深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革的難點(diǎn)與對(duì)策

趙靜， 朱韻菡， 夏柱智

摘要： 新《土地管理法》實(shí)施后，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入新的階段，重點(diǎn)改革領(lǐng)域是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不僅構(gòu)成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地的制度基礎(chǔ)，而且為鄉(xiāng)村振興提供土地供給保障。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政策經(jīng)歷了復(fù)雜的演變過(guò)程，總體趨勢(shì)趨于市場(chǎng)化配置，但目前仍面臨來(lái)自市場(chǎng)和制度的雙重約束。為此，要從規(guī)劃編制、市場(chǎng)需求、規(guī)范流程、基準(zhǔn)定價(jià)及利益分配等方面加以完善，真正實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)及處置權(quán)的平等地位。

關(guān)鍵詞： 湖北省; 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地; 《土地管理法》; 用地入市; 制度改革

中圖分類號(hào)： F301.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ADOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2022.03.013

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革作出重要部署，并于2015年3月、2016年9月、2017年11月在全國(guó)部分縣市逐步擴(kuò)大開(kāi)展試點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為農(nóng)村“三塊地”改革的重要一環(huán)，備受社會(huì)各界關(guān)注。2019年8月，在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，新修訂的《土地管理法》明確規(guī)定“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)籌安排”，它結(jié)束了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等入市的二元體制，有利于建立形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)[1]，這一制度的突破，是新的《土地管理法》的最大亮點(diǎn)。2020年1月19日，《湖北省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)民自愿前提下，可依法將有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，這是湖北首次在全國(guó)通過(guò)立法提出宅基地可轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市[2]。湖北省通過(guò)前期部分縣市試點(diǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還面臨一些瓶頸性障礙。因此，需要進(jìn)一步完善動(dòng)力機(jī)制，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供精細(xì)化、可操作的技術(shù)支撐和制度保障。

一、 湖北集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)情況

從土地分類角度看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指集體土地進(jìn)入市場(chǎng)用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)形成的土地類型，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。其典型特征表現(xiàn)為用途經(jīng)營(yíng)性。新修訂的《土地管理法》界定可入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。”[3]《土地管理法》的修訂確立了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合法性，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)以及新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供了土地制度保障。湖北部分地區(qū)作為開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)，在增強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力、增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入、提升農(nóng)村土地利用水平等方面發(fā)揮了積極作用，但也面臨著一些困難和挑戰(zhàn)。本文重點(diǎn)選取了湖北宜城市和武漢市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地部分試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研分析，意在了解農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革的難點(diǎn)，從而提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

（一） 宜城市案例：流水鎮(zhèn)、小河鎮(zhèn)、劉猴鎮(zhèn)等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試行情況

宜城市是襄陽(yáng)市下轄的縣級(jí)市，具有典型的中西部城市特征。全市總?cè)丝?8萬(wàn)人，其中城區(qū)面積25平方公里，人口22萬(wàn)人。宜城市是2015年確定的全國(guó)33個(gè)土地制度改革試點(diǎn)之一，按照國(guó)家規(guī)定，結(jié)合地方實(shí)際，形成了比較完善的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度規(guī)范體系，并在逐宗入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地塊執(zhí)行。截至2020年7月，宜城市共推進(jìn)了12宗土地入市，其中小河鎮(zhèn)3宗、流水鎮(zhèn)2宗、板橋鎮(zhèn)2宗、鄭集鎮(zhèn)2宗、王集與劉候和雷河3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各1宗。僅流水鎮(zhèn)2宗（落花潭、福利院）利用存量土地，其他均為新增用地，目前宜城市有入市意向24宗。本文選取三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)案例進(jìn)行分析。

1.流水鎮(zhèn)

流水鎮(zhèn)為宜城市典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2016年，流水鎮(zhèn)入市了全省第一宗1.1畝土地，地塊坐落在落花潭街道十字路口東南側(cè)，屬于劉臺(tái)村集體用地，出讓前為凈地，符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。該地塊通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)的方式進(jìn)行出讓，拍賣(mài)底價(jià)為43萬(wàn)元/畝，經(jīng)過(guò)12輪競(jìng)拍，由湖北京瑞通達(dá)生態(tài)農(nóng)業(yè)科技公司以45.2萬(wàn)/畝競(jìng)得。為了扶持該農(nóng)業(yè)企業(yè)，土地收入被村集體用于入股。劉臺(tái)村這宗入市土地是湖北省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的“第一槌”，突破了現(xiàn)行土地法律，對(duì)于探索研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市途徑提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2016年，村集體計(jì)劃把第二塊土地（6.67畝）入市，以每畝40萬(wàn)元的價(jià)格拍賣(mài)，由于沒(méi)有經(jīng)營(yíng)主體競(jìng)拍，村委會(huì)建議降低價(jià)格，一半以上村民代表不同意降價(jià)拍賣(mài)，導(dǎo)致這宗地流拍，至今處于閑置狀態(tài)。此案例說(shuō)明，劉臺(tái)村1.1畝土地入市更多的只是從制度層面探索，農(nóng)村整體新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)土地需求不旺是其決定因素。該鎮(zhèn)于2018年新增了一塊入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，鎮(zhèn)屬老福利院9畝用地，按照15萬(wàn)元/畝協(xié)議出讓，用途是動(dòng)物科研院所，屬宜城市重點(diǎn)項(xiàng)目。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村中小型加工業(yè)大多使用村莊宅基地、空閑地或者村集體所屬閑置資產(chǎn)。如黃沖村部分加工廠租賃閑置村委會(huì)、學(xué)校、倉(cāng)庫(kù)等，采用村集體直接建立土地及資產(chǎn)租賃關(guān)系，按照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式獲得產(chǎn)權(quán)意愿不夠強(qiáng)烈。

2.小河鎮(zhèn)

小河鎮(zhèn)位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，具有明顯的交通和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，且有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需求。全鎮(zhèn)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地30宗，由于稅費(fèi)改革和廉價(jià)地拍賣(mài)等因素，土地使用權(quán)大都屬于農(nóng)戶個(gè)體。地方政府推動(dòng)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市案例共有3宗，其中高康村2宗（2017年入市，2018年開(kāi)工建設(shè)）、聯(lián)棚村1宗，用途均為商業(yè)服務(wù)業(yè)性質(zhì)，從類型上均屬于新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。從調(diào)查來(lái)看，該塊土地的指標(biāo)來(lái)源于鄭集鎮(zhèn)的山區(qū)村莊，按照每畝3萬(wàn)元繳納土地指標(biāo)價(jià)款。

（1）聯(lián)棚村土地入市案例。聯(lián)棚村屬典型的農(nóng)業(yè)村，轄6個(gè)村民小組，耕地面積5349畝，總戶數(shù)323戶共1638人，務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入占比約為2：1，村莊聚集程度較高。2019年，出臺(tái)了《小河鎮(zhèn)聯(lián)盟村村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用出讓方案》，其出讓宗地情況：土地位于聯(lián)盟村六組，土地面積5673.6平方米（合8.51畝），土地規(guī)劃用途為“商服用地”。入市主體為村民委員會(huì)（集體經(jīng)濟(jì)組織的代表），入市途徑為調(diào)整入市（土地指標(biāo)來(lái)源于購(gòu)買(mǎi)土地指標(biāo)），采用掛牌入市的方式，出讓最低價(jià)為20.93萬(wàn)元/畝，出讓年限40年。相關(guān)規(guī)定包括：地塊出讓按照《宜城市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收管理辦法》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)上繳土地增值收益調(diào)節(jié)金。出讓收益在扣減相應(yīng)成本后，剩余的凈收益全部由村集體留成后（經(jīng)過(guò)收益成本的計(jì)算，村集體獲得的凈收益約為80萬(wàn)元）。剩余的凈收益全部由村集體留成，不分配給村民個(gè)人，主要用于村內(nèi)公益事業(yè)開(kāi)支，并及時(shí)公布支出情況，接受群眾監(jiān)督。

（2）高康村土地入市案例。高慷村位于國(guó)道旁，全村340戶1387人，由于距城區(qū)較近以及地處國(guó)道的交通優(yōu)勢(shì)，該村有27家農(nóng)戶從事農(nóng)家樂(lè)。2017年，高慷村共有2宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，其中一塊面積3畝，另一塊面積3.62畝，分別拍賣(mài)給小河鎮(zhèn)非高慷村民楊某和村干部鄒某。入市地點(diǎn)在襄陽(yáng)市競(jìng)標(biāo)拍賣(mài)，出讓期限為40年。楊某競(jìng)拍得到3畝建設(shè)用地（旱地2.72畝，其他農(nóng)用地0.28畝），每畝價(jià)格20萬(wàn)元（按照每平方300元），用于發(fā)展餐飲服務(wù)擴(kuò)大用地面積，另外一次性買(mǎi)斷了農(nóng)戶5畝地（未規(guī)劃為建設(shè)用地），共計(jì)用地面積8畝。鄒某以同樣的方式在拍得3.62畝建設(shè)用地基礎(chǔ)上一次性買(mǎi)斷農(nóng)戶土地7.6畝，共計(jì)用地面積11.2畝。買(mǎi)斷村民土地采取征地價(jià)格，村里不提成，農(nóng)戶以每畝3.24萬(wàn)元的購(gòu)地款一次性付給承包戶。土地價(jià)款構(gòu)成包括：征地補(bǔ)償費(fèi)，按照30150元/畝（四級(jí)區(qū)域土地），青苗費(fèi)補(bǔ)償3015元/畝，總計(jì)9.7194萬(wàn)，付給被收回承包地農(nóng)戶;指標(biāo)交易費(fèi)，按照水田指標(biāo)5萬(wàn)元/畝，旱地指標(biāo)3萬(wàn)元/畝，調(diào)入2.72畝（1816.1），金額8.16萬(wàn)元;農(nóng)用地指標(biāo)費(fèi)，按照1.5萬(wàn)元/畝，調(diào)入0.28畝（183.9），金額0.42萬(wàn)元，付給調(diào)出指標(biāo)所在村集體。土地增值收益方面，市鎮(zhèn)兩級(jí)各5.068萬(wàn)元，總計(jì)10.136萬(wàn)元（按照約定：成交單價(jià)15萬(wàn)元/畝以內(nèi)的部分，按12%計(jì)算;16萬(wàn)元～30萬(wàn)元的部分，按20%計(jì)算;31萬(wàn)元～50萬(wàn)元的部分，按30%計(jì)算;超出50萬(wàn)元/畝以上的部分，按40%計(jì)算）;耕地占用稅，按照宜城市30元/平方，2000平方總計(jì)征收2萬(wàn)元，交給上級(jí)政府;服務(wù)費(fèi)用（測(cè)繪、評(píng)估、交易服務(wù)等）0.4659萬(wàn)元。據(jù)測(cè)算，村集體實(shí)際收入為總收入扣除上述各類成本。高康村存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不足，由于美食村莊有建設(shè)用地的需求，通過(guò)增減指標(biāo)掛鉤，極大地增加了用地成本。

3.劉猴鎮(zhèn)

劉猴鎮(zhèn)2018年成功推進(jìn)一宗地入市，該鎮(zhèn)入市地塊較少，入市需求不大。入市土地位于劉猴村集體土地范圍內(nèi)，該宗地實(shí)際占地15畝，按照土地利用規(guī)劃用于建設(shè)糧食加工廠（包括大型烘干設(shè)備），土地價(jià)格10萬(wàn)元/畝，目前這塊土地尚未開(kāi)工建設(shè)。根據(jù)分管鎮(zhèn)干部訪談，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市遭遇到不少困難：一是土地利用規(guī)劃和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不統(tǒng)一，造成實(shí)際可利用土地減少到10畝，這是歷史遺留問(wèn)題;二是審批周期過(guò)長(zhǎng)，2018年初拍出這塊地，土地證已辦，目前審過(guò)了平面圖，但還需要襄陽(yáng)市建設(shè)局、環(huán)保局和消防局等部分審圖。據(jù)了解，宜城市鄉(xiāng)村兩級(jí)規(guī)劃編制不完備成為約束地方政府開(kāi)展土地管理的重要因素。截止目前，劉猴鎮(zhèn)19個(gè)村莊僅5個(gè)村莊編制了規(guī)劃，專業(yè)性規(guī)劃花費(fèi)20萬(wàn)元，主要由宜城市政府出資。從規(guī)劃編制的情況來(lái)看，村級(jí)規(guī)劃尚有待完善。

（二） 武漢市案例：黃陂區(qū)、洪山區(qū)等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試行情況

武漢市面積為8569.15平方公里，建成區(qū)面積（城市行政區(qū)內(nèi)實(shí)際已成片開(kāi)發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的區(qū)域）628平方公里。轄中心城區(qū)7個(gè)（江岸區(qū)、江漢區(qū)、硚口區(qū)、漢陽(yáng)區(qū)、武昌區(qū)、洪山區(qū)、青山區(qū)），遠(yuǎn)城區(qū)6個(gè)（蔡甸、江夏、黃陂、新洲、東西湖、漢南），以及武漢市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、東湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)、武漢臨空經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、武漢化學(xué)工業(yè)區(qū)和武漢新港6個(gè)功能區(qū)。本文重點(diǎn)選取黃陂區(qū)和洪山區(qū)進(jìn)行分析。

1.黃陂區(qū)

黃陂區(qū)是新城區(qū)，其城鎮(zhèn)化水平發(fā)展快速，表現(xiàn)為征地規(guī)模大、用地需求旺，由于臨近漢口北部，每年新增4000畝建設(shè)用地，目前相對(duì)減少。與洪山區(qū)比較，黃陂區(qū)征地價(jià)格不高，約5萬(wàn)元/畝，加上社保12萬(wàn)元（征1畝土地大約解決12萬(wàn)元的社保資金問(wèn)題）。2018年前，黃陂區(qū)政府從省自然資源廳協(xié)調(diào)購(gòu)買(mǎi)土地指標(biāo)，價(jià)格3萬(wàn)元/畝費(fèi)用。2018年后以購(gòu)入土地指標(biāo)為主，每畝價(jià)格在30～60萬(wàn)元（用地成本），土地指標(biāo)費(fèi)用比土地實(shí)地費(fèi)用高。共計(jì)購(gòu)買(mǎi)了耕占平衡指標(biāo)15000畝，土地增減掛鉤指標(biāo)5000畝。農(nóng)用地專用需要土地指標(biāo)，本區(qū)內(nèi)沒(méi)有后備耕地潛力，土地增減掛鉤潛力不大。因此需要購(gòu)入貧困地區(qū)生產(chǎn)的土地指標(biāo)，購(gòu)入地包括羅田、英山等貧困縣。從入市需求看，黃陂區(qū)工業(yè)園區(qū)發(fā)展較快，境內(nèi)有大型農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目，急需大量的建設(shè)用地，但受到林業(yè)、環(huán)保、生態(tài)規(guī)劃等制約用地缺口較大。如黃陂北部農(nóng)村有20個(gè)景區(qū)，其中1個(gè)五A級(jí)木蘭天池景區(qū)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求較旺，但受到諸多限制。使用集體土地用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)僅限于民宿，這屬于宅基地“三權(quán)分置—入市”的范疇。另外，黃陂區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市缺乏相關(guān)政策規(guī)定。新《土地管理法》雖然提出了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，但是誰(shuí)來(lái)界定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、入市程序如何走、入市增值收益如何分配等等問(wèn)題，由于在實(shí)踐中缺乏可操作的實(shí)施細(xì)則，使得許多企業(yè)處于觀望之中。

利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃房案例。黃陂區(qū)作為四個(gè)武漢市轄區(qū)試點(diǎn)區(qū)之一，開(kāi)展了一宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃性住房試點(diǎn)。該塊土地位于漢口北大市場(chǎng)灄口鎮(zhèn)灄口村，面積6.4畝，原為該村集體預(yù)留的村莊宅基地，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃范疇，可以用于商業(yè)和租賃性住房。該項(xiàng)目由武漢市國(guó)有企業(yè)寶隆置業(yè)公司（武漢市地產(chǎn)集團(tuán)和村集體合作成立）承接，由于利潤(rùn)率低、回報(bào)周期短，難以引入私人企業(yè)參與開(kāi)發(fā)，采取國(guó)有企業(yè)出錢(qián)、集體出地方式合作。該地塊評(píng)估價(jià)1484萬(wàn)元，占總股15%，市地產(chǎn)集團(tuán)投入資金8410萬(wàn)元入股，占85%。按照協(xié)議規(guī)定：投入運(yùn)營(yíng)三年后，合資公司每年支付30萬(wàn)元。后續(xù)預(yù)期收益年年遞增，30年合計(jì)收益3900萬(wàn)元。市地產(chǎn)集團(tuán)預(yù)計(jì)第7年利潤(rùn)平衡貸款利息，預(yù)計(jì)35年收回投資。這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政府兜底的福利性投資項(xiàng)目。從案例分析看，灄口村被征地達(dá)到5000畝，預(yù)留用地100畝左右，用于招商引資建設(shè)漢口北大市場(chǎng)，未來(lái)村集體可以分紅。與我國(guó)珠三角地區(qū)相比，該地區(qū)預(yù)留地缺乏政策支撐，地方財(cái)政主要依賴土地財(cái)政，村集體土地開(kāi)發(fā)受到嚴(yán)格限制。

2.洪山區(qū)

洪山區(qū)行政區(qū)劃面積為573.28平方公里，其管轄范圍經(jīng)過(guò)了三次管理調(diào)整，具體調(diào)整如下：2006年?yáng)|湖風(fēng)景區(qū)托管53.45平方公里;2009年江南三區(qū)插花地調(diào)整，洪山區(qū)管理范圍調(diào)出68.35平方公里，調(diào)入2.93平方公里，實(shí)際變?yōu)?54.41平方公里;2010年?yáng)|湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和武漢化工區(qū)分別托管152.27平方公里和85.92平方公里，目前實(shí)際管理范圍為216.22平方公里。土地資源總量216.22平方公里，其中國(guó)有土地面積164.78平方公里，集體土地面積51.44平方公里。其中農(nóng)用地4037.48公頃，建設(shè)用地10268.73公頃，未利用地7316.19公頃。相對(duì)于黃陂區(qū)，位于中心城區(qū)的洪山區(qū)是一個(gè)成熟的建成區(qū)，絕大多數(shù)農(nóng)村集體土地被征收，土地被規(guī)劃用于城市各功能區(qū)建設(shè)。該城區(qū)既缺乏集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，又缺乏入市的規(guī)劃空間。據(jù)了解，洪山區(qū)不允許集體土地直接進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地，被保留的村集體有少量存量集體“經(jīng)營(yíng)性”建設(shè)用地出租，規(guī)模小且零星分散。1998年《土地管理法》實(shí)施之后，集體土地被嚴(yán)格限制進(jìn)入市場(chǎng)。從土地利用看，除了未拆除村莊之外的其他農(nóng)地均被征收，部分用于生態(tài)綠化。

土地指標(biāo)的利用和征收情況。2018年前委托省國(guó)土資源廳補(bǔ)充耕地，價(jià)格每畝3萬(wàn)元，2018年開(kāi)始購(gòu)買(mǎi)耕地指標(biāo)，價(jià)格30萬(wàn)元/畝，2019年購(gòu)買(mǎi)耕地指標(biāo)8000畝，其中占補(bǔ)平衡指標(biāo)3000畝，已批項(xiàng)目土地約2000公頃。洪山區(qū)城中村改造均采用土地征收，2017年以來(lái)征地價(jià)格每畝43.8萬(wàn)元，征地費(fèi)用包括農(nóng)民的社保、醫(yī)保等。另外，經(jīng)濟(jì)條件較好的村可分紅，如烽火村2019年村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)盈利，每名村股民分紅了5萬(wàn)元。從土地管理權(quán)限看，洪山區(qū)自然資源管理部門(mén)屬上級(jí)派出機(jī)構(gòu)，不具備縣級(jí)事權(quán)，其主要職能為上報(bào)或少量審批權(quán)，無(wú)執(zhí)法、政策制定的權(quán)限。該區(qū)土地資源管理重點(diǎn)在于“規(guī)劃”，如規(guī)劃高架橋、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、加氣站、變電站等。因而，其與黃陂區(qū)新城區(qū)有明顯的差別。

綜上可知，宜城市作為中西部典型的四線城市，其欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)決定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模不大、價(jià)值不高，缺乏沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的入市特征。通過(guò)對(duì)武漢市黃陂區(qū)和洪山區(qū)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)武漢市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)法律法規(guī)不健全，農(nóng)村集體所有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量少，城市連片開(kāi)發(fā)不允許集體土地有直接入市的空間，這勢(shì)必會(huì)影響城市開(kāi)發(fā)的整體秩序和城市財(cái)政的可持續(xù)?？傊顺鞘泻臀錆h市典型案例分析表明：湖北省具有典型的中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市特征，即入市地塊少、入市收益不高、入市的政策空間較窄、入市制度規(guī)范健全但尚停在試點(diǎn)階段，深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革面臨市場(chǎng)和制度的雙重制約。

二、 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的難點(diǎn)

國(guó)家新修訂的《土地管理法》盡管在立法層面上允許了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，但從湖北各地的試點(diǎn)運(yùn)行情況看，尚存在如下諸多難點(diǎn)。

（一） 統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的責(zé)任主體不明

深化農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合的運(yùn)行機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，農(nóng)村承包三權(quán)分置、宅基地“三權(quán)分置”均由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)牽頭，地方黨委政府非常重視，而農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，卻缺乏明確的具體負(fù)責(zé)部門(mén)。在武漢市黃陂區(qū)的調(diào)研中，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，僅由自然資源部門(mén)主導(dǎo)制定了“征求意見(jiàn)稿”，地方政府相關(guān)的法律法規(guī)未出臺(tái)。其原因是機(jī)構(gòu)改革背景下，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)的職能定位尚未理順，在操作中缺乏政策依據(jù)，影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的推進(jìn)。

（二） 村莊規(guī)劃成本較高且規(guī)劃不統(tǒng)一問(wèn)題亟待解決

規(guī)劃是用地的前提和依據(jù)。在蘇南地區(qū)，20世紀(jì)90年代中后期地方政府嚴(yán)格限制分散零碎的集體自主開(kāi)發(fā)模式，實(shí)行工業(yè)進(jìn)園區(qū)的政策，農(nóng)村存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地逐漸消亡。在珠三角地區(qū)，由于農(nóng)村工業(yè)化依然是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量，地方政府難以嚴(yán)格限制甚至取消集體自主開(kāi)發(fā)模式，而通過(guò)規(guī)劃的方式約束集體土地非農(nóng)使用，政府規(guī)劃?rùn)?quán)力（土地用途管制）對(duì)集體土地所有權(quán)形成約束。當(dāng)前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主要障礙缺乏科學(xué)完善的低成本規(guī)劃配套，導(dǎo)致入市的合規(guī)性存在難題[4]。規(guī)劃主要包括土地利用總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，城鄉(xiāng)包括城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，土地利用總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制滯后，村莊土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不夠完善。作為中部大城市，武漢市鄉(xiāng)村有較為完善的規(guī)劃，而湖北宜城市鄉(xiāng)村規(guī)劃編制比較滯后，且不同村莊規(guī)劃之間缺乏銜接造成了入市的障礙。

（三） 改革所需要的制度建設(shè)有待完善

深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，既需要《土地管理法》的頂層設(shè)計(jì)，又需要地方政府依據(jù)法律形成操作實(shí)施細(xì)則，尤其是省級(jí)政府層面要制定統(tǒng)一的實(shí)施方案，為地方政府推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供制度保障。如湖北的先行試點(diǎn)地區(qū)宜城市形成了較為規(guī)范的制度，其流程易于操作。宜城市的主要經(jīng)驗(yàn)包括：在規(guī)劃層面，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃管理體系;在產(chǎn)權(quán)制度層面，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度、完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能;在市場(chǎng)構(gòu)建方面，包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系，確定交易范圍（交易對(duì)象）、主體和路徑，探索制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易程序（包括一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)）;在分配土地增值收益方面，主要平衡農(nóng)民、集體和政府三者之間的再分配比例，在有限的土地增值收益分配中，要留足集體收益，用于村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)調(diào)查，省級(jí)層面尚未借鑒試點(diǎn)成果形成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市專門(mén)統(tǒng)一的法律和政策，致使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市推進(jìn)緩慢。

（四） 農(nóng)村土地市場(chǎng)缺乏符合農(nóng)村特征的分類定價(jià)

當(dāng)前，農(nóng)村土地供給零星分散，難以形成完全的土地市場(chǎng)。政府通過(guò)基準(zhǔn)地價(jià)的方式定價(jià)較高，雖然提升了農(nóng)村集體土地的價(jià)值，但相應(yīng)增加了企業(yè)下鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的成本，不利于鄉(xiāng)村振興。如湖北宜城市第一宗入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，入市價(jià)格較高，達(dá)到40萬(wàn)元/畝，極大地增加了農(nóng)業(yè)企業(yè)用地成本。這塊建設(shè)用地性質(zhì)雖然屬于商業(yè)用地，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大城市商業(yè)用地的價(jià)值。因此，要合理分類設(shè)置集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市基準(zhǔn)地價(jià)，減少服務(wù)“三農(nóng)”用地成本，為涉農(nóng)企業(yè)用地提供優(yōu)惠地價(jià)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展壯大。

（五） 增量建設(shè)用地入市面臨困境

新修訂的《土地管理法》鼓勵(lì)新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在湖北試點(diǎn)地區(qū)中，大部分采用存量集體建設(shè)用地，僅有少量的增量集體建設(shè)用地，且尚未形成相對(duì)成熟可推廣的經(jīng)驗(yàn)。目前，農(nóng)村土地變更為建設(shè)用地采取兩種方式：一種是變更為公益性建設(shè)用地通過(guò)征收方式獲得;另一種是變更為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地采取直接入市獲得較多的增值收益。兩者相比較，存量集體建設(shè)用地地塊的增值收益差別不大，而增量建設(shè)用地存在轉(zhuǎn)為公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，由于用途不同，公益性建設(shè)用地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益相差較大，需要建立合理的收益分配調(diào)節(jié)機(jī)制，保障收益的公平性和科學(xué)性。

三、 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革的對(duì)策與建議

基于湖北試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的情況分析，未來(lái)集體建設(shè)用地入市應(yīng)著重從責(zé)任主體、規(guī)劃前提、市場(chǎng)需求、流程規(guī)范、基準(zhǔn)定價(jià)、利益分配等方面加以探索，解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“最后一公里”的問(wèn)題。

（一） 明確統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的主體機(jī)構(gòu)

根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的要求，地方政府要明確推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體，厘清自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的具體職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范流程。一是形成征地和入市制度的統(tǒng)籌安排。地方政府要事先確定征地范圍和征地目錄。按照《土地管理法》精神，在規(guī)劃的城市連片開(kāi)發(fā)之外的農(nóng)村，盡量采用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度安排，規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序和規(guī)則。二是精準(zhǔn)匹配土地供給與需求。由用地主體申請(qǐng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，匯總形成基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求，上報(bào)地方政府備案和審查。根據(jù)年度摸底，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織合理供地，優(yōu)先利用存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，對(duì)增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行比例限制。三是提升治理效能。自然資源部門(mén)需要?jiǎng)冸x管理和經(jīng)營(yíng)權(quán)限。其主要職能為明晰土地產(chǎn)權(quán)、制定空間規(guī)劃和相關(guān)政策，保護(hù)土地資源和規(guī)范運(yùn)作，將資源匯集、資金融通、資產(chǎn)評(píng)估、清算支付等經(jīng)營(yíng)職能交給市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)代理，進(jìn)一步提升治理效能。

（二） 高質(zhì)量編制鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃

村莊規(guī)劃堅(jiān)持四個(gè)原則：一是依法依規(guī)原則。村莊規(guī)劃要符合《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在編制村莊規(guī)劃的過(guò)程中嚴(yán)格對(duì)照法律，明確各類法律紅線，比如耕地紅線、生態(tài)紅線等。二是財(cái)政兜底原則。對(duì)于難以承擔(dān)村莊規(guī)劃編制成本的村莊，地方政府要采用財(cái)政兜底的方式編制村莊規(guī)劃，因大多數(shù)村莊是普通村莊，規(guī)劃要力行簡(jiǎn)約，與村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展定位相匹配。三是村民自治原則。村莊規(guī)劃屬于最基層規(guī)劃，要充分尊重基層群眾權(quán)利。編制人員要征求廣大人民群眾的意見(jiàn)并通過(guò)村民代表大會(huì)、群眾會(huì)議深入討論，村莊規(guī)劃的最終確定需要通過(guò)村莊“四議兩公開(kāi)”程序才能實(shí)施。四是各規(guī)劃相統(tǒng)一的原則。在編制鄉(xiāng)村規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)注重不同類型規(guī)劃的統(tǒng)一和銜接，兼顧資源配置效率和利益公平，提高土地利用的綜合效益。

（三） 科學(xué)制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施細(xì)則

在省級(jí)層面，要制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)范條例，盡快出臺(tái)監(jiān)管政策、實(shí)施細(xì)則及操作指引。一是參照國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)，建立規(guī)范的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)。確定入市范圍、主體、途徑和方式;探索制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易程序;完善中介服務(wù)機(jī)制，為入市交易提供地價(jià)評(píng)估、交易代理等服務(wù)。二是建立土地非農(nóng)使用產(chǎn)生土地增值收益分配辦法。地方政府可根據(jù)不同用途、不同地段形成土地增值收益分配比例，補(bǔ)償政府投入公共品成本及平衡入市和征地收益[5]。三是完善產(chǎn)權(quán)和登記制度，進(jìn)而明晰流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)和收益主體，明確流轉(zhuǎn)路徑和收益方案，以保障產(chǎn)權(quán)主體利益不受侵害，避免損害農(nóng)民的積極性，加快市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。

（四） 分類設(shè)定農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)

一是農(nóng)村集體建設(shè)用地按照工礦、商服、住宅、公服等四類用途進(jìn)行分等定級(jí)，明確基準(zhǔn)地價(jià)，建立一套獨(dú)立的農(nóng)村基準(zhǔn)地價(jià)體系，統(tǒng)一差異化的估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一確定土地合理價(jià)格，充分發(fā)揮政策激勵(lì)作用，以降低企業(yè)的用地成本。二是推動(dòng)國(guó)有銀行和股份制銀行參與改革試點(diǎn)。完善土地抵押等配套改革，進(jìn)一步豐富金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品，讓集體建設(shè)用地在抵押貸款實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)”，減少交易成本[6]。三是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和貼息政策。建議省級(jí)財(cái)政部門(mén)加快落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和貼息政策，建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制，激勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)延長(zhǎng)貸款期限、降低貸款利率。

（五） 完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制

一是健全增量集體建設(shè)用地入市機(jī)制。結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索其入市方式和程序，考慮增量集體建設(shè)用地公益性和經(jīng)營(yíng)性土地收益差別，可建立縣域內(nèi)集體土地收益調(diào)節(jié)機(jī)制，享受收益的集體對(duì)土地發(fā)展權(quán)受限制的集體進(jìn)行補(bǔ)償，維護(hù)土地收益的公平性[7]。二是完善市場(chǎng)配套機(jī)制。在政府及職能部門(mén)宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管的前提下，可設(shè)立獨(dú)立、專門(mén)的城鄉(xiāng)土地銀行，以“市場(chǎng)定價(jià)”逐步取代“政府定價(jià)”，加大市場(chǎng)配置資源的力度。不以行政的方式給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊壓指標(biāo)、下任務(wù)、定價(jià)格，避免集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成為形式主義的來(lái)源。三是構(gòu)建完善的土地要素市場(chǎng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)[8]。以省級(jí)層面為重點(diǎn)，摸清全省土地資源基本信息，推進(jìn)落實(shí)土地要素確權(quán)登記工作，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供基礎(chǔ)保障。

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（責(zé)任編輯文格）

Difficulties and Countermeasures of Entering the Market

of Collective Mercantile Construction Land：

A Case Study of Hubei Pilot Area

ZHAO Jing1， ZHU Yun-han2， XIA Zhu-zhi3

（1.Hubei Institute of Macroeconomics，Wuhan 430072，Hubei，China;

2.School of Law，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，Hubei，China;

3.School of Sociology，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China）

Abstract：After the implementation of the new land management law，the focus of Chinas rural land system reform is the market-oriented reform of rural collective operational construction land.The market-oriented reform not only constitutes the institutional basis of unified construction land in urban and rural areas，but also provides land supply guarantee for the Rural Revitalization.Since the Reform and Opening up，the policy of rural collective operating construction land has experienced market-oriented changes，but it still faces the dual constraints from the market and system.Therefore，it is necessary to improve the planning，market demand，standardized process，benchmark pricing and benefit distribution，so as to realize the equality of rights between collectively operated construction land and urban construction land.

Key words：Hubei Province; rural collective operational construction land; The Act of Land Management; land entering the market; system reform