基于人口流動的住房保障制度改善策略探討

彭朝輝

摘要：如今，人口流動較大，住房、保障制度不斷完善。在大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口涌入城市的過程中，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，約八成的流動人口會選擇租住私房，剩余兩成則會選擇租住公租房。此種狀況下，不同的居住條件下，對應的居住環(huán)境也是不同的，公租房環(huán)境相對較好，私房環(huán)境相對較差。而城市的發(fā)展應該先保證外來人口的基本居住條件，只有安穩(wěn)的居住環(huán)境才能切實提高城市的整體水平?；诖?，文章針對人口流動住房保障制度展開探析，首先是對現(xiàn)階段住房保障政策的現(xiàn)狀進行分析，然后再基于人口流動的視角下分析我國城市住房保障存在的問題，最后針對現(xiàn)實情況提出建議，以此來滿足人口流動中的住房保障需求。

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2019年我國流動人口總數(shù)為2.36億人，其中，外出農(nóng)民工1.74億人。而目前政府已開工建設了7000多萬套公租房，要同時保障城鎮(zhèn)低收入、城鎮(zhèn)中等偏下收入、新就業(yè)職工、外來務工人員等多類人群，房源數(shù)量還遠遠不能滿足居住需求。收入低租金高加大流動人口生活成本?！?020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》明確要求：促進農(nóng)業(yè)轉移人口等非戶籍人口在城市便捷落戶、推動城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋未落戶常住人口。除此之外，近年來，我國政府一直致力于解決流動人口住房問題，《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》《公共租賃住房管理辦法》《關于進一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見》等一系列政策文件的出臺為解決流動人口住房問題提供了重要制度保障，各地區(qū)在落實上也做了大量的工作，社會整體住房保障能力不斷增強，成效顯著。然而，由于眾多因素的影響，當前我國流動人口住房保障仍存在一些問題，在改善和提高流動人口居住條件方面仍有很長的一段路要走。流動人口正在逐漸由從事建筑、交通、裝修為主轉變?yōu)橹圃鞓I(yè)、保安、家政、餐飲、快遞服務等多種行業(yè)并存的態(tài)勢。職業(yè)特點影響著他們對居住條件的追求。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2019年我國流動人口總數(shù)為2.36億人，其中，外出農(nóng)民工1.74億人。而目前政府已開工建設了7000多萬套公租房，要同時保障城鎮(zhèn)低收入、城鎮(zhèn)中等偏下收入、新就業(yè)職工、外來務工人員等多類人群，房源數(shù)量還遠遠不能滿足居住需求。收入低租金高加大流動人口生活成本?！?020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》明確要求：促進農(nóng)業(yè)轉移人口等非戶籍人口在城市便捷落戶;推動城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋未落戶常住人口。但是當下實際情況是，進城容易留城難。在城鎮(zhèn)中居住問題尚未解決，他們絕大多數(shù)都是靠租房居住，即使想要落戶，也要考慮落戶后有沒有能力供養(yǎng)余生。大部分流動人口只能從事技術含量較低的職業(yè)，工資水平低，家庭經(jīng)濟基礎較差，絕大多數(shù)選擇廉價實惠的住所。由于近年來城市舊城區(qū)改造加快，市區(qū)廉價房源日益減少，市場上的高租金加大了流動人口的生活成本。流動人口為節(jié)省開支大多選擇便宜的居住場所，這些居住地多分布在城郊接合部，住所空間狹小，環(huán)境條件差，公共設施短缺，安全隱患較大，與大多數(shù)城市居民住宿條件形成強烈反差，也與他們?yōu)槌鞘羞\轉發(fā)展所付出的艱苦的身心代價不相稱。大多數(shù)流動人口工作往往是不穩(wěn)定的，變換工作比較頻繁，為減少交通時間、交通費用，習慣隨著工作地點變化而轉移住所，因此形成“人隨工作走、房隨工作換”的狀況。另外，租金不斷上漲，也是流動人口為選擇較為便宜的住所而不斷搬遷的原因。

關鍵詞：人口流動;社會保障;住房政策

近幾年，隨著我國城市化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民工來到城市尋找工作機會，以此來改善自己的生活，但在城市生活中還是出現(xiàn)了一些問題。在居住條件上，政府為農(nóng)民工住房提供了幫助但還是不夠完善，例如東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，外來人口更是一擁而入，住房需求根本無法得到滿足，人口的收入差距大，居住條件更是無法相比。因此，外來人口的居住條件存在較大差異。我國的住房制度改革大體上經(jīng)歷了三個十年，不斷完善的過程中，政府應更加重視農(nóng)民工住房情況，確保物質(zhì)方面、政策方面都能真正落到實處。

一、住房保障政策現(xiàn)狀

（一）保障性住房的實施

我國的住房保障制度政策是從1998年開始實行的，但真正落實下來卻非常的緩慢。據(jù)調(diào)查，截至2017年底我國大約有2.04億新市民，總比占全國的城鎮(zhèn)常住人口25.1%，但租住公租房的比例僅占2.1%，18%的人口選擇合租，而合租戶數(shù)三戶以上占比竟然56.2%。這說明外來人口住房自有率較低，且導致住房得不到保障、居住條件較差。2020年我國租房的形勢有很大改變，整體看選擇整租的人口有所提升，但還是無法使得所有外來人口都能夠享受到住房保障。人口的不斷涌入，保障性住房的實施還不夠穩(wěn)定。

（二）中央地方分攤責任

中央與地方政府保障責任應進行分擔。住房保障所需要的資金以及土地面積是住房保障政策落實的關鍵。2017～2020年政府對廉租住房投資金額不斷增加，對各個省進行了資金補助。各省的保障性安居工程項目也開始實施，建設廉租房公租房以及經(jīng)濟適用住房，并且各地方也對保障性住房建設的稅費進行了相應的減免。2020年各省市地區(qū)也將信息公開化，對保障性安居工程建設的信息情況進行信息發(fā)布。各地方應全力配合國家的實施方案，國家政策的落實應重視責任的具體劃分。地方在資金方面以及建設工程中應做到信息透明化。保障性住房建設需要各部分合力推進，政府部門的出資能夠?qū)ψ》勘Ｕ咸峁┗A性支持。

二、人口流動視角下住房保障問題

（一）住房保障責任主體與國民收入錯位

住房保障隸屬于國民收入再分配，主要是為了扶持弱勢群體來保障社會的公平。住房保障主要是通過政策的實施，利用國家的職能對國民的收入進行二次分配，針對中等以下貧困家庭給予幫助，促使國家整體的生活水平平穩(wěn)運行。國民收入再分配主要是政府通過稅收等方式收入一部分資金再進行合理分配，這項工作由中央政府來開展。政府通過收稅的方式對高收入者進行征稅，這部分稅費將直接分配到貧困人口，人口流動性強，國家更應該注重住房保障，但實際實施起來卻非常困難，低收入人群占比較廣，國家的財政支出無法得到合理分配。因此，我國近幾年的住房保障問題進展相對緩慢。住房保障責任主體是中央政府，政府主要是提供物質(zhì)支持以及政策扶持。

（二）住房保障與地方公共服務產(chǎn)生混淆

住房保障主要是為了對低收入人群提供住房救濟，確保群眾的基礎生活條件。廉租住房是針對貧困家庭提供的一種居住方式，只享有居住權，并不是真正意義上的擁有房屋。公共租賃住房并不是面向社會的弱勢群體而展開的社會救助，它不屬于國民收入再分配，實質(zhì)是政府提供的輔助措施。對于一些城中村改造，這些是為了改善部分住戶的居住環(huán)境，為當?shù)厝丝谔峁┑墓卜?，這些項目的范圍不僅僅是針對那些低收入貧困家庭。而為一些特殊家庭提供的住房保障才屬于國民收入再分配，我國財政部門的投入，需要對住房保障和公共服務的住房保障進行區(qū)分，資金的使用需要明確。

（三）住房保障轉移支付與人口流動背離

大量的流入人口都集中在東部長三角，珠三角以及京津冀地區(qū)。流動人口主要是由中轉類，消費類，生產(chǎn)類構成，當然占據(jù)最多的還是農(nóng)民工。省外人口流動遠遠大于省內(nèi)，更多人會選擇跨省打工，進城務工人員主要選擇的居住地是城中村，居住面積普遍較小，更多的是以合租的形式，城市經(jīng)濟發(fā)展的水平不同，所面臨的住房保障壓力就不同，越是發(fā)達地區(qū)政府面臨的壓力會更大。早在2007年，我國就開始由政府以轉移支付方式向地方政府提供住房保障資金，但主要考慮的還是中西部地區(qū)，資金的投入與人口流動趨勢有一定的背離。中西部地區(qū)是需要資金支持的，但住房保障轉移支付與人口流動背離。

三、住房保障改進建議

（一）明確政府權責劃分

政府應對資金土地政策方面有明確規(guī)劃，將職責落實到各地方的有關部門。住房保障是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要方面，需要真正落實到各個城市。中央政府向各地分撥的救助資金需進行統(tǒng)計，做到信息公開化，所有資金都落到實處。在項目建設中應注意工程的質(zhì)量，對各地區(qū)的貧困家庭進行統(tǒng)計，2020年我國仍有2.47億的流動人口，占我國總人口的18%。超七成的流動人口都集中在我國東部。外來人口往往會到經(jīng)濟較為發(fā)達的城市打工。而越是發(fā)達的城市地方政府更應該重視人口的住房問題。哪一部分出現(xiàn)問題要進行問責調(diào)查，落實各地方職責所在，政府起到監(jiān)督作用。

（二）建立轉移支付政策

在住房保障制度上，責任由國家承擔，但在實施過程中，需要由各個地方政府執(zhí)行。要建立針對住房保障財政向各地方轉移支付的制度，這樣可以強化中央政府財政轉移支付。促進各地方的公平，通過轉移支付制度來強調(diào)中央財政對地方的約束，同時也加大了對住房保障的投入。而在轉移支付的過程中，需要根據(jù)實際情況而定。針對于我國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口流動性強，而中西部經(jīng)濟較為落后的地區(qū)，就應以省級人口流出為主。財政轉移支付體系需要根據(jù)地方人口空間的分布。各省級市級政府應進行合理規(guī)劃安排。

（三）滿足家庭流動需求

在人口流動過程中，夫妻共同流動成為核心趨勢，流動人口中更多的是與配偶或兄弟姐妹一起流動為主，老人與小孩更多的是在農(nóng)村。兩代戶家庭占流動人口家庭的三分之一。由于流動人口，主要是農(nóng)民工群體，在進入城市打工的過程中需要一定的住房條件，才能讓家庭流動更加有保障。許多農(nóng)民工在外省打拼好幾年之后，在條件允許的情況下，會將父母以及孩子接到身邊一起生活，但這個前提是住房有所保障。

（四）加快住房保障立法工作

加強保障性住房的法律建設是保障我國住房保障體系健康發(fā)展的前提。在廣泛征求意見的基礎上，應盡快推出從規(guī)劃、生產(chǎn)、經(jīng)營到管理完整的住房保障體系法律法規(guī)。明確國家層面住房保障頂層設計和基本制度框架，夯實各級政府住房保障工作責任，同時為規(guī)范保障房準入使用和退出提供法律依據(jù)。

（五）完善住房保障體系

解決流動人口的住房問題，建構“低端有保障、中端有支持”的住房市場體系。一是取消經(jīng)濟適用房、限價商品房對流動人口的限制，讓流動人口與城鎮(zhèn)居民享有同樣的購買權利。二是通過發(fā)放購房補貼，幫助中低收入者購買商品房。三是為流動人口建立住房公積金制度，加強其支付能力。降低公積金支取門檻，提高公積金沖抵租金額度。四是因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權住房。鼓勵人口流入量大、房價較高的大中城市，借鑒北京、上海共有產(chǎn)權住房試點的經(jīng)驗，結合本地實際發(fā)展共有產(chǎn)權住房。

（六）多渠道籌措公租房房源

在土地資源緊缺的情況下，多管齊下多渠道籌措保障房。一是優(yōu)先使用現(xiàn)有存量房用于公租房。二是通過新建商品住宅配建公租房。三是利用土地供給、稅收減免等措施鼓勵勞動密集型企業(yè)建設免費或租金低廉的員工集體宿舍。四是利用租賃集體建設用地建設公租房。各地因地制宜，開拓思路，深度挖掘。例如：在產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套建設行政辦公及生活服務設施的用地中，可通過集中建設或長期租賃、配建等方式，增加集體宿舍形式的公租房供應，面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租。

（七）降低門檻，擴大保障范圍

針對不同困難群體，合理設置相應準入條件，采取適當?shù)谋Ｕ戏绞胶捅Ｕ蠘藴?，加大對符合條件流動人口的保障力度。一是因地制宜、分階段降低流動人口住房保障準入門檻，逐步擴大保障覆蓋面，比如逐步放寬或取消社保繳納年限、居住證持有年限等條件限制。二是實物配租和租賃補貼發(fā)放及租金減免多種保障方式并行。住房嚴重短缺時期，通過大力建設，以實物配租方式為主。供求矛盾緩和時期，以租賃補貼方式為主，制定補貼標準，并根據(jù)不同的收入水平及市場租金標準及時進行調(diào)整。把好準入關，實現(xiàn)公平分配，健全退出機制。一是加強聯(lián)審聯(lián)查工作。申請人及相關單位開具的收入證明常常存在虛假數(shù)據(jù)，信息失真。在就業(yè)與收入都多元化的社會現(xiàn)狀下，申請家庭的收入與財產(chǎn)情況難以準確核查。目前我國大多數(shù)城市不同部門間實現(xiàn)的數(shù)據(jù)信息共享僅限于本市范圍，各省乃至全國范圍應加快城市數(shù)字化平臺建設，盡快實現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”。二是公平分配。公平分配是公租房的“生命線”。要科學制定分配方案，分配全過程排除人為干擾，接受社會監(jiān)督。三是健全退出管理機制，對不再符合保障條件的承租人，綜合運用租金上調(diào)、信用約束、司法追究等多種方式，提升退出管理效率。四是建立住房保障誠信機制。各地住房保障部門抓緊出臺《住房保障誠信管理辦法》，建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制。對于虛報瞞報，弄虛作假行為，對于工作人員濫用職權、徇私舞弊的，應當依法依紀追究責任，涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。逐步實現(xiàn)小區(qū)智能化管理，防止轉租轉借保障房小區(qū)智能化管理，通過人臉識別，控制小區(qū)出入，控制上下電梯，從而限制轉租轉借;可以有效分析出房屋的空置情況，提高房屋使用率，從而最大限度地使公共資源為真正需要的家庭提供服務。

四、結語

基于人口流動的特點，住房保障制度應結合實際情況不斷完善。政府可通過補貼的形式為農(nóng)民工的生活減輕負擔，讓其生活得到基礎保障，這樣國家整體水平才能提高。通過政府權責的劃分，建立轉移支付政策及物質(zhì)上的支持來逐步實現(xiàn)社會的公平。在人口流動過程中，只有基礎生活得到完善的城市經(jīng)濟發(fā)展才會更加迅速。住房保障制度不僅僅是改善了公民的居住條件，更重要的是促進社會的經(jīng)濟文化，共同發(fā)展這些離不開政府與地方的共同努力。制度的完善，需要各部門嚴格監(jiān)管與實施，為中等以下的貧困家庭提供基礎的居住保障，維護公民的居住權利。外來人口大多來自于農(nóng)村，政府能夠積極解決居住問題，能夠減少外來人口的日常開支，進而提高外來人口的生活水平。

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（作者單位：山東省榮成市住房和城鄉(xiāng)建設局）