共同締造理念下北京社區(qū)公共空間更新機制研究

王偉?王昊?陳琳?張涵睿

編者按：本期圍繞“實施城市更新行動”這個主題，特邀中央財經(jīng)大學(xué)、全國市長研修學(xué)院、華東理工大學(xué)、浙江財經(jīng)大學(xué)、青島市社會科學(xué)院、北京清美道合規(guī)劃設(shè)計院的知名專家教授，分別以《共同締造理念下北京社區(qū)公共空間更新機制研究》《我國城市更新治理現(xiàn)狀分析與對策建議》《論數(shù)字孿生方法在城市更新中的應(yīng)用》《城市更新中的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)選擇與發(fā)展——以青島市為例》《城市更新：淄博市城市視覺一體化設(shè)計的實踐與思考》等為題撰寫署名文章，從不同視野和視角為實施城市更新行動提出意見建議。

社區(qū)作為城市日常管理與服務(wù)的基礎(chǔ)單元，是居民生活、居住的必需場所，是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)人民群眾的“最后一公里”。2019年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的《關(guān)于在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動的指導(dǎo)意見》提出，堅持社區(qū)為基礎(chǔ)，堅持群眾為主體，堅持共建共治共享，到2022年，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)人居環(huán)境“整潔、舒適、安全、美麗”目標(biāo)，初步建立“共同締造”的長效機制。2021年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》提出，要深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于更好為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)的重要指示精神，落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強基層治理的決策部署，建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)。

現(xiàn)實中，由于居民年齡、收入、教育程度、戶籍等因素不盡相同，形成了不同的社區(qū)居民組成情形。不同類型的社區(qū)居民情形對于社區(qū)公共空間存在的多樣需求，成為當(dāng)前開展與考量城市更新工作的重要條件和變量。北京作為國家首都，在開展城市更新行動中更加需要精準(zhǔn)響應(yīng)和滿足社區(qū)居民需求，而社區(qū)公共空間作為社區(qū)生活中居民需求顯性化的典型載體，具有社區(qū)治理公約數(shù)和同心圓的衡量標(biāo)尺價值。為此，本文聚焦北京社區(qū)公共空間，探索共同締造理念下的社區(qū)公共空間更新機制，以期為北京城市更新實施提供有益思路。

一、基本概念

（一）社區(qū)與社區(qū)公共空間

本研究界定的社區(qū)，是指處于城市居委會管轄范圍內(nèi)、居民有一定的內(nèi)部歸屬感和認(rèn)同感的相對獨立的城市居民小區(qū)。社區(qū)公共空間則是指社區(qū)內(nèi)部的公共空間，是社區(qū)內(nèi)部居民進(jìn)行公共交往，舉行各種活動的開放性場所，其存在目的是為社區(qū)居民提供各類服務(wù)。它具有公共空間的基本屬性，同時也是一種特型的公共空間。相對于一般公共空間，社區(qū)公共空間更為私人化，受眾更具針對性，人們在其中的活動更為頻繁，相互聯(lián)系更為緊密。因此，社區(qū)內(nèi)部公共空間的供給對居民的需求與生活氛圍也有著更為深入的影響。

（二）共同締造與公共空間供給利用機制

“共同締造”是指，在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開展“決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享”，推進(jìn)人居環(huán)境建設(shè)和整治由政府為主向社會多方參與轉(zhuǎn)變，打造新時代共建共治共享的社會治理新格局。在共同締造視角下，本文對“社區(qū)公共空間供給利用機制”的界定是，從城市社區(qū)居民對社區(qū)內(nèi)公共空間的需求偏好與使用頻率出發(fā)，著重物質(zhì)型設(shè)施建設(shè)、服務(wù)型活動開展及多元主體共同參與等方面，在社區(qū)公共空間規(guī)劃、建設(shè)、運營和治理中采取或遵守的規(guī)范性方法、手段與制度。

二、北京社區(qū)公共空間需求與供給調(diào)研分析

（一）公共空間類型劃分

按照主要用途，將社區(qū)公共空間分為運動健身型、綠色生態(tài)型、休閑娛樂型、科教文化型和社區(qū)服務(wù)型五大類。其中，運動健身型主要包含：健身器材、游泳池、戶外球類體育場地等;綠色生態(tài)型主要包含：綠地廊道、人工水體、生態(tài)景觀小品等;休閑娛樂型主要包含：露天小廣場、兒童游樂場地、老年活動中心、公共客廳、棋牌室等;科教文化型主要包含：手工制作工作室、活動排練室、青少年活動室、社區(qū)書屋、文化交流報告室等;社區(qū)服務(wù)型主要包含社區(qū)服務(wù)站等。

（二）人群類型劃分

為體現(xiàn)不同人群類型在社區(qū)公共空間選擇上的偏好性，研究以家庭人均月收入情況作為主要的人群類型劃分標(biāo)準(zhǔn)。在調(diào)查問卷中，將家庭人均月收入情況分為低收入、中等收入和高收入三種類型。根據(jù)2017年艾瑞咨詢發(fā)布的《中國中等收入人群需求金融報告》和其他相關(guān)資料，北京市低收入人群的家庭人均月收入約為八千元以下，中等收入人群的家庭人均月收入約為八千元到五萬元，而高收入人群的家庭人均月收入在五萬元以上。

（三）多樣人群需求偏好分析

采用調(diào)查問卷方式對北京市三種收入人群的需求偏好進(jìn)行采集，回收有效問卷1072份，其中低收入人群、中等收入人群和高收入人群所占比例趨近于1：1：1。綜合三類人群偏好，共同需求排名前五的社區(qū)公共空間為：綠色廊道、人工水體、健身器材與場地、露天小廣場、社區(qū)書屋。相比較而言，低收入人群更偏好運動健身型公共空間。從低收入過渡到中等收入人群，人們對于綠色生態(tài)型與休閑娛樂型公共空間的重視程度有所上升。從中等收入向高收入過渡，人們對于科教文化型公共空間的相對偏好上升，對此也更加重視?？傮w來看，不同類型人群對于體育運動場地均有一定偏好。這些發(fā)現(xiàn)為我們開展社區(qū)更新、建設(shè)完整社區(qū)提供了依據(jù)。圖1為各類收入人群對于不同大類公共空間偏好的雷達(dá)圖。

圖1 三類收入群體公共空間偏好雷達(dá)圖

（四）社區(qū)公共空間供給與利用特征分析

為消除無關(guān)變量影響，并保證對各社區(qū)特征歸納和類比分析的科學(xué)性與合理性，通過對北京六環(huán)內(nèi)住宅小區(qū)實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般而言，越是新建小區(qū)，公共空間及配套設(shè)施越完備;越是老舊小區(qū)，公共空間建設(shè)就會越顯落后。而在新舊程度相同、地段接近的條件下，小區(qū)公共空間及設(shè)施配套的完備程度又受小區(qū)開發(fā)商實力、小區(qū)房價等多方面因素的影響。因此，研究按照小區(qū)新舊程度與公共空間配套完備程度進(jìn)行組合分析，定性分為“舊建—不完備、舊建—完備、新建—不完備、新建—完備”四種類型（見圖2），并采用分層抽樣的方法針對四種類型選擇了12個社區(qū)進(jìn)行走訪調(diào)研，了解其公共空間供給利用狀況。

圖2 北京社區(qū)類型二維分類矩陣

通過實地調(diào)研，對北京市當(dāng)前四種類型社區(qū)公共空間的供給與利用情況初步總結(jié)見表1。

表1 調(diào)研社區(qū)公共空間供給特征與利用情況

調(diào)研還有以下幾點發(fā)現(xiàn)：一是小區(qū)管理的開放性程度對社區(qū)公共空間利用情況有較大影響，如何平衡社區(qū)管理安全性與設(shè)施使用效益需要關(guān)注;二是兒童和老年人是目前社區(qū)公共空間的主要使用人群，中青年使用頻率低，如何實現(xiàn)全齡友好值得關(guān)注;三是房屋租住者對社區(qū)公共空間的關(guān)心程度較低，參與度更低，如何滿足流動性人群的公共空間需求需要創(chuàng)新做法。

（五）北京市社區(qū)公共空間供給存在的問題

1.社區(qū)公共空間數(shù)量不足，人地空間沖突加劇。當(dāng)前北京社區(qū)公共空間多以綠地水體、小廣場及健身器材等開放型空間為主，缺乏多樣性且功能較單一，很難實現(xiàn)娛樂休閑功能。此外，部分社區(qū)在公共空間打造方面缺少設(shè)計美感，某種程度上抑制了居民活動的愿望，降低了社區(qū)活力。且同一社區(qū)內(nèi)居民的文化層次、文明程度和生活習(xí)慣各異，部分社區(qū)存在居民私自占用社區(qū)公共空間、私家車亂停亂放、商業(yè)小販擠占公共空間資源等現(xiàn)象，導(dǎo)致社區(qū)公共空間更顯不足，人地空間的沖突進(jìn)一步加劇。

2.社區(qū)公共空間質(zhì)量低下，公眾需求無法滿足。按照相關(guān)政策規(guī)定，社區(qū)公共空間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)按照其具體的服務(wù)層次進(jìn)行劃分，如住宅基本生活單元的配套設(shè)施、住宅小區(qū)的配套設(shè)施、住宅區(qū)的配套設(shè)施和市政公用設(shè)施等。根據(jù)問卷調(diào)查及實地調(diào)研情況，很多老舊社區(qū)乃至新建高密度社區(qū)的公共空間基礎(chǔ)設(shè)施配套存在不達(dá)標(biāo)且質(zhì)量差的現(xiàn)象，無法滿足居民日常需求。

3.公共空間運營制度松散，社區(qū)主體行動力弱。由于現(xiàn)有社區(qū)公共空間存在設(shè)施不足、損壞等問題，亟須進(jìn)行有效的管理和維護。但經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前許多社區(qū)存在缺乏維修保護等有效管理資金、措施的狀況，運營管理制度不夠完善。且一些社區(qū)管理人員主動性較差，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部活力較低，公共空間氛圍相對不足。

4.居民社區(qū)建設(shè)參與度低，共同締造未得落實。部分社區(qū)雖然提出了居民共建共享共同參與的社區(qū)管理理念，但是居民對于社區(qū)“共同管理”的參與度并不是很高。部分居民如租房居民滿足于現(xiàn)狀，并不關(guān)心進(jìn)行更新改造以營造更好社區(qū)環(huán)境;另一部分居民則由于上班等原因，并沒有時間精力在社區(qū)公共空間內(nèi)活動，即使在周末，也會由于公共空間的吸引力弱而不愿在社區(qū)內(nèi)活動。居民社區(qū)參與度低且不具有“共建共享”意識，對于社區(qū)公共空間科學(xué)良好的締造和治理難以注入動力，甚至產(chǎn)生消極影響。

三、共同締造理念下北京社區(qū)公共空間更新的建議

2021年6月，北京市政府編制出臺《北京市人民政府關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》，提出了“規(guī)劃引領(lǐng)，民生優(yōu)先;政府推動，市場運作;公眾參與，共建共享;試點先行，有序推進(jìn)”的更新原則。社區(qū)更新是城市更新的一塊主陣地。在此，筆者提出基于共同締造理念下的北京社區(qū)公共空間更新建議，以期為促進(jìn)首都經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、努力建設(shè)國際一流的和諧宜居之都盡一份力量。

（一）社區(qū)公共空間供給分階優(yōu)化策略

針對前文總結(jié)的北京社區(qū)公共空間供給利用存在的問題，研究提出共同締造理念下北京社區(qū)公共空間更新應(yīng)采用一種多元漸進(jìn)式更新模式策略，見圖3。

圖3 北京市社區(qū)公共空間更新機制示意圖

1.共修共護：建立居民間及居民與社區(qū)發(fā)展的情感紐帶。社區(qū)可實施小型、有趣的公共空間更新項目或定期開展活動項目，邀請居民參與空間更新與活動運營，通過共同參與來加強居民間的互動，提升居民間情感聯(lián)系。進(jìn)而，在對社區(qū)后續(xù)必要性計劃建設(shè)項目的設(shè)計及項目維護中，邀請居民、專業(yè)人士及社會群體等在一定范圍內(nèi)直接深度參與，提升居民對社區(qū)公共空間的主人翁意識和成就歸屬感。

2.共謀共建：圍繞居民切身利益提升社區(qū)公共空間宜人性。在社區(qū)居民與居民間建立情感聯(lián)系并在對社區(qū)形成歸屬感的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步圍繞居民關(guān)心的切身利益，共同謀劃確定實施載體，引導(dǎo)其對建設(shè)更美好社區(qū)產(chǎn)生從“要我干”向“我要干”的思想轉(zhuǎn)變，采取修繕資金募集與申請、建立社區(qū)維護委員會等方式，通過讓多方主體參與，營造讓人人舒心認(rèn)同的社區(qū)環(huán)境。

3.共創(chuàng)共評：目標(biāo)分解推動多元主體漸進(jìn)式參與制度建設(shè)。在共治導(dǎo)向下，將總體目標(biāo)轉(zhuǎn)化為分階段的、適合多主體參與的小型階段目標(biāo)，注重依托社區(qū)更新培育居民、社會組織參與和謀劃社區(qū)建設(shè)發(fā)展的能力，以形成社區(qū)議事團體、社區(qū)制度、社區(qū)公約等來保障社區(qū)改造，從而實現(xiàn)居民及其他主體自主聯(lián)系社會資源，進(jìn)行社區(qū)更新的自覺行動能力。

4.共治共享：形成社區(qū)共同體下長效更新治理進(jìn)化軌道。依托社區(qū)公共空間更新營造，推進(jìn)社區(qū)共同體的形成，共同商議擬訂居民公約并監(jiān)督執(zhí)行，建立健全公共空間認(rèn)領(lǐng)、公共設(shè)施等維護認(rèn)領(lǐng)的“愛心積分機制”及志愿者積分機制，以積分評比獎勵的形式，激勵各方積極參與公共空間建設(shè)成果的維護管理，形成“人人參與、人人盡力、人人享有”的鄰里和睦關(guān)系和社區(qū)融洽氛圍。面對處于不同狀態(tài)的社區(qū)中居民對公共空間需求的差異性，在考慮不同需求的前提下做出動態(tài)趨優(yōu)決策，實現(xiàn)一種“進(jìn)化型”治理，提升社區(qū)治理效能和生命力。

（二）社區(qū)多元主體共同締造分工體系

結(jié)合公共空間需求匹配模型和四類社區(qū)創(chuàng)新優(yōu)化模式，提出北京社區(qū)公共空間更新中的多元主體共同締造分工體系，見圖3。

1.黨委政府：政策機制制定者。主要職責(zé)是制定政策規(guī)則，提供機制平臺，包括便民政策支持體系、溝通平臺搭建機制、空間建設(shè)資金運行機制、全流程監(jiān)督機制、社區(qū)規(guī)劃師機制等。

2.居委會：共同締造平臺搭建者。居委會發(fā)揮政府職能在基層社區(qū)延伸的作用，應(yīng)主動搭建交流平臺，如議事協(xié)商會，匯集居民、開發(fā)商、物業(yè)、社會組織、政府和規(guī)劃師等各類主體，使居民意見有向上反饋、政府規(guī)劃有向下表達(dá)的途徑，以凝聚各方共識。

3.居民：社區(qū)公共空間更新利用的主體。從居民群體的改善需求出發(fā)，通過交流平臺為居民意見提供反映渠道，組織居民報告會，由社區(qū)規(guī)劃者向居民說明方案，同時公開發(fā)布方案，以便居民了解，讓居民能時刻監(jiān)督跟進(jìn)項目的進(jìn)展;在最終的方案通過階段，設(shè)計居民投票表決制度，實現(xiàn)自下而上的社區(qū)公共空間更新改造。

4.物業(yè)公司：社區(qū)公共空間運維與管理者。監(jiān)督公共空間的建設(shè)與利用狀況，采取實質(zhì)性行動制止“公共空間私人圈地”等行為。同時，作為小區(qū)的管理者，物業(yè)也應(yīng)積極舉行各類活動，吸引居民的參與，提高社區(qū)公共空間活力度。

5.開發(fā)商：社區(qū)公共空間最開始的建設(shè)主體，爭取將其納入社區(qū)公共空間更新改造建設(shè)者。開發(fā)商擁有相對雄厚的資金、有效的組織架構(gòu)等資源，應(yīng)充分利用好這方面優(yōu)勢，從全周期開發(fā)運營角度推動社區(qū)公共空間更新改造更有效地實施。

6.社會組織：社區(qū)公共空間更新的資源鏈接者。社會組織擁有強大的社會網(wǎng)絡(luò)，能夠連接各種居民難以獲得的資源，同時，還可匯聚社區(qū)居民意見，依托組織凝聚力量，使意見得到重視。社會組織還可基于其專業(yè)人力支持，從不同的角度更有效地發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共空間存在的問題。

7.社區(qū)規(guī)劃師：社區(qū)公共空間更新中的專業(yè)技術(shù)人員與協(xié)調(diào)者角色。在制定更新規(guī)劃中，規(guī)劃師要在考慮各主體意見的基礎(chǔ)上制定社區(qū)公共空間更新策略，將各方訴求轉(zhuǎn)化為具體的規(guī)劃設(shè)計并落實到社區(qū)發(fā)展美好藍(lán)圖中;在規(guī)劃實施中，規(guī)劃師應(yīng)全程參與，協(xié)助建設(shè)實施部門落實規(guī)劃。

（三）社區(qū)公共空間更新組織機制保障

在社區(qū)公共空間建設(shè)與更新的過程中，不僅需要進(jìn)行自上而下的規(guī)劃統(tǒng)籌，更需要自下而上的信息掌握。為此，一方面政府應(yīng)對社區(qū)公共空間現(xiàn)狀進(jìn)行精細(xì)化考察，明確社區(qū)公共空間類型，厘清社區(qū)公共空間存在的問題;另一方面要對公共空間利用方——居民的需求進(jìn)行深入考量。通過與公共空間建設(shè)與更新相關(guān)的各主體部門建立組織機構(gòu)，并建立專門的管理制度，對居民需求所涉及的各層級各部門權(quán)責(zé)等進(jìn)行明確規(guī)定，保證需求得到系統(tǒng)化、專門化的響應(yīng)實施。

同時，須出臺相關(guān)的政策法規(guī)制度，保障社區(qū)公共空間更新過程中的合理性和有效性。如可與建設(shè)部門簽署授權(quán)書等保障協(xié)議，落實責(zé)任，確定項目負(fù)責(zé)人，規(guī)定項目負(fù)責(zé)人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及相應(yīng)的行政權(quán)力;可通過居民委員會或者居民自治小組等成立監(jiān)督委員會，監(jiān)督社區(qū)公共空間供給與利用機制在實施過程中多方主體的行為活動;可委托社區(qū)管理者采取聽證制度，打造社情民意反應(yīng)平臺等，盡可能地滿足居民的各項需求，以保障在應(yīng)用過程中需求更匹配、供給更優(yōu)化。

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（責(zé)任編輯：嚴(yán)陳玲）

本文受“中央財經(jīng)大學(xué)一流學(xué)科建設(shè)項目資助（CUFEZF202201）”“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金”和“中央財經(jīng)大學(xué)科研創(chuàng)新團隊支持計劃”資助。