宅基地“三權(quán)分置”促進(jìn)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展績效研究

吳建勇

摘要：文章結(jié)合國家當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”改革、鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的背景要求，基于浙江省義烏市宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)的調(diào)研實(shí)踐，結(jié)合實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，研究分析了不同類型民宿的特征與協(xié)調(diào)機(jī)理。并分析宅基地“三權(quán)分置”改革對鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的績效作用。文章最后提出政策建議，以期為宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施推廣和鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)更好地發(fā)展提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”;鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài);民宿;績效;義烏市

一、引言

宅基地作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，宅基地制度作為我國農(nóng)村一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，長期以來，在保障農(nóng)民居住權(quán)利和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定上發(fā)揮了重要作用。隨著社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，現(xiàn)行宅基地制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的需求。鑒于此，2015年1月，中共中央印發(fā)包括宅基地改革在內(nèi)的“三塊地”改革試點(diǎn)工作意見。浙江義烏作為全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，在全國率先提出并探索實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”改革。2018年的中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》將宅基地“三權(quán)分置”明確為所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，明確指出落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。

2017年中央一號文件提出加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村新動能，特別是通過發(fā)展壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)來提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量。隨后幾年的中央一號文件進(jìn)一步明確要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村資源、生態(tài)、文化優(yōu)勢，培育發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村新業(yè)態(tài)的任務(wù)。2021年中央一號文件也提出鼓勵(lì)支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的目標(biāo)，由此可知，培養(yǎng)和發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

雖然宅基地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)在部分地區(qū)陸續(xù)開展，但從已有研究成果來看，大多數(shù)研究主要聚焦于宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)、法理演繹和路徑探索等方面。再則，雖然當(dāng)前關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”和鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的研究較多，但探討宅基地“三權(quán)分置”改革對鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的績效研究仍較少。鑒于此，在國家啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村振興背景下，本文在厘清義烏市宅基地“三權(quán)分置”制度改革舉措基礎(chǔ)上，分析研究基于宅基地“三權(quán)分置”政策對義烏鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)（民宿產(chǎn)業(yè)）的績效作用，并提出相關(guān)政策建議，為宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施和鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)更好地發(fā)展提供參考借鑒。

二、研究區(qū)概況

義烏位于浙江省金華市，地處金衢盆地東部，東鄰東陽，西連金華、蘭溪，南界永康、武義，北接諸暨、浦江。依托良好的自然環(huán)境以及便捷的交通條件，義烏市的民宿產(chǎn)業(yè)正處于蓬勃發(fā)展之中。2015年以來，義烏開展了農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，在全國首創(chuàng)首提、先行先試農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，并建立實(shí)行“1+7+9”即“一意見+七辦法+九細(xì)則”制度體系。從宅基地的取得置換、抵押擔(dān)保、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出、明晰產(chǎn)權(quán)及民主管理等七方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新。

義烏各村根據(jù)自身情況，差異化實(shí)施的宅基地“三權(quán)分置”政策舉措，探索最適合自身發(fā)展的模式。對規(guī)劃紅線范圍以內(nèi)的村莊，實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚配置，實(shí)行“戶有所居”。通過城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚，促進(jìn)了土地資源的集約化利用，帶動了城鄉(xiāng)融合，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的同時(shí)，也改善了人居環(huán)境;對在規(guī)劃紅線范圍以外的村莊，分類有序推進(jìn)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色的“和美鄉(xiāng)村”建設(shè)，落實(shí)“住有宜居”。在推進(jìn)“和美鄉(xiāng)村”建設(shè)的過程中，通過對閑置老舊房屋進(jìn)行更新改造，為村莊發(fā)展新業(yè)態(tài)騰出了土地。除此之外，也完善了公共基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)和弘揚(yáng)了村莊特色文化，提升了村莊的吸引力，為村莊發(fā)展帶來了更多的機(jī)遇;對遠(yuǎn)郊山村實(shí)施“易地搬遷奔小康”工程?！耙椎匕徇w奔小康”工程，一方面積極引導(dǎo)了農(nóng)民下山脫貧，另一方面也騰出了閑置土地，可以滿足部分新業(yè)態(tài)需要規(guī)?；l(fā)展的要求。

三、三種民宿經(jīng)營方式的形成

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地“三權(quán)分置”政策對民宿新業(yè)態(tài)發(fā)展主要與村集體、農(nóng)戶、民宿運(yùn)營主體三者相關(guān)，由于不同類型的民宿在這三個(gè)主體中起主導(dǎo)作用的主體有差異，由此形成了農(nóng)戶自營型、合資經(jīng)營型和招商引資型三種民宿經(jīng)營方式。

（一）農(nóng)戶自營型

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自營型民宿是義烏市數(shù)量最多的民宿類型。村莊A民宿就是自營型民宿典型代表。該村農(nóng)戶具有雙重身份，既是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，又是民宿運(yùn)營者。村集體積極響應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”改革號召，改“二權(quán)分離”為“三權(quán)分置”，更換土地證、房產(chǎn)證為不動產(chǎn)權(quán)證。不動產(chǎn)權(quán)證的頒發(fā)，保障了農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)，為農(nóng)戶自營民宿提供權(quán)利的保障。除此之外，村集體為本村發(fā)展自營型民宿的農(nóng)戶提供一定的資金、原材料等的支持。由此看出，在宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施下，自營型民宿主要協(xié)調(diào)了農(nóng)戶與村集體之間的關(guān)系，增強(qiáng)了村莊內(nèi)部互助，也有效穩(wěn)定了村民收入。

（二）合資經(jīng)營型

合資型民宿主要以村莊B的“蝶來?xiàng)帷泵袼逓榇?，該民宿屬于鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)投資與外來企業(yè)合辦，因此民宿運(yùn)營主體包括了鄉(xiāng)賢與外來合資企業(yè)。民宿由閑置宅基地與農(nóng)房經(jīng)承租后進(jìn)行改造、開發(fā)而來。民宿運(yùn)營主體從農(nóng)戶手中獲取閑置房屋的宅基地使用權(quán)，并且直接與農(nóng)戶簽訂了相關(guān)合同。合同規(guī)定民宿的使用期限、支付方式等內(nèi)容。少部分的農(nóng)戶還通過宅基地使用權(quán)入股，從而獲得了民宿的股份并獲取分紅。與此同時(shí)，民宿運(yùn)營主體也為村莊B農(nóng)戶提供了一定的就業(yè)崗位，招聘了部分農(nóng)戶在民宿內(nèi)工作。整個(gè)過程中，鄉(xiāng)賢在外來合資企業(yè)與農(nóng)戶之間中起到了十分重要的“中間”作用。一方面，鄉(xiāng)賢內(nèi)生于村莊這一熟人社會，在獲取宅基地使用權(quán)的過程中也相對更為容易。另一方面，鄉(xiāng)賢發(fā)揮自身的人際優(yōu)勢，與外來企業(yè)進(jìn)行合作，為村莊B民宿的發(fā)展引入了技術(shù)人才和更為專業(yè)的運(yùn)營管理模式。此外，鄉(xiāng)賢自身參與民宿的經(jīng)營，為民宿產(chǎn)業(yè)注入了不少的資金，支持了新業(yè)態(tài)的發(fā)展。因此，在宅基地“三權(quán)分置”使用權(quán)放活的政策下，合資經(jīng)營型民宿有效協(xié)調(diào)了民宿運(yùn)營主體與農(nóng)戶之間關(guān)系，充分利用村內(nèi)外資源。

（三）招商引資型

村莊C在“異地奔小康”政策支持下，全村集體搬進(jìn)“水岸家園”小區(qū)，從某種意義上來說，農(nóng)戶這一主體已經(jīng)不存在?！爱惖乇夹】怠彬v退出的宅基地，在鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下，與外資企業(yè)簽訂土地使用合同，集中打造“棲隱大安”民宿項(xiàng)目，該項(xiàng)目是招商引資型民宿的典型代表。政府為“棲隱大安”項(xiàng)目提供用地保障，充分利用閑置的宅基地，精心規(guī)劃的“棲隱大安”民宿項(xiàng)目與楊盆村的自然風(fēng)景相結(jié)合，帶動包括楊盆村在內(nèi)的周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的新平臺。據(jù)此，在宅基地“三權(quán)分置”異地奔小康工程引導(dǎo)下，招商引資型民宿的協(xié)調(diào)機(jī)制主要表現(xiàn)在民宿運(yùn)營者與村集體之間，通過統(tǒng)一規(guī)劃打造項(xiàng)目，極大盤活了村內(nèi)閑置土地。

四、宅基地“三權(quán)分置”促進(jìn)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展績效分析

（一）明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度

宅基地“三權(quán)分置”政策使得宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)”權(quán)能明確、邊界清晰。頒發(fā)宅基地不動產(chǎn)權(quán)證，既鞏固了宅基地的集體所有權(quán)，又維護(hù)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)，還保障了宅基地使用者的合法權(quán)益。作為一項(xiàng)新的土地改革制度，宅基地“三權(quán)分置”與承包地“三權(quán)分置”同步推行、雙管齊下，將化解當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革面臨的諸多難題，對完善我國土地制度具有重要意義。

（二）完善村莊公共設(shè)施，優(yōu)化民宿產(chǎn)業(yè)運(yùn)營環(huán)境

從社會效益方面來看，宅基地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療保障、公共教育、社區(qū)建設(shè)等方面的不斷完善。通過上述案例分析可知，宅基地“三權(quán)分置”政策有助于用地獲取和資金支持，由此可以助推鄉(xiāng)村民生項(xiàng)目建設(shè)，包括完善村中公共設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境，為民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更加優(yōu)越的運(yùn)營環(huán)境。從調(diào)研數(shù)據(jù)可以看出，超半數(shù)民宿運(yùn)營者認(rèn)為政策實(shí)施后村內(nèi)的交通設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、人文設(shè)施等方面有了明顯提升。以村莊A為例，在政府支持下，拆除危舊房，騰退閑置宅基地，進(jìn)而修建玻璃棧道等旅游景點(diǎn)，良好的公共基礎(chǔ)設(shè)施吸引了大批游客。因此，宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施，完善了村中的公共基礎(chǔ)設(shè)施，為民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展乃至鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供了良好的運(yùn)營環(huán)境。

（三）改善村莊自然環(huán)境，助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過一半的民宿運(yùn)營主體認(rèn)為村莊的自然環(huán)境有所改善。為了更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，各村積極挖掘潛在自然優(yōu)勢，如火如荼開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。村莊B積極建設(shè)荷花主題的農(nóng)業(yè)觀光園，在發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的同時(shí)，也改善了村莊環(huán)境景觀。此外，民宿產(chǎn)業(yè)等新業(yè)態(tài)的發(fā)展也能提高相關(guān)部門對當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)的重視程度以及村內(nèi)農(nóng)戶的保護(hù)意識，各村加大了在自然生態(tài)方面的投入，通過完善垃圾和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)環(huán)境管理與治理，改變了農(nóng)村“臟亂差”的環(huán)境面貌，保護(hù)了村內(nèi)的自然環(huán)境。

（四）發(fā)揮村集體管理作用，提升鄉(xiāng)村治理能力

實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”，進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織能夠掌握宅基地資源的配置狀況。村集體對于本村宅基地狀況的熟悉程度決定了村集體合理分配利用閑置宅基地的能力，例如，村莊B村集體對全村的閑置宅基地進(jìn)行整合，為外來企業(yè)規(guī)劃使用村內(nèi)閑置宅基地資源提供了便利，也增強(qiáng)了村集體管控宅基地能力。村集體的鄉(xiāng)村治理能力得到提高后，可以使宅基地的使用更加合理化，有利于統(tǒng)一規(guī)劃民宿產(chǎn)業(yè)，使其發(fā)展能夠形成規(guī)模效應(yīng)。

（五）促使民宿經(jīng)營方式多元化，拓展農(nóng)民增收渠道

宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施可以把農(nóng)民從對土地的深度依賴解放出來，農(nóng)民不僅可以靠自愿有償退出宅基地獲取利益，也可以通過宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)入股等來獲取利益，進(jìn)而產(chǎn)生了多樣的民宿經(jīng)營方式。農(nóng)戶自家閑置的宅基地可以為農(nóng)戶提供自己運(yùn)營民宿產(chǎn)業(yè)的場所，增加經(jīng)濟(jì)收益。宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓可以用于外來公司集中經(jīng)營民宿，發(fā)展招商引資或者合資型的民宿，同時(shí)也為當(dāng)?shù)靥峁┐罅烤蜆I(yè)機(jī)會，農(nóng)戶可以獲得租金、分紅等多種增收報(bào)酬。

（六）有效整合與配置資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展

調(diào)研顯示，宅基地“三權(quán)分置”政策實(shí)施后，近一半民宿運(yùn)營者表示運(yùn)營民宿的資金來源更為充足，同時(shí)，30%的民宿客源有所增加。宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)允許宅基地資格權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)和自愿退出，以及允許宅基地使用權(quán)在一定條件下跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，市民可以將資本和先進(jìn)的運(yùn)營管理理念帶到鄉(xiāng)村，農(nóng)戶也可以在本村直接就業(yè)或自己創(chuàng)業(yè)，通過有效整合配置宅基地資源，促使“人”、“物”、“財(cái)”要素在城鄉(xiāng)有序流動，促進(jìn)了義烏鄉(xiāng)村民宿新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

五、建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展

義烏市宅基地“三權(quán)分置”總體上實(shí)施狀況良好，但是由于部分地區(qū)實(shí)施過程中缺乏完善的法律法規(guī)保障，一戶多宅、違法占用宅基地、宅基地閑置而不退出、宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象仍然存在。由此，需要完善相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)避。建立完善的法律法規(guī)配套，特別是建立規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場對完善宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施有積極的意義，才能最終規(guī)范民宿產(chǎn)業(yè)等新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

（二）發(fā)掘潛在資源稟賦，充分發(fā)揮村莊發(fā)展優(yōu)勢

地理位置、自然環(huán)境、文化環(huán)境、發(fā)展空間等往往是一個(gè)地區(qū)是否具有發(fā)展?jié)摿εc吸引力的關(guān)鍵因素。因此，應(yīng)充分發(fā)掘鄉(xiāng)村潛在的資源優(yōu)勢，深度挖掘和提煉村莊特色文化的內(nèi)涵，整理鄉(xiāng)村閑置宅基地資源，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村的生態(tài)、文化和美學(xué)價(jià)值，基于鄉(xiāng)村的獨(dú)特價(jià)值，對鄉(xiāng)村振興進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，讓“沉睡”資源變“致富”資產(chǎn)，因地制宜打造特色產(chǎn)業(yè)，將“自然”、“生態(tài)”、“人文”優(yōu)勢，融入鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)”，從而促進(jìn)新業(yè)態(tài)發(fā)展。增強(qiáng)鄉(xiāng)村吸引力，為鄉(xiāng)村振興提供更多可能性。

（三）構(gòu)建宅基地村民自治機(jī)制，提升農(nóng)民參與改革程度

構(gòu)建宅基地村民自治機(jī)制，應(yīng)充分發(fā)揮村民對宅基地的自主管理作用，可以嘗試在村集體的組織引導(dǎo)下，成立宅基地利用管理理事會、監(jiān)事會等村民小組，對宅基地的審批、取得、流轉(zhuǎn)、調(diào)劑、退出等過程進(jìn)行管理與監(jiān)督，賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)質(zhì)性權(quán)利和義務(wù)。構(gòu)建宅基地村民自治體制機(jī)制，不僅可以化解農(nóng)民矛盾與糾紛，保障農(nóng)民合法權(quán)益，還能增加農(nóng)民對宅基地“三權(quán)分置”改革的參與感，增強(qiáng)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展活力，強(qiáng)化改革的內(nèi)生動力。

（四）協(xié)調(diào)好政府、社會資本與農(nóng)戶三方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)相輔相成

為了走出鄉(xiāng)村普遍存在的要素流失、農(nóng)民主體缺位、內(nèi)生能力不足以及政府或資本單邊主導(dǎo)引致利益失衡、矛盾沖突的困境，最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展新業(yè)態(tài)、鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。需要協(xié)調(diào)好政府、社會資本與農(nóng)戶三方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、分工協(xié)作，共同推動鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。在加強(qiáng)政府政策引導(dǎo)與規(guī)制、推動資本下鄉(xiāng)、充分尊重農(nóng)民主體地位的同時(shí)，積極探索多元主體合作機(jī)制，發(fā)揮三方各自資源優(yōu)勢，最大程度地協(xié)調(diào)各方利益。

（五）系統(tǒng)開展改革的“績效與風(fēng)險(xiǎn)雙評估”，確保改革科學(xué)穩(wěn)定

實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”改革的目的是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保障農(nóng)民群體權(quán)益，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)。因此，在改革試點(diǎn)與推廣普及過程中，應(yīng)系統(tǒng)開展宅基地“三權(quán)分置”改革的績效評估與風(fēng)險(xiǎn)評估“雙評估”。一方面，基于試點(diǎn)地的充分績效調(diào)研，縱向兼顧歷史感與前瞻性，橫向兼顧全局性與地域性，同時(shí)兼顧各類地理特征的宏觀因素與各類城鄉(xiāng)區(qū)位特征的微觀因素，充分挖掘試點(diǎn)改革的績效經(jīng)驗(yàn)與推廣價(jià)值。另一方面，要時(shí)刻防范改革中可能產(chǎn)生的不利風(fēng)險(xiǎn)，守住“集體所有權(quán)不能變、耕地紅線不能動、農(nóng)民利益不能損”的三大改革底線，多方位、多主體、多手段開展風(fēng)險(xiǎn)評估，確保宅基地“三權(quán)分置”改革科學(xué)性、穩(wěn)定性。

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基金項(xiàng)目：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃（202020YX03）。

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）