青浦新城投融資問(wèn)題及路徑

莫嘉慧

摘 要：在上海市“十四五”規(guī)劃中，將大力開(kāi)展五大新城的建設(shè)發(fā)展工作，致力于打造嘉定、青浦、奉賢、松江、南匯等五個(gè)新的大型綜合節(jié)點(diǎn)城市，以此承接上海市的輻射作用。通過(guò)文獻(xiàn)研究法，在已有的地方政府投融資研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)青浦新城的投融資現(xiàn)狀及困境，針對(duì)青浦新城的未來(lái)發(fā)展探究具有可行性、針對(duì)性的青浦新城投融資路徑，以期推進(jìn)青浦新城的打造。

關(guān)鍵詞：五大新城；青浦新城；投融資

中圖分類號(hào)：F830.59 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2022）33-0100-04

一、地方政府投融資的研究背景

（一）青浦政府投融資的含義

在上?！拔宕笮鲁恰币?guī)劃之下，青浦新城該如何建設(shè)？青浦政府為了新城的建設(shè)和發(fā)展，制定了一系列的政策目標(biāo)，包括產(chǎn)業(yè)、財(cái)政等各個(gè)方面目標(biāo)。這些目標(biāo)中沒(méi)有一個(gè)直接目標(biāo)是利潤(rùn)?；I集和使用的資金采用信貸方式取得，新城經(jīng)濟(jì)建設(shè)通過(guò)資金的直接或間接投入進(jìn)行，不斷增加新城的公共物品供給。這種政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就叫作政府的投融資活動(dòng)。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在不停地發(fā)展。一方面，政府只靠宏觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)進(jìn)行的投融資不利于激發(fā)市場(chǎng)活力。另一方面，青浦新城的建設(shè)需要大量的資金支持，僅僅依靠政府財(cái)政收入顯然是力不從心的。因此，青浦政府在發(fā)展建設(shè)過(guò)程中需要尋求適合自身發(fā)展的投融資模式和路徑。

（二）地方政府投融資的路徑

通過(guò)查閱相關(guān)資料，得知地方政府投融資的路徑主要有以下幾個(gè)方面：一是使用行政命令、指令性計(jì)劃等方式干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；二是依賴國(guó)債投資與國(guó)有銀行投資；三是建立地方政府投融資平臺(tái)；四是發(fā)行政府債券；五是政府購(gòu)買服務(wù)；六是政策采購(gòu)工程；七是政府和社會(huì)資本合作的PPP項(xiàng)目融資，PPP模式作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供的創(chuàng)新性制度安排，通過(guò)政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、全生命周期的平等合作，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)共商、共建、共享，達(dá)到物有所值的目的，正在有效地對(duì)接促進(jìn)地方政府投融資創(chuàng)新；八是發(fā)行債券，即企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債、公司債券、資產(chǎn)證券化；九是專項(xiàng)建設(shè)資金，即國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向郵政儲(chǔ)蓄銀行發(fā)行的定向長(zhǎng)期建設(shè)債券，主要是作用在城市地鐵路網(wǎng)、改造農(nóng)村電網(wǎng)、大型水利設(shè)施、農(nóng)村寬帶覆蓋、棚戶區(qū)的改造等專項(xiàng)建設(shè)的領(lǐng)域。

但是這些投融資路徑并不是適應(yīng)于每一個(gè)地方政府，應(yīng)該具體內(nèi)容具體分析，針對(duì)各地方政府的不同背景、不同情況選擇與之相對(duì)應(yīng)的投融資路徑。

（三）我國(guó)地方政府投融資路徑的文獻(xiàn)綜述

關(guān)于我國(guó)地方政府的投融資路徑，相關(guān)學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為我國(guó)地方政府的投融資路徑主要有以下幾種。

封北麟（2013）認(rèn)為，在我國(guó)有兩種主要的基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道。一種融資渠道是體制內(nèi)的，主要通過(guò)政府進(jìn)行配置，包括政府預(yù)算安排、收費(fèi)型公用事業(yè)、國(guó)債轉(zhuǎn)地方貸款、財(cái)政流動(dòng)資金貸款、國(guó)際組織或外國(guó)政府貸款、地方政府債券等。還有一種是體制外的融資渠道，它基于市場(chǎng)配置，主要是一種政府信用融資，其載體是地方政府融資平臺(tái)公司，包括公私合營(yíng)、銀行貸款、公司債券、企業(yè)債券、信托融資等。

高進(jìn)水（2009）認(rèn)為，地方政府的投融資渠道主要包括兩個(gè)方面。一方面，它是一種比較規(guī)范的財(cái)政性債務(wù)融資方式，如國(guó)債轉(zhuǎn)貸、國(guó)際金融組織貸款、國(guó)外貸款、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款等。另一方面，是其他的投融資渠道。首先，一些以城投公司為平臺(tái)開(kāi)展的投融資活動(dòng)；其次，另一種進(jìn)行投融資活動(dòng)的方式是通過(guò)設(shè)立土地儲(chǔ)備或土地整理中心；最后，一些政府公共部門通過(guò)基金、收費(fèi)等一些非稅收入方式進(jìn)行投融資活動(dòng)。

馬海濤（2010）認(rèn)為，分析我國(guó)地方政府投融資的類型可以從兩個(gè)方面來(lái)分析。一方面，指地方政府的主要融資方式和手段：一是股票市場(chǎng)融資方式，二是債券市場(chǎng)融資方式，三是BOT、BTO、TOT融資方式，四是其他融資方式。另一方面，指地方政府投資的主要類型和模式，主要有農(nóng)業(yè)性投資、基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資、科技進(jìn)步投資、區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)投資、支持中小企業(yè)發(fā)展投融資、進(jìn)出口貿(mào)易投資等。

李升（2019）認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)地方政府主要通過(guò)土地財(cái)政和投融資平臺(tái)等渠道獲得基礎(chǔ)設(shè)施的投融資資金，以彌補(bǔ)體制內(nèi)資金不足問(wèn)題。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)運(yùn)行階段，投融資體制也發(fā)生了重大的變化。地方政府債券、PPP模式、城投公司的債券發(fā)行成為我國(guó)地方政府的三種主流融資方式。

由此看來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷變化，地方政府投融資的路徑也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的變化。從政府主導(dǎo)到市場(chǎng)主導(dǎo)，從地方債券到PPP模式，每一步都順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的步伐。沒(méi)有一成不變的投融資路徑，只有根據(jù)實(shí)際情況具體分析之后做出的最適合當(dāng)前發(fā)展的投融資路徑。

二、青浦新城發(fā)展中的投融資問(wèn)題研究

（一）目前青浦新城需要資金供給的十大工程項(xiàng)目

進(jìn)入“十四五”規(guī)劃建設(shè)階段，青浦新城的發(fā)展目標(biāo)是打造一個(gè)新型綜合節(jié)點(diǎn)城市，是高標(biāo)準(zhǔn)、高定位的。所以建設(shè)需要的周期長(zhǎng)，預(yù)期投入資金規(guī)模大，沉淀成本高，僅僅依靠政府投資是無(wú)法滿足預(yù)期建設(shè)需要的，必須利用金融手段補(bǔ)足資金需求，需要通過(guò)投融資路徑來(lái)增加資金供給。

在“十四五”規(guī)劃中，青浦政府總共計(jì)劃了5 000億元的投資，主要發(fā)展長(zhǎng)三角藝術(shù)中心、中央公園、醫(yī)學(xué)園區(qū)、未來(lái)學(xué)校等十大工程。這就意味著一批不僅包括了公共服務(wù)、市政基礎(chǔ)、新型基礎(chǔ)等方面的設(shè)施，還包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的重大的具有標(biāo)志性、功能性、示范性的項(xiàng)目。主要內(nèi)容如下：一是綜合交通樞紐工程，二是長(zhǎng)三角藝術(shù)中心工程，三是中央公園工程，四是環(huán)城水系公園工程，五是江南新天地工程，六是復(fù)旦醫(yī)學(xué)園區(qū)工程，七是未來(lái)學(xué)校工程，八是中山醫(yī)院青浦院區(qū)工程，九是G50擴(kuò)容及智慧高速公路建設(shè)工程，十是新時(shí)代青浦幸福社區(qū)工程。

（二）青浦新城地方政府資金供應(yīng)主要來(lái)源分析

1.以稅收收入為核心的地方政府可支配財(cái)力。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相關(guān)預(yù)期指標(biāo)，2021年區(qū)級(jí)一般公共預(yù)算收入主要項(xiàng)目指標(biāo)安排如下：稅收收入1 844 804萬(wàn)元，其中增值稅832 839萬(wàn)元，企業(yè)所得稅229 700萬(wàn)元，個(gè)人所得稅180 400萬(wàn)元，城市維護(hù)建設(shè)稅77 000萬(wàn)元，房產(chǎn)稅77 000萬(wàn)元，其他各稅447 865萬(wàn)元，以及非稅收入361 196萬(wàn)元。

2.以土地出讓收入為核心的地方政府性基金收入。2021年，政府性基金收入預(yù)算10 451.74億元?？鄢龂?guó)有土地使用權(quán)出讓所需提取的教育經(jīng)費(fèi)和農(nóng)田水利經(jīng)費(fèi)后，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收益為971 620萬(wàn)元，國(guó)有土地收益基金收益為1.98億元，其中農(nóng)用地開(kāi)發(fā)基金收入580萬(wàn)元，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入3.25億元，彩票公益金收入2 674萬(wàn)元，污水處理費(fèi)收入1.8億元。加上級(jí)補(bǔ)助收入2 809萬(wàn)元和動(dòng)用上年結(jié)轉(zhuǎn)收入777 586萬(wàn)元，收入總量為1 825 569萬(wàn)元。

3.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入。2021年，全區(qū)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入3 868萬(wàn)元，加上年結(jié)轉(zhuǎn)收入229萬(wàn)元和轉(zhuǎn)移支付收入60萬(wàn)元，收入總量為4 157萬(wàn)元。

綜上所述，青浦新城政府資金的供應(yīng)量距離計(jì)劃投資建設(shè)十大工程的5 000億元是嚴(yán)重不足的。也就是說(shuō)，僅僅依靠政府資金供應(yīng)，顯然難以實(shí)現(xiàn)新城建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)。

（三）青浦新城建設(shè)中投融資問(wèn)題的提出

由此可知，在青浦新城建設(shè)發(fā)展過(guò)程中僅僅依靠政府資金是存在明顯的資金缺口的，一座城市想要發(fā)展建設(shè)，離不開(kāi)資金的支持。如何更好地推進(jìn)青浦新城的十大工程建設(shè)，如何進(jìn)一步進(jìn)行青浦新城建設(shè)，想要回答這些問(wèn)題都需要充足的資金支持。因此，研究適合青浦新城開(kāi)發(fā)建設(shè)的投融資模式、路徑和配套舉措，在現(xiàn)階段青浦新城的發(fā)展中就顯得尤為重要。同時(shí)也可以進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)中的決定性作用，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)投資新城建設(shè)活力提供制度性安排。

三、探索適合青浦新城的投融資路徑

（一）以銀行貸款為核心的地方政府性債務(wù)

上海銀行為青浦新城“青東聯(lián)動(dòng)發(fā)展”水鄉(xiāng)客廳項(xiàng)目提供授信5億元。除此之外，該行也將依托民生金融領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，助力提升“五個(gè)新城”公共服務(wù)水平。比如，在醫(yī)療金融領(lǐng)域，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療+金融”服務(wù)，支持優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)落戶新城；在教育金融領(lǐng)域繼續(xù)延伸與市教委戰(zhàn)略合作平臺(tái)，提供財(cái)經(jīng)素養(yǎng)、科技創(chuàng)新、藝術(shù)人文等優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，支持新城教育發(fā)展；在智慧城市建設(shè)方面，整合與大數(shù)據(jù)中心“一網(wǎng)通辦”合作資源，在新城公共服務(wù)建設(shè)中創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景。

此外，在青浦新城的建設(shè)中發(fā)揮重要作用的還有專項(xiàng)建設(shè)基金。在前面已經(jīng)介紹過(guò)這是一種國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，并朝著郵政儲(chǔ)蓄銀行所發(fā)行的定向的長(zhǎng)期建設(shè)債券。主要是作用在一些專項(xiàng)建設(shè)的領(lǐng)域，可以針對(duì)青浦老城區(qū)的一些改造。

（二）PPP模式

PPP模式的內(nèi)涵是通過(guò)雙方協(xié)商的商業(yè)協(xié)議得以建立的公私部門伙伴關(guān)系。公共部門通過(guò)融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方式，將潛在風(fēng)險(xiǎn)向私營(yíng)部門進(jìn)行轉(zhuǎn)移，私營(yíng)部門則利用它們自身的優(yōu)勢(shì)為政府提供一些領(lǐng)域的公共服務(wù)。PPP模式最重要的內(nèi)核就是如何實(shí)現(xiàn)資金的最佳使用價(jià)值，通過(guò)注入社會(huì)資本的方式，充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，以此基礎(chǔ)上形成合作伙伴關(guān)系，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和利益，獲得最佳的投資回報(bào)和社會(huì)福利，并且獲取公共財(cái)政、公共資源等最大價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)參與PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本通過(guò)向服務(wù)或用戶收費(fèi)的模式獲取十年以上的收益。

PPP模式的目標(biāo)項(xiàng)目是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)一直在投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就導(dǎo)致一些地方政府負(fù)債累累。2015年，市場(chǎng)對(duì)地方債憂心忡忡。PPP模式本質(zhì)上是一種不同的基礎(chǔ)設(shè)施投資形式，引入社會(huì)資本的力量，發(fā)揮民間資本的積極性，通過(guò)投資和收益回報(bào)，激發(fā)社會(huì)投資在新城建設(shè)中的活力。2016年，青浦區(qū)政府啟動(dòng)設(shè)立青浦區(qū)政府與社會(huì)資本合作發(fā)展基金。要充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

PPP基金的投資重點(diǎn)為納入?yún)^(qū)發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)且實(shí)施方案獲批的PPP項(xiàng)目。為提高PPP模式的基金效率，加強(qiáng)基金運(yùn)營(yíng)管理，現(xiàn)請(qǐng)各鎮(zhèn)政府、街道辦事處及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司對(duì)已列入?yún)^(qū)發(fā)改委PPP項(xiàng)目大本的區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目做好資金需求排摸，及時(shí)做好基金申報(bào)工作，以便提前合理安排資金，確保PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)。針對(duì)青浦新城的十大重點(diǎn)工程項(xiàng)目，PPP模式非常適合市場(chǎng)化運(yùn)作，可以在公共部門有責(zé)任提供的一些公共服務(wù)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中發(fā)揮它的作用。主要集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，比如能源開(kāi)發(fā)使用、公共交通設(shè)施、水利設(shè)施、環(huán)保項(xiàng)目、農(nóng)林環(huán)衛(wèi)、科技創(chuàng)新、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)、文化教育等，例如綜合交通樞紐工程、中山醫(yī)院青浦院區(qū)工程、G50擴(kuò)容及智慧高速公路建設(shè)工程等等都可以適用。

（三）政府投資基金

政府投資基金是各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，單獨(dú)設(shè)立或者同社會(huì)資本一起設(shè)立，通過(guò)股權(quán)投資等市場(chǎng)化的方式來(lái)設(shè)立，引導(dǎo)社會(huì)資本在重點(diǎn)領(lǐng)域以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)投資，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展。主要有公司型、合同型和有限合伙型三種形式。

在重慶市就采取了產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金的方式，重慶市財(cái)政部門出資并設(shè)立了按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，取得了顯著的成效。包括引導(dǎo)基金以及私募投資基金。引入社會(huì)資本來(lái)源，例如社會(huì)基金管理人、大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)旗下基金管理公司、本市國(guó)有民營(yíng)企業(yè)等。重慶市的成功經(jīng)驗(yàn)為青浦新城投融資提出了一個(gè)可行性路徑，建設(shè)青浦新城也可以采取這樣的方式，青浦市政府通過(guò)引導(dǎo)股權(quán)投資基金設(shè)立政策性基金，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

（四）政府戰(zhàn)略部署下的投融資公司合作模式

政府投融資公司主要是以城投公司、發(fā)投公司等為代表的種種融資平臺(tái)，這些平臺(tái)為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)作出了很大的貢獻(xiàn)。根據(jù)相關(guān)戰(zhàn)略部署，在青浦區(qū)委、區(qū)政府引領(lǐng)下，上海青浦發(fā)展集團(tuán)有限公司成立于2013年9月。主要任務(wù)是城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用項(xiàng)目的投資、建設(shè)以及管理；在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)以及資本運(yùn)作；承擔(dān)區(qū)創(chuàng)投基金管理及百村和幫扶農(nóng)村基金管理的責(zé)任；承擔(dān)自來(lái)水供應(yīng)、公交運(yùn)營(yíng)等相關(guān)民生行業(yè)的管理。

青發(fā)集團(tuán)推進(jìn)“四商戰(zhàn)略”，即投融資攻略設(shè)計(jì)商、資本資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方案集成商、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)提供商、資源集成增值服務(wù)運(yùn)營(yíng)商的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在已經(jīng)成為推動(dòng)青浦新城高質(zhì)量跨越式發(fā)展的主力軍。

（五）政府特許經(jīng)營(yíng)模式

建立健全地方政府投融資機(jī)制，推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式的運(yùn)用，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)的形式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)，將是大勢(shì)所趨。新預(yù)算法等一系列法律框架為有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了制度保障。完善地方政府投融資機(jī)制，促進(jìn)城市化進(jìn)程和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

特許經(jīng)營(yíng)制度是政府為管理和規(guī)范某些特殊的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而建立的制度。特許經(jīng)營(yíng)是在特許經(jīng)營(yíng)制度下授予特定經(jīng)濟(jì)主體的一種特許經(jīng)營(yíng)，通常通過(guò)特定的程序取得。特許經(jīng)營(yíng)的主要范圍是能源、交通、水利、環(huán)保、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。授權(quán)方式為招標(biāo)，必須公開(kāi)透明，經(jīng)營(yíng)范圍為公益事業(yè)。

（六）創(chuàng)新境外融資方式

海外資本市場(chǎng)資金充裕，融資成本低，特別是自貿(mào)區(qū)平臺(tái)，為跨境資本交易提供了巨大機(jī)遇。要充分發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)，對(duì)地方固化的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行盤活。青浦新城將以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)線，篩選出一批優(yōu)質(zhì)、經(jīng)營(yíng)良好的企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)探索，實(shí)施嚴(yán)格規(guī)范的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化企業(yè)信用，力爭(zhēng)在技術(shù)上達(dá)到境外資產(chǎn)證券化的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，青浦區(qū)找到了機(jī)制較為靈活的興業(yè)銀行，后者在自貿(mào)區(qū)內(nèi)搭建了向海外銷售證券化產(chǎn)品的資金渠道。

在《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，在現(xiàn)有政府債務(wù)規(guī)模的控制下，中央鼓勵(lì)利用資產(chǎn)證券化的手段對(duì)閑置資源進(jìn)行盤活，積極有效地探索和實(shí)施相關(guān)的一系列金融政策。青浦新城將在該意見(jiàn)的指導(dǎo)下，大力發(fā)展青浦國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)平臺(tái)，對(duì)相對(duì)固定的公益性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效盤活，同時(shí)對(duì)接各種類型的資本市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)可量化、可流動(dòng)，不僅可以提高國(guó)有資產(chǎn)的管理水平，同時(shí)企業(yè)也可吸引多元化資本投資區(qū)域發(fā)展。未來(lái)，更多區(qū)級(jí)國(guó)有中小企業(yè)也可以利用自貿(mào)區(qū)的金融政策，從海外籌集質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的資金，通過(guò)證券化激活大量剛性地方股的國(guó)有資產(chǎn)，在全球資本市場(chǎng)上找到自己的價(jià)值。

（七）與金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展創(chuàng)新合作

青浦未來(lái)打算與更多的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展投融資方面的創(chuàng)新合作，首先是對(duì)路橋等公益性的資產(chǎn)進(jìn)行清算，再去尋找與多層次資本市場(chǎng)有效對(duì)接的方式，全面推行國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有證券市場(chǎng)化。目前，青浦已成功推動(dòng)全市首家央企進(jìn)入新三板。在現(xiàn)階段，青浦的工作主要集中在以下兩個(gè)方面：一個(gè)是建立青浦特色基金產(chǎn)業(yè)園，通過(guò)優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的服務(wù)來(lái)加快投融資的資金積累；另一個(gè)是不斷促進(jìn)青浦新城內(nèi)現(xiàn)有且成熟的國(guó)有企業(yè)在新三板和上交所中心等上市，拓寬渠道，促進(jìn)資本的更多流入。同時(shí)，還要積極推動(dòng)青浦區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

在最近幾年，青浦新城設(shè)立了兩項(xiàng)專門基金。其中，“產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金”將達(dá)到6億元，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基金”則將達(dá)到20億元。通過(guò)聯(lián)合投資，這兩項(xiàng)基金共計(jì)吸引了將近80只專業(yè)基金進(jìn)入青浦新城，其中還有很多是行業(yè)明星基金。這些基金相關(guān)者采取了專業(yè)性的眼光以及市場(chǎng)化的方法，投資方向選擇并定下了包括大會(huì)展、大北斗、大健康、大物流、大旅游等五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中極具發(fā)展?jié)摿透?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的目標(biāo)對(duì)象。

四、青浦新城政府投融資面臨的困境及解決對(duì)策

（一）青浦新城政府投融資面臨的困境

最大的問(wèn)題是，青浦市政府不斷增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出與財(cái)政支付能力不匹配。在現(xiàn)有政策框架下，政府性資金主要來(lái)自財(cái)政性資金、債務(wù)性資金、PPP融資資金等渠道，但受土地出讓金、稅收、國(guó)有資產(chǎn)等限制，財(cái)政性資金不能快速增長(zhǎng)；中央進(jìn)行嚴(yán)控的重要一步就是債務(wù)的可視化；規(guī)定PPP模式下的融資不僅要遵守10%的紅線，還需要接受更嚴(yán)格的倉(cāng)庫(kù)監(jiān)管和審查。

當(dāng)前，青浦市政府投融資工作陷入困境，亟待創(chuàng)新。在青浦市政府現(xiàn)有的投融資體制下，如何尋找解決問(wèn)題的途徑需要進(jìn)一步的研究。已有實(shí)踐證明，要想走青浦新城的可持續(xù)發(fā)展之路，就要提高資金使用效率、盤活城市存量資產(chǎn)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的培育升級(jí)，才可能促進(jìn)青浦新城的投融資困境的解決。這就體現(xiàn)出城投公司的重要性，它們不僅可以整合大量城市資產(chǎn)，還可以進(jìn)行城市資源沉淀。因此，需要對(duì)青浦新城的城投公司的目標(biāo)和使命做一個(gè)清晰的定位，這是青浦市政府進(jìn)行投融資模式創(chuàng)新和城市投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的一個(gè)突出問(wèn)題。

（二）青浦新城政府投融資困境的解決對(duì)策

1.搭建城市綜合運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，創(chuàng)新商業(yè)模式。城投平臺(tái)上存有大量資產(chǎn)，但以往大部分都是無(wú)效資產(chǎn)，即不產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)，如市政路橋等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。如何盤活城市存量資產(chǎn)已成為亟待解決的問(wèn)題。更重要的是，城市投資應(yīng)著眼于“增量資產(chǎn)”的收購(gòu)和運(yùn)營(yíng)。要?jiǎng)?chuàng)新傳統(tǒng)商業(yè)模式，將城市路燈、建筑照明等資產(chǎn)納入平臺(tái)。同時(shí)采取特許經(jīng)營(yíng)的模式，形成“規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)、運(yùn)維”一體化的體制機(jī)制。創(chuàng)新資產(chǎn)管理模式則是從三個(gè)方面展開(kāi)，一是節(jié)能改造，二是合同能源管理，三是特許經(jīng)營(yíng)。只有這三者有效結(jié)合，才能不斷創(chuàng)新資產(chǎn)管理的模式。這種創(chuàng)新的模式，不僅可以提高地方的公共服務(wù)水平，同時(shí)還可以促進(jìn)地方財(cái)政支出的效率，進(jìn)而為城市投資帶來(lái)足夠的現(xiàn)金流以及資產(chǎn)證券化的機(jī)會(huì)。獲得公交線路整合、停車場(chǎng)站改造、新能源充電樁特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是緩解當(dāng)前財(cái)政支出壓力的有效途徑。

2.發(fā)揮引導(dǎo)和培育功能，推動(dòng)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。近年來(lái)，土地財(cái)政收入占地方政府財(cái)政收入和資金來(lái)源的比重很大，其次是“融資平臺(tái)貸款”，再是“PPP浪潮”，這些現(xiàn)象都體現(xiàn)出了以短期融資為主的短視性，而不是產(chǎn)業(yè)培育的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，這就導(dǎo)致了“短期政績(jī)”大于“可持續(xù)發(fā)展”的現(xiàn)象大面積存在，但是也不能完全否認(rèn)這些投融資模式，這些不同的投融資手段在一定階段和一定程度上確實(shí)是有利于城市社會(huì)發(fā)展的。經(jīng)過(guò)這幾年的改革，地方政府不斷通過(guò)出臺(tái)一系列政策和措施進(jìn)行調(diào)整。這就使地方政府財(cái)政支出的來(lái)源走向了回歸本質(zhì)的道路，換句話來(lái)說(shuō)，這個(gè)來(lái)源就是稅收收入以及國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性收入。怎樣轉(zhuǎn)型為文化旅游型城市？從資源枯竭型城市開(kāi)始轉(zhuǎn)變，需要從生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)景觀、湖河治理、生態(tài)修復(fù)等方面的植入和幫助，城投公司要引導(dǎo)市場(chǎng)資本和各類資源投向新興產(chǎn)業(yè)，這是在發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的作用，同時(shí)也是在為城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)加入生命力，在這個(gè)過(guò)程中不僅能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，還可以實(shí)現(xiàn)整體城市與城市投資的共贏局面。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)不僅可以解決地方政府財(cái)政支付能力不足的問(wèn)題，還可以有效地解決政府債務(wù)的存量問(wèn)題，同時(shí)還可以有效促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

3.促進(jìn)平臺(tái)一體化建設(shè)，提升效率和質(zhì)量。融資平臺(tái)的整合一體化必將成為一個(gè)趨勢(shì)。跟隨全面整合平臺(tái)公司的進(jìn)程不斷發(fā)展，每個(gè)主管部門的具體項(xiàng)目委員會(huì)的“規(guī)劃、融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)”等職能會(huì)逐漸轉(zhuǎn)移到融資的“母平臺(tái)”之中，以此實(shí)現(xiàn)整體實(shí)施。項(xiàng)目的集中管理以及資金的集中規(guī)劃成為一種必然趨勢(shì)，最后出現(xiàn)“小政府、大平臺(tái)”的格局，市場(chǎng)化效率不斷提高，激發(fā)市場(chǎng)活力。

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