漫議“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式

摘? 要：我國對(duì)如何健全村級(jí)檔案工作一直進(jìn)行著積極的探索，至2003年又出現(xiàn)了“村檔鎮(zhèn)管村用”模式的提法，且在近年來發(fā)展很快。對(duì)此，我們需要思考的是：推行“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式是對(duì)村級(jí)檔案工作的返璞歸真還是逆向而行;是對(duì)檔案法規(guī)的認(rèn)真、全面貫徹還是有選擇地落實(shí)。其實(shí)，“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”與村級(jí)組織的性質(zhì)不適宜;與村級(jí)檔案所有權(quán)不適宜;與健全、完善村級(jí)檔案工作不適宜。

關(guān)鍵詞：行政村;中心村;鄉(xiāng)鎮(zhèn);村級(jí)檔案;村檔鄉(xiāng)管;村檔鎮(zhèn)管;檔案法;管理模式

Abstract： It has been actively exploring how to improve the village-level archives work. By 2003， the model of 'Village files， towns and villages' appeared again， and it has developed rapidly in recent years. In this regard， we need to think about whether the implementation of the 'village archives and township （town） management' model is a return to the basics of village archives work or a reverse approach; whether it is a serious and comprehensive implementation of archives regulations or a selective implementation. In fact， 'village file township （town） management' is not suitable for the nature of the village-level organization; it is not suitable for the ownership of the village-level archives; it is not suitable for the sound and perfect village-level archives work.

Keywords： Administrative village; Central village; Township; Village archives; Village archives and township management; Village archives and town management; Archives law; Management mode

我國對(duì)如何健全村級(jí)檔案工作的探索由來已久，自上世紀(jì)80年代各地開展基層建檔工作以來，村級(jí)檔案工作普遍得到重視，跨出了從無到有的第一步。但由于在村一級(jí)既沒有穩(wěn)定的檔案人員，更沒有專門的檔案工作部門，所以隨著人員變動(dòng)、辦公地址搬遷等，不少村檔案工作出現(xiàn)了反復(fù)，有的甚至連原來已經(jīng)建立的基礎(chǔ)都不復(fù)存在。

面對(duì)村級(jí)檔案工作的實(shí)際，各地檔案行政管理部門積極開動(dòng)腦筋，采取了多種措施來推進(jìn)村級(jí)檔案工作，努力使村級(jí)檔案工作與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。其中較有實(shí)踐歷史并在目前有較大發(fā)展的便是“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”。

經(jīng)過這么多年的實(shí)踐探索，現(xiàn)在回過頭來仔細(xì)思考，認(rèn)真研判推行“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”的動(dòng)因是什么？這種形式又為何能發(fā)展成一種各地效仿推而廣之的模式？這種模式對(duì)村級(jí)檔案工作的全面、長遠(yuǎn)、健康發(fā)展具有什么推進(jìn)作用和不利影響？對(duì)于我國檔案事業(yè)的發(fā)展又具有何種意義？本文試圖在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出幾個(gè)值得思考的問題，并發(fā)表一得之見，懇請(qǐng)同仁批評(píng)指正。

1 “村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式的由來

“村檔鄉(xiāng)管”作為一種在村級(jí)層面實(shí)施的具體工作方法本無多大爭議，而現(xiàn)在業(yè)界又將其上升為了“模式”，這就無形中使得這種方式得以無限放大，甚至形成全面推開的局面。

“模式”的基本解釋是“事物的標(biāo)準(zhǔn)樣式”“其實(shí)就是解決某一類問題的方法論。即把解決某類問題的方法總結(jié)歸納到理論高度，那就是模式”。[1]

較早在刊物上提出“村檔鄉(xiāng)管”這一概念的是王改嬌同志，早在1999年就提出依據(jù)《檔案法》第十六條規(guī)定，“對(duì)貧困農(nóng)村可采取‘村檔鄉(xiāng)管的方式，每年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案室負(fù)責(zé)接收其各類檔案，一個(gè)行政村的檔案單獨(dú)設(shè)立全宗，安全、妥善地保管起來，以防散失。就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案室以‘過渡性庫房的角色，幫助貧困山村積累檔案資料，并為其提供服務(wù)”。[2]

對(duì)這一方式實(shí)踐較早且經(jīng)過堅(jiān)持產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)的是湖南懷化市，“早在20世紀(jì)八九十年代，該市芷江縣新店坪鄉(xiāng)和原懷化市盈口鄉(xiāng)就進(jìn)行了‘村檔鄉(xiāng)管的嘗試，取得了較好效果，但是沒有堅(jiān)持下來”。[3]

2003年，“中方縣銅灣鎮(zhèn)黨委政府……在縣檔案局的配合支持下，采取‘統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一利用的措施，創(chuàng)造性地建立起了‘村檔鎮(zhèn)管村用的模式，將全鎮(zhèn)15個(gè)村、2個(gè)居委會(huì)歷年來的檔案歸檔整理，全部上交鎮(zhèn)檔案室統(tǒng)一保管”。[4]由此可見，2003年就出現(xiàn)了“村檔鎮(zhèn)管村用”模式的提法。

2006年，懷化市檔案局將開展“村檔鄉(xiāng)管村用”工作列入了各縣（市、區(qū)）檔案局目標(biāo)管理責(zé)任制，要求各地選擇一至兩個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）試點(diǎn)。2007年3月，“經(jīng)市委、市人民政府同意，市委辦、市政府辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展‘村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管村用工作的通知》，并且破例一直發(fā)到各個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）……要求各縣（市、區(qū)）‘兩辦切實(shí)負(fù)起組織、協(xié)調(diào)和督察的責(zé)任。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是具體實(shí)施者，村民委員會(huì)是具體執(zhí)行者，縣級(jí)檔案部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在檔案權(quán)屬和交接手續(xù)上，村級(jí)檔案上交后，其所有權(quán)仍然歸該村民委員會(huì)，管理權(quán)則歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府”。[5]

2008年11月20—21日，“全國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作現(xiàn)場會(huì)”在湖北宜昌召開。湖南省懷化市在會(huì)上做了題為“全面推行‘村檔鄉(xiāng)管村用建立村級(jí)檔案工作長效機(jī)制”的發(fā)言，交流了村檔鄉(xiāng)管村用的成功經(jīng)驗(yàn)。[6]

隨著懷化經(jīng)驗(yàn)的被肯定，這一模式在各地引起強(qiáng)烈反響，陸續(xù)也在經(jīng)試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推廣。由此，“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”便形成了一種在全國眾多地區(qū)推而廣之的村級(jí)檔案工作模式。隨著這一模式的推廣，有關(guān)“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”的內(nèi)容還進(jìn)入了國家和地方層面的檔案法規(guī)。

2 “村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式的現(xiàn)狀

2.1 “村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式在近年來推廣很快。如，福建省將樂縣“于2016年決定在全市推廣‘村檔鄉(xiāng)管工作，在農(nóng)村全面實(shí)施‘村檔鄉(xiāng)管模式，以維護(hù)村民的利益，規(guī)范村級(jí)組織管理”“13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的‘村檔鄉(xiāng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案室規(guī)范化建設(shè)全部通過驗(yàn)收，合格率達(dá)100%，居全市之首”。[7]

又如，溫州泰順縣自2017年以來，全面啟動(dòng)“村檔鄉(xiāng)管”工作，通過“雙重支撐，實(shí)現(xiàn)高投入高質(zhì)量”“數(shù)字轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)‘雙保險(xiǎn)雙服務(wù)”“注重后續(xù)，實(shí)現(xiàn)重規(guī)范重管理”等三個(gè)方面的努力，“歷時(shí)兩年攻堅(jiān)，率全市之先全面完成村級(jí)建檔”。[8]

再如，“浙江省樂清市大力推進(jìn)村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管模式，截至2017年2月底，浙江省樂清市911個(gè)行政村全部實(shí)現(xiàn)‘村檔鄉(xiāng)管，覆蓋面達(dá)100%”。[9]

2.2 “村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式已經(jīng)受到了業(yè)界的高度關(guān)注。伴隨著這一模式的探索實(shí)踐，業(yè)界給予了高度的關(guān)注，及時(shí)對(duì)這一模式進(jìn)行了研究分析。有的認(rèn)為實(shí)行“村檔鎮(zhèn)管”的好處頗多，如“‘村檔鎮(zhèn)管是基層檔案部門適應(yīng)檔案工作發(fā)展、創(chuàng)新檔案管理方式的一種嘗試，它在降低村（社區(qū)）行政運(yùn)行成本、確保村級(jí)檔案安全保管、規(guī)范村級(jí)檔案管理等方面具有積極意義”。[10]有的認(rèn)為：“切實(shí)加強(qiáng)關(guān)系群眾切身利益的農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案管理，實(shí)行‘村檔鄉(xiāng)代管既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也是新形勢(shì)下基層檔案管理有益的探索，應(yīng)大膽嘗試、創(chuàng)新，取得實(shí)效，使檔案管理工作更加接地氣、邁新步?！盵11]“章丘市在實(shí)踐中體會(huì)到，‘村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管，有利于維護(hù)農(nóng)民群眾的切身利益;有利于村務(wù)公開和基層民主建設(shè);有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定;有利于鞏固行政村建檔成果，推動(dòng)農(nóng)村檔案工作的持續(xù)發(fā)展?！盵12]

當(dāng)然，對(duì)這一模式的推廣，業(yè)界也有不同的聲音發(fā)出。如：“村檔村管是行政村檔案工作的根本原則，‘村檔鎮(zhèn)管只是權(quán)宜之計(jì)?！薄靶姓鍣n案最終的歸宿在哪里？行政村檔案應(yīng)不應(yīng)移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館或縣檔案館？根據(jù)上述對(duì)行政村檔案所有權(quán)主體的討論，我們認(rèn)為，實(shí)施村檔村管才是行政村檔案工作的根本原則。”[13]“行政村檔案不可能也沒有必要全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管。因此要在堅(jiān)持有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，有利于保護(hù)農(nóng)民切身利益，有利于全面反映和維護(hù)行政村主要工作和歷史發(fā)展原貌的原則基礎(chǔ)上，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件和承受能力，精心研究、有針對(duì)性地確定代管范圍。[14]

蔣一武也認(rèn)為：“雖然‘村檔鄉(xiāng)管有諸多益處，然而它畢竟是產(chǎn)生在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，屬于過渡性的村級(jí)建檔管理模式，因此，其本身存在許多局限性。”[15]王文清、葛志紅也認(rèn)為，“‘村檔村管才是農(nóng)村建檔的正確有效途徑”，并指出“村檔鄉(xiāng)管”有悖《河南省村級(jí)檔案管理暫行辦法》。

《辦法》明確規(guī)定：“本村形成的各種門類和載體的檔案，由本村檔案部門集中統(tǒng)一管理……如果把村里的檔案全部集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案室統(tǒng)一管理，明顯違背《辦法》的規(guī)定?！辈⒄J(rèn)為這種做法在實(shí)踐中“不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門的實(shí)際和機(jī)構(gòu)改革的方向……違背分級(jí)管理的基本原則，不利于檔案的收集和方便利用”。[16]

筆者也認(rèn)為：“從村的實(shí)際情況來看，這種模式不宜在全鎮(zhèn)甚至全縣范圍內(nèi)推廣。因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)各村的情況也有所不同，所以對(duì)于部分條件較好的村還是以建立檔案工作或是綜合檔案室為好?！薄坝纱丝磥?，盡管這種模式比較易于推廣，但在操作中還是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，且推廣的面不宜過寬?！盵17]

2.3 “村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式的發(fā)展已經(jīng)上升到國家和地方層面的檔案法規(guī)。如浙江省檔案局、浙江省民政廳于2006年8月29日印發(fā)了《浙江省行政村檔案管理辦法》，該辦法第七條第二款指出：“不具備統(tǒng)一保管條件的行政村，其檔案可暫時(shí)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代管，并指定專人負(fù)責(zé)本村檔案的收集和移交工作。”[18]

廣東也在出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下廣東省檔案工作的意見》中，要求“創(chuàng)新完善并積極推行村檔鎮(zhèn)管、總館分館制、文件檔案集中管理等機(jī)制，強(qiáng)化檔案綜合管理能力”。[19]

章丘市委辦公室、市政府辦公室向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府轉(zhuǎn)發(fā)了章丘市檔案局制訂的《關(guān)于進(jìn)一步完善“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”工作的意見》。該《意見》明確了“‘村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管的代管原則、范圍”“代管檔案的移交時(shí)間”“村級(jí)檔案的所有權(quán)不變”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館及工作人員和村檔案人員的職責(zé)”。[20]

2017年11月23日，國家檔案局以12號(hào)令發(fā)布的《村級(jí)檔案管理辦法》，也在第十一條中指出：“不具備檔案安全保管條件的，應(yīng)當(dāng)將檔案交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案機(jī)構(gòu)代為保管，村級(jí)組織可以保存檔案目錄等檢索工具以方便利用?！?/p>

3 推行“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式中值得思考的幾個(gè)問題

3.1 推行“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式是對(duì)村級(jí)檔案工作的返璞歸真還是逆向而行。筆者以為基本上屬于逆向而行。具體認(rèn)識(shí)有二：

一是從檔案工作程序和村級(jí)檔案工作實(shí)際來看，這樣的做法屬于逆向而行。通過基層建檔的努力，絕大部分村都已經(jīng)建立起包括檔案收集、整理、保管、統(tǒng)計(jì)、鑒定及提供利用等檔案工作基本環(huán)節(jié)的整個(gè)檔案工作體系，是具有實(shí)際意義的村級(jí)檔案工作。而推行“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式的話，就使得村里每年只是完成收集材料和立卷歸檔工作，然后把檔案向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一交了之。這樣，“在村的層面只是完成了文書立卷歸檔工作，而沒有一個(gè)完整的檔案工作概念。從其實(shí)質(zhì)來看，與原來各村建立檔案室相比在某種程度上其實(shí)還是一種削弱”。[21]

隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中中心村的出現(xiàn)，目前村的客觀情況出現(xiàn)了很大的變化?，F(xiàn)在的中心村一般由原來的二至三個(gè)行政村合并而成，中心村的區(qū)域面積成倍擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅增強(qiáng)，硬件設(shè)施明顯好轉(zhuǎn)，村兩委班子成員配備充足且更趨年輕化。這些變化為強(qiáng)化村級(jí)檔案工作提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和有利條件。另外，在中心村建設(shè)過程中檔案工作的任務(wù)也成倍增長。首先是并入村的檔案需要集中保存，一下子增加了中心村檔案室的室藏總量。其次是在中心村建設(shè)的過程中，會(huì)形成與以往相比更為大量的檔案。[22]在這種情況下，再來推行“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式，無疑是對(duì)村級(jí)檔案工作的倒退。

二是從村級(jí)檔案工作已經(jīng)取得的成效來看，這樣的做法屬于逆向而行。自國家檔案局、農(nóng)業(yè)部于1997年11月召開“全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村檔案工作會(huì)議”之后，各地的村級(jí)檔案工作掀起了一個(gè)新的高潮;2010年，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出，為使村級(jí)檔案工作與其發(fā)展相適應(yīng)而進(jìn)行的恢復(fù)、提高，使村的檔案工作得以鞏固;2017年村（居）檔案室規(guī)范化建設(shè)，以及2019年11月25日發(fā)出《國家檔案局辦公室關(guān)于確定檔案工作服務(wù)農(nóng)村基層社會(huì)治理試點(diǎn)地區(qū)的通知》（檔案辦函﹝2019﹞289號(hào)）以來，全國24個(gè)市、區(qū)、縣按照《通知》要求，或整體或個(gè)別展開試點(diǎn)，使村的檔案工作樹立了一批相對(duì)完善的樣板?？梢哉f，村的檔案工作已經(jīng)從相對(duì)簡單發(fā)展到逐步健全、完善，并出現(xiàn)了多種村級(jí)檔案工作的形式。

最為先行的村已經(jīng)建立村檔案館：如河南省臨潁縣南街村（2000年4月）、安徽省鳳陽縣小崗村（2008年4月）、上海市奉賢區(qū)陶宅村（2008年3月）、江蘇省張家港市南豐鎮(zhèn)永聯(lián)村（2010年6月）。[23]又如江蘇省武進(jìn)區(qū)牟家村（村史檔案館）（2012年）、山東省臨沭縣朱村（2013年）、江蘇省常熟市蔣巷村（2013年）、山東省章丘三德范村（村史檔案館）（2017年）、北京市朝陽區(qū)高井村（2018年）、河南省信陽市方洼村（2019年）等都已經(jīng)建立村檔案館。[24]相當(dāng)一部分村也已經(jīng)建立起綜合檔案室。

由此可見，推行“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式并不是對(duì)村級(jí)檔案工作的返璞歸真，而是逆向而行。

3.2 推行“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式是對(duì)檔案法規(guī)的認(rèn)真、全面貫徹還是有選擇地落實(shí)。首先，就國家層面而言，國家檔案局12號(hào)令《村級(jí)檔案管理辦法》已經(jīng)發(fā)布，自2018年1月1日起實(shí)施。該《辦法》第三條指出：“村級(jí)檔案工作主要包括村級(jí)組織對(duì)村級(jí)檔案進(jìn)行的收集、整理、保管、鑒定、利用等工作?！钡诹鶙l規(guī)定：“村級(jí)組織應(yīng)當(dāng)指定專人負(fù)責(zé)檔案的收集、管理和提供利用。有條件的村應(yīng)當(dāng)設(shè)立專用檔案柜和檔案庫房集中管理檔案?！钡谑l強(qiáng)調(diào)：“村級(jí)組織換屆選舉后10日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)履行檔案交接手續(xù)。必要時(shí)可以在選舉前將檔案暫存鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！?/p>

從本《辦法》的規(guī)定來看，除了在特殊情況下的“必要時(shí)可以在選舉前將檔案暫存鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”外，對(duì)村的檔案明確應(yīng)當(dāng)是由村里統(tǒng)一保管，村的檔案工作具有“收集、整理、保管、鑒定、利用”等完整的環(huán)節(jié)。

其次，從一些地方發(fā)布的行政村檔案管理辦法（或施行辦法）來看，對(duì)于“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”的形式也只是作為一種在特殊情況下采用的變通方法。如《浙江省行政村檔案管理辦法》第七條規(guī)定：“村委會(huì)應(yīng)設(shè)立檔案室，對(duì)本村各類檔案實(shí)行集中統(tǒng)一管理?！庇謴膶?shí)際出發(fā)在本條中增加一款：“不具備統(tǒng)一保管條件的行政村，其檔案可暫時(shí)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代管，并指定專人負(fù)責(zé)本村檔案的收集和移交工作?！盵25]

楊冬權(quán)局長早在2008年12月10日“全國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作現(xiàn)場會(huì)上的講話”中也指出：“實(shí)在沒有保管條件、村級(jí)檔案安全得不到確保的，也可以采取村檔鄉(xiāng)管的模式，把村級(jí)不常用檔案和重要的檔案集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案室管理?！盵26]

由此可見，不管是從上至下的規(guī)范性文件，還是檔案行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)講話，都是將“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”的方式作為針對(duì)特殊情況而無奈采取的輔助方法提出來的。而推行“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”模式，即是把作為針對(duì)特殊情況采取的補(bǔ)救方式當(dāng)做我們追求的主體。尤其在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，也大力推廣這一模式，這就難免有點(diǎn)兒舍本逐末之嫌了。

我們?cè)趯?duì)檔案法規(guī)的貫徹落實(shí)過程中，對(duì)有些暫時(shí)還無法一步到位的要求，可以創(chuàng)造條件，分步實(shí)施，而不能選擇簡便易行的條款來選擇性地落實(shí)。再說這種方法并不是我們所要追求的理想王國，而只是面對(duì)現(xiàn)狀、針對(duì)實(shí)際困難而采取的一種臨時(shí)的、可以說是無奈的變通方法。所以我們應(yīng)有的態(tài)度是：盡可能縮小這種方法的推行范圍，更不應(yīng)將其作為一種“事物的標(biāo)準(zhǔn)樣式”——“模式”來全面推廣。

4 對(duì)“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”之我見

4.1 從村級(jí)組織的性質(zhì)來看不適宜實(shí)施“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”。憲法規(guī)定，村委會(huì)是群眾性自治組織。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村民委員會(huì)“是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，第三十四條又規(guī)定“村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)檔案……村務(wù)檔案應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、規(guī)范”。[27]

“行政村不是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織，國家行政管理部門不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情，只能幫助、指導(dǎo)農(nóng)村基層組織做好各項(xiàng)工作。所以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村分別管理各自的檔案，即實(shí)施村檔村管是行政村檔案管理的根本原則，它既體現(xiàn)了我國檔案工作‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的精神，也符合村民自治的法律規(guī)定。”[28]

4.2 從所有權(quán)的內(nèi)涵來看不適宜實(shí)施“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”?！八袡?quán)，是指所有權(quán)人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，它是最為重要的物權(quán)形式。所有權(quán)是最重要的物權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，它是交易發(fā)生的前提，也是交易追求的結(jié)果?！盵29]行政村檔案所有權(quán)是指：行政村檔案所有人在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)其檔案進(jìn)行占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

從所有權(quán)的四個(gè)內(nèi)涵可以看出，村里形成的檔案由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集中統(tǒng)一管理，必然會(huì)出現(xiàn)一些弊端。各村只要將檔案移交給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)一保管，那么村里對(duì)這部分檔案的所有權(quán)就被分解了。此時(shí)村里對(duì)自己形成的檔案就只剩下使用權(quán)，而不再具有占有權(quán)、收益權(quán)，更沒有處分權(quán)了。因?yàn)榘凑瘴覈鴮?duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檔案管理的要求，只要是進(jìn)了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集中統(tǒng)一管理的檔案就不能外借，更不能移出。

對(duì)此，《機(jī)關(guān)檔案工作條例》早有明確規(guī)定，該《條例》第二十一條指出：“機(jī)關(guān)檔案部門應(yīng)建立檔案的借閱制度，根據(jù)檔案的機(jī)密程度，確定不同的利用范圍，規(guī)定不同的審批手續(xù)?！薄皺C(jī)關(guān)檔案部門保管的檔案，是現(xiàn)行檔案，主要供本機(jī)關(guān)和上級(jí)主管機(jī)關(guān)使用，不屬于開放范圍。對(duì)外提供利用需經(jīng)上級(jí)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。”

4.3 從健全、完善村級(jí)檔案工作來看不宜實(shí)施“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”。要想健全并逐步完善村級(jí)檔案工作，關(guān)鍵在于兩個(gè)方面：

一是不斷增強(qiáng)檔案意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)檔案工作對(duì)于村的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重大意義，提高村里做好檔案工作的主動(dòng)性和積極性;二是具有較為完整的檔案工作體系，使得村兩委在檔案工作實(shí)踐中嘗到益處，得到體會(huì)。

這兩個(gè)方面既相輔相成，又相互促進(jìn)。只有不斷增強(qiáng)村里相關(guān)人員乃至全員的檔案意識(shí)，才能使村里的檔案工作朝著鞏固、發(fā)展的軌道前進(jìn)。同樣只有檔案工作不斷得到鞏固和發(fā)展，村里相關(guān)人員乃至全員的檔案意識(shí)才能越來越強(qiáng)。而“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”的實(shí)施，對(duì)于以上兩個(gè)方面恰是釜底抽薪，結(jié)果必定是對(duì)村級(jí)檔案工作帶來極大的負(fù)面影響。

綜上所述，我們對(duì)“村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”的方式應(yīng)當(dāng)樹立兩個(gè)基本觀念：一是只能將其作為在貫徹國家和地方有關(guān)法規(guī)性文件過程中針對(duì)特殊情況而采取的補(bǔ)救辦法，而不能將其作為一種值得推而廣之、甚至實(shí)施全面覆蓋的村級(jí)檔案工作模式。二是針對(duì)部分“不具備統(tǒng)一保管條件的行政村”，允許其在“必要時(shí)可以在選舉前將檔案暫存鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的同時(shí)，還必須積極指導(dǎo)、監(jiān)督其縮短檔案由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管的過程，盡快健全并不斷完善村的檔案工作。

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（作者單位：上海市奉賢區(qū)檔案館 來稿日期：2022-04-05）