基于自然資源資產(chǎn)化的耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目指標(biāo)價(jià)值分析

衛(wèi)學(xué)眾　鄧新平

摘? 要：耕地后備資源價(jià)值估算是實(shí)現(xiàn)耕地資源合理開(kāi)發(fā)利用的重要依據(jù)，從自然資源資產(chǎn)化的角度構(gòu)建一定條件下耕地后備資源資產(chǎn)化模型測(cè)算一定區(qū)域耕地后備資源資產(chǎn)價(jià)值和具體占補(bǔ)平衡項(xiàng)目耕地后備資源價(jià)值對(duì)湖南省耕地后備資源合理開(kāi)發(fā)利用具有重要意義。通過(guò)資源資產(chǎn)化模型對(duì)株洲醴陵市全域土地綜合整治項(xiàng)目后備資源數(shù)據(jù)對(duì)模型結(jié)果進(jìn)行了實(shí)證分析，該價(jià)值模型測(cè)算出的結(jié)果與耕地指標(biāo)實(shí)際價(jià)值基本一致，運(yùn)用該價(jià)值模型能較好的指導(dǎo)湖南省近年耕地后備資源資產(chǎn)價(jià)值核算工作。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)化;耕地后備資源;耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo);價(jià)值模型

中圖分類(lèi)號(hào)：F81? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-5603（2022）03-45-06

Analysis on the Value of Cultivated Land Occupation-compensation Balance Index Based on Natural Resource Capitalization

—For Example the Reserve Resource Data of the Whole Land Comprehensive Improvement Project in Dongfu Town of Hunan Province

Wei Xuezhong， Deng Xinping

（Hunan Geological Hazard Investigation and Monitoring Institute， Hunan Changsha 410013 ）

Abstract： Estimating the value of cultivated land reserve resources is an important basis for realizing the rational development and utilization of cultivated land resources. From the perspective of natural resources assets， this article constructs a model of cultivated land reserve resources assets under certain conditions to measure the value of cultivated land reserve resources assets in a certain region. Taking Liling City， Zhuzhou as an example， this paper also uses the reserve resource data of the whole land comprehensive improvement project to empirically test the model constructed， and the model calculation results are basically consistent with the actual value of the cultivated land index. The case study expects that the value model constructed will play a guiding role in accounting the value of cultivated land reserve resources in Hunan Province in recent years.

Keywords： natural resources capitalization; cultivated land reserve resources; balance index of cultivated land occupation and compensation; value model

1 關(guān)于自然資源資產(chǎn)化相關(guān)論述

2019年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“研究建立自然資源資產(chǎn)核算評(píng)價(jià)制度”，并進(jìn)一步指出要“完善自然資源資產(chǎn)分等定級(jí)價(jià)格評(píng)估制度和資產(chǎn)審核制度”。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和專(zhuān)家學(xué)者的論述，對(duì)自然資源和自然資源資產(chǎn)的概念表述如下：自然資源是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總和。包括土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、森林資源、草地資源、濕地資源、水資源、氣候資源、生物資源等。自然資源資產(chǎn)指具有稀缺性、有用性及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源，主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值來(lái)體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)屬性。自然資源資產(chǎn)的價(jià)值是通過(guò)自然資源數(shù)量和一定條件下的價(jià)格實(shí)現(xiàn)的。

耕地后備資源屬于土地資源范疇，是自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，我國(guó)政府對(duì)耕地實(shí)行了最為嚴(yán)格的保護(hù)制度，創(chuàng)造性的制定了耕地占補(bǔ)平衡和進(jìn)出平衡制度。本文從耕地占補(bǔ)平衡的角度，利用新增耕地指標(biāo)收益估算耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的現(xiàn)有耕地保護(hù)和耕地后備資源合理開(kāi)發(fā)利用提供技術(shù)支撐依據(jù)。

2 耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目指標(biāo)資產(chǎn)化過(guò)程演變

耕地資源資產(chǎn)價(jià)值是隨著我國(guó)耕地保護(hù)制度與政策的演進(jìn)逐漸體現(xiàn)出來(lái)的。在耕地占補(bǔ)平衡政策出臺(tái)前，占用耕地的成本較低，補(bǔ)償費(fèi)用主要還是按照耕地上種植的經(jīng)濟(jì)作物的價(jià)值來(lái)體現(xiàn)，與城市土地相比較可以忽略不計(jì)。改革開(kāi)放以來(lái)，為協(xié)調(diào)好保吃飯、保發(fā)展和保生態(tài)的關(guān)系，黨中央就加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)下發(fā)了三個(gè)具有里程碑意義的文件。

1986年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號(hào)），第一次正式提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”;該階段耕地后備資源與其他農(nóng)用地的差異不大。

1997年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理 切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)），第一次提出要實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和耕地占補(bǔ)平衡;以耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和土地用途管制制度為核心的現(xiàn)行土地管理制度體系基本形成。此時(shí)，耕地的價(jià)值需要通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡來(lái)體現(xiàn)，占用耕地不僅僅需要補(bǔ)償費(fèi)用，還需要繳納開(kāi)墾同等耕地面積的費(fèi)用，也及耕地開(kāi)墾費(fèi)征收制度，耕地的價(jià)值在較大程度上依據(jù)耕地開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，可以在省域范圍內(nèi)進(jìn)行占補(bǔ)平衡，耕地指標(biāo)交易逐漸形成，耕地價(jià)值通過(guò)交易價(jià)格體現(xiàn)，受指標(biāo)供求市場(chǎng)影響較大，基本上具備產(chǎn)品屬性，耕地指標(biāo)資源價(jià)值得到進(jìn)一步提升。

2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（中發(fā)

〔2017〕4號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)中發(fā)4號(hào)文），再次明確了耕地保護(hù)工作的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和極端重要性，形成了明責(zé)任、算大賬、差別化的耕地占補(bǔ)平衡新方式;2017年，國(guó)土資源部在中發(fā)4號(hào)文件的基礎(chǔ)上，制定了《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國(guó)土資規(guī)

〔2017〕13號(hào)），建立以數(shù)量為基礎(chǔ)，產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)平衡機(jī)制，以縣市區(qū)為單位，建立新增耕地?cái)?shù)量、新增水田和新增糧食產(chǎn)能3類(lèi)指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)，按照指標(biāo)核銷(xiāo)制原則，實(shí)行分類(lèi)管理、分別使用。耕地后備資源從普遍的土地資源轉(zhuǎn)變成稀缺資源，耕地指標(biāo)交易由各縣市區(qū)政府之間的交易轉(zhuǎn)變?yōu)楣操Y源市場(chǎng)掛牌交易。至此，耕地指標(biāo)有了成熟的交易市場(chǎng)，有了龐大的社會(huì)投資主體，有了穩(wěn)定可持續(xù)的供給和需求市場(chǎng)，有了完善的市場(chǎng)監(jiān)督管理體系，耕地后備資源基本上具備了資產(chǎn)化所需的各項(xiàng)條件。

3 耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目指標(biāo)資產(chǎn)價(jià)值模型分析

3.1 耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目及產(chǎn)生指標(biāo)類(lèi)型

湖南省耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目主要包括耕地占補(bǔ)平衡水田開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，旱地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、旱改水開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤土地復(fù)墾項(xiàng)目、臨時(shí)用地復(fù)墾項(xiàng)目、礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。產(chǎn)生的指標(biāo)主要包括新增水田指標(biāo)、新增耕地?cái)?shù)量指標(biāo)、新增產(chǎn)能指標(biāo)和結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)等四種類(lèi)型。各類(lèi)項(xiàng)目可能產(chǎn)出的指標(biāo)類(lèi)型詳見(jiàn)表1。

3.2 耕地占補(bǔ)平衡產(chǎn)生的指標(biāo)價(jià)格

根據(jù)2018-2021年湖南省出臺(tái)的有關(guān)耕地占補(bǔ)平衡耕地指標(biāo)價(jià)格政策和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)政策，結(jié)合省內(nèi)耕地指標(biāo)交易市場(chǎng)掛牌交易情況，對(duì)湖南省耕地占補(bǔ)平衡各類(lèi)指標(biāo)的價(jià)格分析如下詳見(jiàn)表2。

3.3 耕地后備資源資產(chǎn)價(jià)值模型建立的前提條件

進(jìn)行耕地后備資源價(jià)值模型分析需要假設(shè)項(xiàng)目符合如下幾個(gè)條件：

1. 現(xiàn)有的耕地指標(biāo)交易政策維持不變;

2. 耕地指標(biāo)能在正常的生產(chǎn)周期內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)確認(rèn);

3. 產(chǎn)量等于銷(xiāo)量，即新增的各類(lèi)指標(biāo)均能正常的交易出去;

4. 產(chǎn)量變化，產(chǎn)品的銷(xiāo)售價(jià)格不變;

5. 耕地質(zhì)量等別基本保持一致，新增水田、旱地質(zhì)量等別一致。

3.4 耕地后備資源資產(chǎn)價(jià)值模型構(gòu)建與分析

3.4.1 價(jià)值模型分析

3.4.2 耕地后備資源資產(chǎn)化率及價(jià)值模型影響因子分析

4 耕地指標(biāo)資源資產(chǎn)化實(shí)證分析

為驗(yàn)證上述資源資產(chǎn)價(jià)值分析模型的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，進(jìn)一步完善耕地后備資源資產(chǎn)化模型參數(shù)，特選取2020年列入國(guó)家全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目名單的《湖南省株洲市醴陵市東富鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目》為例進(jìn)行實(shí)證分析，測(cè)算項(xiàng)目耕地后備資源的資產(chǎn)價(jià)值。

4.1 試點(diǎn)項(xiàng)目基本情況

試點(diǎn)項(xiàng)目涉及范圍為東富鎮(zhèn)下轄的五個(gè)行政村和一個(gè)社區(qū)居委會(huì)，即東富村、芷泉村、西林村、龍?jiān)创?、森沖村和東興居委會(huì)。整治區(qū)域內(nèi)土地總面積 4 604.2289 hm²，估算總投資為79 800.00 萬(wàn)元，耕地后備資源175.2469 hm²，整治區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田質(zhì)量平均等別為 7.2。通過(guò)土地整治指標(biāo)收益為44 756.96萬(wàn)元。

項(xiàng)目實(shí)施后預(yù)計(jì)可新增耕地面積約 103.8557 hm²（含水田 62.0869 hm²，旱地 41.7622 hm²），旱地改造成水田面積約11.47 hm²，騰退零散居民點(diǎn)用地 72.2919 hm²，可復(fù)墾為耕地的面積為 64.8255 hm²（含水田 46.6627 hm²，旱地 18.16 28hm²），其他林地 0.6908 hm²，其他農(nóng)用地 6.7756 hm²。

4.2 耕地后備資源資產(chǎn)價(jià)值估算

根據(jù)本文構(gòu)建的耕地后備資源資產(chǎn)價(jià)值估算模型，耕地后備資源資產(chǎn)化率計(jì)算公式如下：

根據(jù)湖南省株洲市醴陵市東富鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目背景資料，耕地后備資源總面積s為175.2464 hm²。上述計(jì)算公式中的各個(gè)參數(shù)詳見(jiàn)圖5。

4.3 實(shí)證結(jié)果分析

本文計(jì)算測(cè)算結(jié)果顯示，按照耕地后備資源資產(chǎn)化模型計(jì)算出的湖南省株洲市醴陵市東富鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目后備資源資產(chǎn)價(jià)值為44 424.96萬(wàn)元，與試點(diǎn)實(shí)施方案中的通過(guò)土地整治指標(biāo)收益為44 756.96萬(wàn)元結(jié)果基本一致，達(dá)到了99.26%。差異的主要原因是模型為了計(jì)算方便將旱改水項(xiàng)目實(shí)施前后的新增耕地質(zhì)量等別確定為0，未計(jì)算該產(chǎn)能指標(biāo)價(jià)值。因此，本文構(gòu)建的耕地資源資產(chǎn)化模型和耕地后備資源資產(chǎn)化率計(jì)算出的結(jié)果是比較科學(xué)和合理的能滿(mǎn)足湖南省實(shí)際需要。

5 相關(guān)結(jié)論和建議

通過(guò)分析和實(shí)證研究，本文構(gòu)建的耕地資源資產(chǎn)化模型和耕地后備資源資產(chǎn)化率計(jì)算出的結(jié)果符合湖南省耕地指標(biāo)交易的實(shí)際情況，這也表明基于自然資源資產(chǎn)化的耕地后備資源資產(chǎn)化思路和計(jì)算方法可行，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，能較好的指導(dǎo)湖南省近年耕地后備資源資產(chǎn)價(jià)值核算工作。

當(dāng)然，該方法也存在一定程度上的不足，由于本文中的耕地后備資源資產(chǎn)價(jià)值核算是基于一定假設(shè)前提和一段時(shí)間范圍內(nèi)較為穩(wěn)定的交易價(jià)格的前提下制定的，現(xiàn)實(shí)的耕地后備資源指標(biāo)交易存在較多的不確定性，耕地指標(biāo)交易政策也會(huì)時(shí)刻根據(jù)市場(chǎng)行情變化和指標(biāo)供需平衡情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化調(diào)整，理論計(jì)算值與現(xiàn)實(shí)交易價(jià)值之間也可能存在一定差距。對(duì)于不同類(lèi)型，不同區(qū)域位置新增耕地質(zhì)量等別、指標(biāo)市場(chǎng)供需平衡實(shí)現(xiàn)情況、耕地指標(biāo)類(lèi)型和交易價(jià)格調(diào)整變化對(duì)耕地后備資源資產(chǎn)價(jià)值的影響等還有待進(jìn)一步深化研究，提高耕地資源資產(chǎn)價(jià)值的核算精度和市場(chǎng)耦合度。

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