)管尺度不一。因小額貸款公司的屬性及法律地位不夠明確，國家層面出臺(tái)的政策以指導(dǎo)性文件居多，主要以部門規(guī)章、通知等形式體現(xiàn)。各地政府在國家出臺(tái)文件上細(xì)化了對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管，但在實(shí)際監(jiān)管實(shí)施過程中，因所處地區(qū)經(jīng)濟(jì)及風(fēng)控文化等差異，地方政府對(duì)小額貸款公司的管理尺度不一，整個(gè)行業(yè)缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。

第四，監(jiān)管專業(yè)化人才缺乏。小額貸款公司作為類金融機(jī)構(gòu)，有其獨(dú)有的經(jīng)營特征，需要監(jiān)管人員具備相對(duì)豐富的金融實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但現(xiàn)有監(jiān)管體系并未組建專門的小額貸款公司監(jiān)管隊(duì)伍。其中部分監(jiān)管人員缺乏金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)或一線信貸經(jīng)歷，對(duì)小額貸款公司經(jīng)營特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)因素認(rèn)識(shí)不足，將小貸業(yè)務(wù)簡單與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)相類比。甚至還存在一些監(jiān)管人員缺乏必要的金融專業(yè)知識(shí)，在對(duì)小額貸款公司的日常管理上監(jiān)管尺度拿捏不當(dāng)，指導(dǎo)意見與實(shí)際不符而無法真正落地。

二、《條例》對(duì)規(guī)范小額貸款公司監(jiān)管的要求

《條例》明確了小額貸款公司的監(jiān)管規(guī)則和上位法依據(jù)，為統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的監(jiān)管框架奠定了基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）厘清監(jiān)管職責(zé)，健全監(jiān)管體制

《條例》中，明確由國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)制定地方金融組織的監(jiān)督管理規(guī)則，省級(jí)人民政府履行對(duì)地方金融組織的監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，地方金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督管理制度并加強(qiáng)對(duì)地方金融組織的非現(xiàn)場監(jiān)督管理和現(xiàn)場檢查，小額貸款公司監(jiān)管由“誰制定、誰監(jiān)督、誰執(zhí)行”職責(zé)邊界繼《通知》后再次得到梳理和重申。

（二）加強(qiáng)對(duì)跨省異地展業(yè)的管控

因小額貸款公司對(duì)異地客戶及其所處區(qū)域不夠了解，難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、有效評(píng)估;同時(shí)，因管理半徑過大，還存在違規(guī)跨區(qū)域放貸合同有效性的法律爭議、跨區(qū)域催收的風(fēng)險(xiǎn)、抵質(zhì)押和擔(dān)保等增信措施的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)等一系列問題?！稐l例》再次強(qiáng)調(diào)，地方金融組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持服務(wù)本地原則，在地方金融監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)營業(yè)務(wù)，原則上不得跨省級(jí)行政區(qū)域開展業(yè)務(wù)。對(duì)違規(guī)跨省展業(yè)的，制定了詳細(xì)的處罰措施。

（三）規(guī)范小額貸款公司人員準(zhǔn)入

目前小額貸款公司從業(yè)人員沒有明確的準(zhǔn)入限制或要求，人員素質(zhì)參差不齊。部分人員在從事小貸工作前缺乏金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)小貸風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致操作風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生?！稐l例》要求，小額貸款公司的董、監(jiān)、高都應(yīng)當(dāng)滿足國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的任職條件，對(duì)小額貸款公司的高管任職人員有了明確的準(zhǔn)入要求。同時(shí)，《條例》還明確，地方金融監(jiān)督管理部門將從業(yè)人員的相關(guān)違法失信信息記入信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺(tái)，可在一定程度上規(guī)范、約束小額貸款公司從業(yè)人員行為，提高整體人員素質(zhì)。

（四）注重?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

小額貸款公司數(shù)據(jù)報(bào)送一直存在統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一、多頭報(bào)送等問題，還有部分小額貸款公司仍停留在手工臺(tái)賬，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及報(bào)送難以保證準(zhǔn)確性及真實(shí)性，在該種情況下，更無法通過數(shù)據(jù)來監(jiān)測小額貸款公司日常運(yùn)營情況?！稐l例》第十九條中提出，“中國人民銀行會(huì)同國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門制定地方金融組織統(tǒng)計(jì)制度并開展地方金融組織統(tǒng)計(jì)工作”，并將統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門共享，逐步實(shí)現(xiàn)小額貸款公司數(shù)據(jù)報(bào)送統(tǒng)計(jì)口徑統(tǒng)一以及數(shù)據(jù)共享。第二十二條明確，地方金融監(jiān)督管理部門將建立地方金融風(fēng)險(xiǎn)信息收集、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，以加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及防范。

除上述條款涉及內(nèi)容外，《條例》還從公司的設(shè)立到退出全流程、風(fēng)險(xiǎn)防范措施、法律責(zé)任尤其是處罰等方面都作出了具體要求及規(guī)范。

三、我國小額貸款公司監(jiān)管及發(fā)展策略

《條例》不僅明確了小額貸款公司的法律地位，還指明了未來的監(jiān)管方針及方向，具體到小額貸款公司監(jiān)管及發(fā)展上，筆者有如下幾點(diǎn)建議：

（一）細(xì)化措施，統(tǒng)一監(jiān)管尺度

《條例》中雖明確了小額貸款公司等地方金融組織的監(jiān)管主體及監(jiān)管方向，但尚未深入探討地方金融組織各類公司的具體監(jiān)管措施，缺乏國家層面出臺(tái)的統(tǒng)一監(jiān)管細(xì)則。以資產(chǎn)質(zhì)量為例，小額貸款公司因資金成本較銀行相對(duì)高昂，其可選擇的客戶群體受限，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估無法與銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)類比，但現(xiàn)有監(jiān)管制度在考量小額貸款公司資產(chǎn)質(zhì)量時(shí)，基本仍沿用銀行的五級(jí)分類法，這與小額貸款公司目前實(shí)際生存空間、風(fēng)險(xiǎn)收益不匹配。建議出臺(tái)符合小額貸款公司發(fā)展特點(diǎn)的監(jiān)管細(xì)則，明確如資產(chǎn)分類及計(jì)提等具體管控要求。

（二）設(shè)立門檻，提升人員素質(zhì)

目前銀行業(yè)、證券業(yè)乃至擔(dān)保業(yè)都有相關(guān)的從業(yè)資格準(zhǔn)入，但小額貸款公司在人員準(zhǔn)入上一直缺乏明確的用人標(biāo)準(zhǔn)，至今未有任何準(zhǔn)入門檻，金融專業(yè)人才匱乏。而小額貸款公司的業(yè)務(wù)在客群的復(fù)雜程度、風(fēng)險(xiǎn)的判斷難度上并不亞于銀行等傳統(tǒng)信貸機(jī)構(gòu)，不僅需要從業(yè)人員具備一定的專業(yè)知識(shí)及素養(yǎng)，還需要從業(yè)人員對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)有充分、正確地認(rèn)識(shí)，最好具備一定的信貸經(jīng)驗(yàn)。建議設(shè)立小額貸款公司從業(yè)人員基本準(zhǔn)入門檻，可參照銀行人員準(zhǔn)入模式，對(duì)人員基本素養(yǎng)作出統(tǒng)一管理及基本要求，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員誠信記錄的核查，以防范操作風(fēng)險(xiǎn)。

（三）練好內(nèi)功，加強(qiáng)內(nèi)控管理

外部監(jiān)管為必要，練好內(nèi)功是關(guān)鍵。要想小額貸款公司獲取穩(wěn)健、長足的發(fā)展，除提升公司人員素質(zhì)外，還必須加強(qiáng)內(nèi)控管理：首先，比照本次《條例》要求，對(duì)日常經(jīng)營情況，如：設(shè)立變更報(bào)備、異地展業(yè)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排查、重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)等進(jìn)行梳理、整改并及時(shí)上報(bào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其次，針對(duì)可能存在的操作人員合規(guī)意識(shí)淡薄、內(nèi)控機(jī)制不健全等情況，建議通過加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)、完善機(jī)構(gòu)設(shè)置等提升小額貸款公司內(nèi)控管理能力，且應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)控職責(zé)部門。以完善的內(nèi)控機(jī)制防范小額貸款公司出現(xiàn)短期逐利犧牲長期良性發(fā)展行為產(chǎn)生，以構(gòu)建行業(yè)良好風(fēng)尚，維系整個(gè)小貸行業(yè)穩(wěn)定、長足發(fā)展。

（四）精準(zhǔn)發(fā)力，推進(jìn)科技賦能

因小額貸款公司在資金來源上受限，在客戶群體選擇上，通常陷入為銀行“打補(bǔ)丁”、不得已選擇次貸客戶的局面，資產(chǎn)質(zhì)量堪憂，不利于小額貸款公司的長期發(fā)展。建議小額貸款公司摒棄固有信貸觀念誤區(qū)，結(jié)合所處區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r及特色，秉承“短頻快”、“小額、分散”等理念，在不放松風(fēng)控尺度的前提下開發(fā)出切合自身優(yōu)勢(shì)的信貸產(chǎn)品，深耕本地市場。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)結(jié)合小額貸款公司的經(jīng)營特點(diǎn)，出臺(tái)契合小額貸款公司發(fā)展實(shí)際的支持政策，如：稅收返還等。

為精準(zhǔn)定位客戶，高效、便捷展業(yè)，小額貸款公司應(yīng)利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，充分運(yùn)用科技賦能。利用現(xiàn)代技術(shù)手段對(duì)客戶信息進(jìn)行全方位、多維度的收集、分析，確保客戶信息真實(shí)、可靠，降低信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn);加快線上化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為客戶提供精細(xì)化、個(gè)性化服務(wù)的同時(shí)降低運(yùn)營成本，如：線上人臉識(shí)別、合同錄入數(shù)字化，數(shù)據(jù)自動(dòng)化提取等。此外，接入監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的第三方征信系統(tǒng)，如：百行征信，通過征信系統(tǒng)提高借款人的違約成本，進(jìn)一步提升小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

（作者單位：成都市高新區(qū)金坤小額貸款有限公司）