農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)及實(shí)現(xiàn)路向

呂軍書(shū)　鄭弼天

摘要：我國(guó)農(nóng)村宅基地法律法規(guī)面臨著城市化發(fā)展進(jìn)入新階段、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、宅基地制度改革遇到新矛盾、宅基地管理政策失靈等系列挑戰(zhàn)，因此，宅基地“三權(quán)分置”適時(shí)提出。學(xué)界對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)莫衷一是，研究發(fā)現(xiàn)，“宅基地所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”的觀點(diǎn)更具科學(xué)性。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，要明確宅基地集體所有權(quán)的權(quán)能構(gòu)成并通過(guò)宅基地專(zhuān)門(mén)立法給予保障;保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，必須建立宅基地資格權(quán)的登記、置換和退出制度;適度放活宅基地使用權(quán)，可通過(guò)擴(kuò)大和轉(zhuǎn)換宅基地使用權(quán)的權(quán)能來(lái)實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”;法律意蘊(yùn);權(quán)能配置;實(shí)現(xiàn)路向

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.32;F301.0? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2022）04-0044-08

我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有宅基地大約17萬(wàn)平方公里，是城市建設(shè)用地面積5萬(wàn)平方公里的3倍多[1]。隨著城市化的發(fā)展，一些宅基地被閑置或者處于低效利用狀態(tài)。如何改革現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，緩解我國(guó)人地矛盾狀況，實(shí)現(xiàn)物盡其用，是學(xué)界和實(shí)界關(guān)注的重要課題。同時(shí)，宅基地作為農(nóng)民的安身立命之所，涉及廣大農(nóng)民群眾的根本利益，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定大局。繼2015年中央提出“三塊地”改革意見(jiàn)之后，2018年中央又提出宅基地“三權(quán)分置”改革政策，這也是今后我國(guó)宅基地管理制度改革的基本指導(dǎo)思想。2020年全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》（后文簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）只對(duì)承包地“三權(quán)分置”進(jìn)行了規(guī)范，但對(duì)宅基地“三權(quán)分置”未作回應(yīng)，其中第362～365條對(duì)宅基地使用權(quán)作了有限規(guī)定，基本脫胎于原來(lái)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（后文簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）的4個(gè)條文，基于《民法典》第363條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)有待于《中華人民共和國(guó)土地管理法》（后文簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）和相關(guān)國(guó)家法律法規(guī)的完善，不過(guò)，新修訂的《土地管理法》對(duì)宅基地部分的修改基本維持現(xiàn)狀，這就為學(xué)者繼續(xù)探討宅基地“三權(quán)分置”改革留下了廣闊空間。

一、農(nóng)村宅基地制度面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

新中國(guó)成立后，農(nóng)村宅基地從農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的宅基地集體所有，農(nóng)民使用;從宅基地的自由交易轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的有限流轉(zhuǎn);從宅基地的無(wú)法律規(guī)范管理轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的嚴(yán)格管理和控制;從農(nóng)民宅基地宗數(shù)和面積不受限定轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的一戶一宅和面積限制;從宅基地用途沒(méi)有限制轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的禁止商品住宅開(kāi)發(fā);從宅基地不需要登記轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的不動(dòng)產(chǎn)登記;從宅基地限制流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變到目前的有償退出，宅基地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了較大變遷[2]。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度從設(shè)立、變遷至今，對(duì)于保障農(nóng)戶“居者有其屋”起著重要作用，但作為保障性物權(quán)的宅基地制度也面臨著新的現(xiàn)實(shí)與挑戰(zhàn)。

（一）我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)入新階段

2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為63.89%[3]，這個(gè)比例在外國(guó)可能意味著以后的城鎮(zhèn)化率將會(huì)逐漸降低，比如20世紀(jì)的韓國(guó)和法國(guó)。但我國(guó)的情況有所不同，有關(guān)專(zhuān)家預(yù)計(jì)我國(guó)城市化的增速仍將維持高位，盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較之前些年有所下降。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在中國(guó)工會(huì)第十六次全國(guó)代表大會(huì)上所作的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)報(bào)告中指出：目前，我國(guó)GDP增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，能夠拉動(dòng)130萬(wàn)、甚至150萬(wàn)人就業(yè)[4]。農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的巨大差距使得農(nóng)業(yè)人口向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動(dòng)力十足，再加上城市的公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民的吸引力，以及城市特別是大城市的就業(yè)機(jī)會(huì)較多，城市化速度仍將長(zhǎng)期在高位運(yùn)行。隨著未來(lái)我國(guó)老齡化趨勢(shì)逐步加劇，在人口轉(zhuǎn)移方面，將由過(guò)去的年輕勞動(dòng)力為主轉(zhuǎn)變成核心家庭為主，這將對(duì)我國(guó)宅基地和農(nóng)村房屋的利用狀況產(chǎn)生較大影響，即原來(lái)青壯年外出務(wù)工，而老年人和小孩留守在農(nóng)村的局面將產(chǎn)生變化，核心家庭整體遷入城市以后，宅基地和農(nóng)房的空置率將逐步上升，這對(duì)我國(guó)宅基地政策將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實(shí)施

城市化的高速發(fā)展與農(nóng)村的衰落是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中并存的兩種現(xiàn)象。近年來(lái)，我國(guó)有2億多農(nóng)民進(jìn)入城市，在為城市繁榮提供巨大勞動(dòng)力的同時(shí)，也造成農(nóng)村嚴(yán)重“失血”，“空心村”現(xiàn)象凸現(xiàn)，自然村落逐年減少。農(nóng)業(yè)方面，“3860部隊(duì)”成為很多農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍。雖然我國(guó)沒(méi)有出現(xiàn)拉美國(guó)家的城市貧民窟現(xiàn)象，但是宅基地的低效利用和荒廢半荒廢現(xiàn)狀也是不爭(zhēng)的事實(shí)，換言之，我國(guó)以農(nóng)地低效利用為代價(jià)避免了城市貧民窟的產(chǎn)生。我國(guó)全面建成小康社會(huì)，必須解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展差距過(guò)大現(xiàn)象，并逐步解決農(nóng)地的低效利用問(wèn)題。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，要解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題，必須從土地、資金等多方面入手，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居的目標(biāo)。由于農(nóng)業(yè)用地實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)政策，低效利用的宅基地就成了改革的首要目標(biāo)。

（三）農(nóng)村宅基地制度改革面臨新問(wèn)題

1.農(nóng)民住宅地面積擴(kuò)展與國(guó)家土地節(jié)約政策相悖。目前，由于富裕起來(lái)的農(nóng)民對(duì)于新建、擴(kuò)建住宅的過(guò)度追求，加之農(nóng)村宅基地缺乏退出機(jī)制，且宅基地退出補(bǔ)償不盡合理，造成一戶多宅、超面積使用、閑置棄用、村莊空心等現(xiàn)象嚴(yán)重。作為稀缺資源的建設(shè)用地供給不足已成為制約工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸，而當(dāng)前農(nóng)村宅基地浪費(fèi)和低效利用狀況有悖國(guó)家一向倡導(dǎo)的土地集約節(jié)約利用政策，這必須依靠宅基地“三權(quán)分置”改革方能破解。

2.城市化和逆城市化現(xiàn)象并存。目前，由于我國(guó)城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)的建成和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，很多城市居民通過(guò)各種途徑在農(nóng)村建設(shè)住宅，逆城市化現(xiàn)象也有所抬頭。據(jù)調(diào)查，我國(guó)城市化并未從總體上帶來(lái)宅基地規(guī)模的降低，反而出現(xiàn)城鎮(zhèn)化提高與農(nóng)村宅基地規(guī)模擴(kuò)大的悖論，這主要是由于，一方面我國(guó)宅基地并未建立起退出機(jī)制，導(dǎo)致建設(shè)新宅同時(shí)沒(méi)有拆除舊宅;另一方面國(guó)家允許農(nóng)民進(jìn)城落戶不以交出宅基地為前提條件。

3.鄉(xiāng)愁與市民情懷的糾結(jié)。隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)二代、農(nóng)三代大多向往城市生活， 農(nóng)村則日益凋敝，農(nóng)宅年久失修，舊房存在安全隱患，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較差。鄉(xiāng)村振興需要大量資金投入，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)式微，國(guó)家又不允許市民和企業(yè)在農(nóng)村買(mǎi)房置地，鄉(xiāng)愁和市民情懷讓人糾結(jié)困惑。

（四）農(nóng)村宅基地政策失靈亟待調(diào)整

在我國(guó)人地矛盾極為尖銳的國(guó)情下，大量宅基地處于閑置和低效利用，有違國(guó)家提倡的珍惜土地、節(jié)約集約的土地政策，說(shuō)明原有宅基地政策出現(xiàn)了部分失靈。

1.宅基地制度只規(guī)定了入口，沒(méi)有出口?，F(xiàn)行宅基地政策只規(guī)定了宅基地取得制度，缺乏收回的規(guī)則，導(dǎo)致了宅基地面積沒(méi)有隨著城市化率的提高而減少的現(xiàn)象，“兩棲占地”的實(shí)際情況又直接威脅我國(guó)的土地集約利用政策[5]。當(dāng)然，沒(méi)有規(guī)定出口是由于宅基地上的房屋所有權(quán)屬于農(nóng)戶，房屋不倒，宅基地沒(méi)有理由收回。而從財(cái)產(chǎn)法的原理上講，我國(guó)傳統(tǒng)觀念上不動(dòng)產(chǎn)是沒(méi)有使用期限的，當(dāng)初制定宅基地政策時(shí)也沒(méi)有考慮到城市化帶來(lái)的人口轉(zhuǎn)移，但是新修訂的《土地管理法》依然沒(méi)有規(guī)定完整的宅基地退出制度。

2.我國(guó)的宅基地只有使用權(quán)，沒(méi)有流轉(zhuǎn)權(quán)。這是我國(guó)宅基地政策最為爭(zhēng)議的地方，《民法典》和之前的《物權(quán)法》都規(guī)定了宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，沒(méi)有規(guī)定其他權(quán)能，而用益物權(quán)中大多包含收益權(quán)和處分權(quán)，即使同為社會(huì)保障性物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都包含了這兩種權(quán)能，唯獨(dú)宅基地使用權(quán)沒(méi)有，說(shuō)明了立法機(jī)關(guān)對(duì)此的慎重態(tài)度[6]。但是由于農(nóng)戶宅基地不能自由流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步加劇了閑置和浪費(fèi)的局面，也是造成人地矛盾的主要原因。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)

2018年中央一號(hào)文件提出探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”制度改革，其后的2019年中央一號(hào)文件提出了要制定宅基地使用法規(guī)，盤(pán)活閑置宅基地，2020年中央《制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》再次重申了宅基地“三權(quán)分置”改革，同年，中央又選擇了104個(gè)縣（市、區(qū)）和4個(gè)設(shè)區(qū)的市進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。從政策文本分析，中央提出首先要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，其次要保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)，并且要適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，對(duì)比必須對(duì)其政策意蘊(yùn)進(jìn)行深度解讀。

（一）農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的觀點(diǎn)分爭(zhēng)

宅基地“三權(quán)分置”政策出臺(tái)之后，專(zhuān)家學(xué)者紛紛建言獻(xiàn)策，提出了很多頗有見(jiàn)地的政策主張。對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”中的集體所有權(quán)幾乎沒(méi)有異議，但是對(duì)資格權(quán)和使用權(quán)這兩個(gè)權(quán)利的法律內(nèi)涵卻分歧很大，各種觀點(diǎn)意見(jiàn)紛呈，不盡一致，其主要觀點(diǎn)有：“宅基地所有權(quán)+資格權(quán)+使用權(quán)”模式，“宅基地所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”模式，“宅基地所有權(quán)+用益物權(quán)+租賃權(quán)”模式，“宅基地所有權(quán)+用益物權(quán)+地上權(quán)”模式，“宅基地所有權(quán)+配給權(quán)+使用權(quán)”模式，“宅基地所有權(quán)+使用權(quán)+建設(shè)用地使用權(quán)”模式等。作者認(rèn)為，以上各種觀點(diǎn)中第二種觀點(diǎn)（宅基地所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)模式）值得肯定。主要理由如下：所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的兩權(quán)分離模式導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)被架空，深層次的原因是宅基地使用權(quán)是兼有身份性和財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，它使宅基地和農(nóng)房難以進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，只有將身份性從財(cái)產(chǎn)性中剝離出來(lái)，才能形成一個(gè)純凈的財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”改革的重要意義在于，它要解決由于宅基地?zé)o法流動(dòng)而造成其增量膨脹與閑置擴(kuò)大的問(wèn)題，解決的方法是在兩權(quán)基礎(chǔ)上分離出第三權(quán)即身份權(quán)，構(gòu)建一個(gè)可以流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。為了使該財(cái)產(chǎn)權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)真正的自由流轉(zhuǎn)，在具體的制度設(shè)計(jì)上，就是要在《民法典》中規(guī)定宅基地使用權(quán)要實(shí)行有償取得，使用期限可以比照國(guó)有建設(shè)用地使用期限，同時(shí)不再局限于集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定。這樣的宅基地使用權(quán)才具有了用益物權(quán)的屬性，即有期限、有償、自由流轉(zhuǎn)，這樣的用益物權(quán)才能自由地轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、入股、抵押，這才符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出去宅基地使用權(quán)之后并未喪失社會(huì)保障，其原因是他還擁有成員權(quán)作為基本保障。而受讓的主體雖然可以對(duì)宅基地占有、使用和收益，但是不能取得集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。即使繼承集體成員的房產(chǎn)，也不能獲得成員權(quán)。當(dāng)然，宅基地使用權(quán)的原始取得上還是具有特殊性，即只能由農(nóng)戶取得而非像國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)那樣可以由個(gè)人取得，這正是公法管制和私法自治的有機(jī)結(jié)合[7]。

宅基地使用權(quán)的身份性屬性極大地阻礙了農(nóng)村發(fā)展，造成了大量的宅基地閑置，農(nóng)房也因宅基地的身份性而不能成為真正的財(cái)產(chǎn)，城市資本也難以融入農(nóng)村，在法律的嚴(yán)格限制下，地下交易卻異?；钴S。在宅基地改革的過(guò)程中，有學(xué)者認(rèn)為要加強(qiáng)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，使之能充分地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行自由交易，但是附加在財(cái)產(chǎn)權(quán)上的身份屬性如何去除是問(wèn)題的關(guān)鍵。由于成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雜交在一起，造成了很大的負(fù)面影響。兩者的價(jià)值取向不同，財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)調(diào)的是自由流轉(zhuǎn)以發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的最優(yōu)資源配置，而成員權(quán)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)特定身份主體的服務(wù)功能;兩者的法律關(guān)系也有很大的區(qū)別，但是交織在一起導(dǎo)致了很多的問(wèn)題，因?yàn)槌蓡T權(quán)制度不僅是權(quán)利，也包括義務(wù)，不僅包括財(cái)產(chǎn)性利益，也包括身份性利益。成員權(quán)是一種綜合性的資格，不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為財(cái)產(chǎn)權(quán)。導(dǎo)致成員權(quán)和宅基地使用權(quán)混合的原因有很多，比如法學(xué)思維不夠精細(xì)，未能區(qū)分宅基地的原始取得和繼受取得，將兩者的取得條件混為一談，將實(shí)物保障作為農(nóng)戶保障的唯一方式，這都是造成固守宅基地的身份屬性的重要原因。宅基地“三權(quán)分置”改革的意圖在于將成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)分離，因此應(yīng)當(dāng)循著這一線索進(jìn)行“三權(quán)分置”的制度構(gòu)建[8]。對(duì)此可以采取將宅基地的取得權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)分離，前者受身份的約束，后者則可以不受身份的約束[9];也有學(xué)者主張將宅基地使用權(quán)劃分為三個(gè)階段，即設(shè)定、取得與利用，在設(shè)立階段強(qiáng)調(diào)物權(quán)法定原則，以最大流轉(zhuǎn)為目標(biāo);在權(quán)利取得階段，強(qiáng)調(diào)宅基地的社會(huì)保障功能和集體成員身份，在權(quán)利利用階段，強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性[10]。

（二）體系化理解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策

要完整理解宅基地“三權(quán)分置”改革的意義，必須將其置于中央文件的整個(gè)文本中，否則會(huì)造成斷章取義的結(jié)果。在宅基地制度改革過(guò)程中，如果不注意改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，將會(huì)導(dǎo)致各自為政的局面。在經(jīng)過(guò)了摸石頭過(guò)河的初級(jí)階段后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)階段，如果仍然搞單兵突擊，不加強(qiáng)協(xié)同和統(tǒng)籌，將會(huì)導(dǎo)致改革措施之間缺乏關(guān)照，難以形成合力。

首先要深刻理解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的前置語(yǔ)境。2018年中央一號(hào)文件提出宅基地“三權(quán)分置”改革，其主旨是鄉(xiāng)村振興。它是將之放在“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”后，作為解決越來(lái)越多的閑置農(nóng)房和宅基地問(wèn)題的指導(dǎo)思想。作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興、盤(pán)活宅基地一體通盤(pán)考慮，才最符合中央文件的初衷。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，凡是沒(méi)有閑置宅基地和農(nóng)房的村莊，村民大都比較富裕。正是比較富足，農(nóng)房和宅基地都得到了充足的利用而不會(huì)閑置;凡是宅基地和農(nóng)房閑置嚴(yán)重的地方，大多是凋敝的農(nóng)村，都有待于振興。從調(diào)研來(lái)看，盡管擁有一戶多宅的農(nóng)戶占比較高，但也不能籠統(tǒng)地認(rèn)為農(nóng)民有多處宅基地就一定會(huì)有部分閑置。事實(shí)上，這需要區(qū)分區(qū)域。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)房很少有閑置，只有經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村，農(nóng)房和宅基地才會(huì)閑置。而宅基地閑置的鄉(xiāng)村是否都應(yīng)當(dāng)振興，還要看國(guó)情和省情，還要因地制宜、分步驟實(shí)施。有的地方靠近城市，適宜從振興產(chǎn)業(yè)入手，對(duì)退出的宅基地可以發(fā)展新業(yè)態(tài);有的靠近旅游地或山區(qū)，適宜從生態(tài)宜居入手，宅基地用來(lái)發(fā)展旅游比較好;還有的地方則適宜進(jìn)行宅基地復(fù)耕，進(jìn)行糧食生產(chǎn)。

其次要將宅基地“三權(quán)分置”改革與其他改革協(xié)同進(jìn)行。第一要與耕地保護(hù)協(xié)同。宅基地制度改革不能脫離農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的根本，如前所述，宅基地閑置較多的地方，往往是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，與其進(jìn)行建設(shè)用地開(kāi)發(fā)，不如進(jìn)行宅基地整治，轉(zhuǎn)化為耕地。國(guó)家可以將結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，其收益反哺給農(nóng)村，既保證了耕地不因城市化而減少，又保證了城市建設(shè)用地的穩(wěn)步供應(yīng)。第二要與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革協(xié)同[11]。單一的小片宅基地難以發(fā)揮大作用，只有連片的宅基地方能發(fā)揮集聚效應(yīng)。如果政府能夠?qū)⒄剞D(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將有利于很多閑置農(nóng)房和宅基地的成片開(kāi)發(fā)。但當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，政府對(duì)宅基地和集體建設(shè)用地制度改革的聯(lián)動(dòng)關(guān)注不夠，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地本身剛剛?cè)〉萌胧械拿?，無(wú)暇顧及宅基地制度改革。在集體住宅用地充足的情況下，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)一出讓?zhuān)梢燥@現(xiàn)集體所有權(quán)的權(quán)威。除此之外，宅基地制度改革必然涉及國(guó)土規(guī)劃、土地征收等制度的協(xié)調(diào)。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的實(shí)現(xiàn)路向

根據(jù)中央宅基地“三權(quán)分置”改革方案，各改革試點(diǎn)地區(qū)多策并舉，都在積極探索“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的有效路徑，積累了諸多具有可借鑒意義的做法和經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”改革目標(biāo)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須理清宅基地“三權(quán)”權(quán)能構(gòu)成，構(gòu)建和實(shí)施更加科學(xué)、有效的實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)能的法律制度體系。

（一）落實(shí)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)

“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”是宅基地“三權(quán)分置”制度改革的核心，是其他“兩權(quán)”的權(quán)源[12]。加強(qiáng)和鞏固集體所有權(quán)，是未來(lái)農(nóng)村發(fā)展的基石，鄉(xiāng)村振興、壯大集體經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理都要依賴強(qiáng)大的集體所有權(quán)。所以中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)村改革不能把集體改弱了，把集體搞垮了，就是抓住了問(wèn)題的核心和關(guān)鍵。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1.村莊規(guī)劃編修自主權(quán)。當(dāng)前我國(guó)很多農(nóng)村面臨著村莊“空心化”、產(chǎn)業(yè)殘缺、土地整治資金不足等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的人居環(huán)境和發(fā)展動(dòng)力，而“撤村并居”和新農(nóng)村建設(shè)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的課題，這一切都有賴于鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施，新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為鄉(xiāng)村規(guī)劃指明了方向。為落實(shí)集體所有權(quán)，未來(lái)的宅基地管理法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織在村莊規(guī)劃編修中的權(quán)力，即在符合“多規(guī)合一”規(guī)劃前提下，村莊規(guī)劃的編修應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織的主持下，經(jīng)過(guò)村民的討論通過(guò)。當(dāng)然，政府可以通過(guò)各種方式對(duì)村民進(jìn)行引導(dǎo)，以便村民在行使規(guī)劃參與權(quán)時(shí)能正確地行使這一權(quán)利。

2.農(nóng)村宅基地初始分配決定權(quán)。宅基地的初始分配權(quán)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)行使是一個(gè)存在爭(zhēng)議的問(wèn)題，作者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將宅基地分配權(quán)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織。這是因?yàn)椋瑥奈餀?quán)法上看，宅基地的所有權(quán)主體或代表是集體經(jīng)濟(jì)組織，所有權(quán)人設(shè)立宅基地使用權(quán)是對(duì)其所有權(quán)的處分，即由所有權(quán)人設(shè)置用益物權(quán)。當(dāng)然，由于保護(hù)耕地的需要，這種處分權(quán)會(huì)受到規(guī)劃和各種法律的限制，因而不可以任性設(shè)置，比如不能超出標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)戶設(shè)立宅基地使用權(quán)，不能為城市居民設(shè)立宅基地使用權(quán)，不能建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房等。為落實(shí)集體組織的這一權(quán)利，未來(lái)的宅基地管理法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地初始分配中的決定權(quán)，即在符合規(guī)劃的前提下，村民的宅基地用地申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)主要由集體經(jīng)濟(jì)組織決定，政府只是進(jìn)行形式審查。

3.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)督權(quán)。法律上的流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、置換、出租、入股、抵押等行為，甚至包括繼承、設(shè)定居住權(quán)等行為。不管宅基地自由流轉(zhuǎn)是否開(kāi)禁，集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人有權(quán)對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，這是用益物權(quán)人的當(dāng)然義務(wù)，因?yàn)檎厥褂脵?quán)不同于其他物權(quán)，它是一種帶來(lái)社會(huì)保障性的權(quán)利，其權(quán)利無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用，如果流轉(zhuǎn)中發(fā)生了侵犯成員社會(huì)保障的情形，這一福利被其他社會(huì)成員享有，這就失去了制定這一制度的初衷。為落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的這一權(quán)利，未來(lái)的宅基地管理法應(yīng)當(dāng)明確，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)擁有各種監(jiān)督權(quán)，具體可以通過(guò)報(bào)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意或向集體經(jīng)濟(jì)組織備案等方式實(shí)現(xiàn)。比如對(duì)轉(zhuǎn)讓宅基地的行為，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意;而出租宅基地和房屋的行為，應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織備案即可。

4.農(nóng)村宅基地有償使用決定權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)集體成員間的公平公正，抑制多占宅基地的歪風(fēng)，保護(hù)集體所有人的利益，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和土地的集約利用，村集體有權(quán)對(duì)于非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承合法占有的本集體宅基地、一戶多宅、面積超標(biāo)等情況決定是否收取宅基地有償使用費(fèi)以及收取的標(biāo)準(zhǔn)。為落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的這一權(quán)利，未來(lái)的宅基地管理法中應(yīng)規(guī)定，對(duì)宅基地使用權(quán)是否有償使用，應(yīng)當(dāng)由村民大會(huì)或成員大會(huì)過(guò)半數(shù)同意通過(guò)，決議應(yīng)當(dāng)明確：哪些情形應(yīng)當(dāng)收取費(fèi)用，哪些情形可以減免;收取費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是什么;收取的費(fèi)用如何使用等。

5.農(nóng)村宅基地日常管理權(quán)。宅基地一經(jīng)批準(zhǔn)，就成為農(nóng)戶的用益物權(quán)，但是集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人有權(quán)對(duì)農(nóng)戶的宅基地進(jìn)行日常監(jiān)管，防止農(nóng)戶違規(guī)建設(shè)和使用宅基地，甚至私下流轉(zhuǎn)宅基地。為了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，必須由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)進(jìn)行宅基地日常監(jiān)管。為落實(shí)集體所有權(quán)人的這一權(quán)利，未來(lái)的宅基地管理法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織要對(duì)農(nóng)戶獲得宅基地使用權(quán)批準(zhǔn)后的利用、使用行為進(jìn)行全程監(jiān)督，包括建房、擴(kuò)建、翻修、轉(zhuǎn)讓、退出等。

6.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)利益分享權(quán)。農(nóng)戶在宅基地流轉(zhuǎn)中取得收益是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。筆者認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人，同樣應(yīng)當(dāng)獲得一定比例的收益分配，如果集體經(jīng)濟(jì)組織不能參與宅基地收益分配，等于放棄了集體所有權(quán)。而將宅基地發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)戶，由于宅基地使用權(quán)的無(wú)期性，宅基地使用權(quán)就成了事實(shí)上的準(zhǔn)所有權(quán)，這無(wú)疑是將集體土地公有制變成了事實(shí)的土地私有，必然會(huì)瓦解土地集體所有，使集體所有權(quán)名不副實(shí)。為落實(shí)集體的這一權(quán)利，未來(lái)宅基地管理法中應(yīng)明確規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)召開(kāi)成員大會(huì)或村民大會(huì)，討論通過(guò)具體的分配方案和比例，該分配方案可以根據(jù)不同的情形適用不同的比例，比如，對(duì)農(nóng)戶在超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)占有的宅基地上取得的收益可以適用較高的比例，而對(duì)合法擁有的宅基地上取得的收益可以適用一般比例。

7.農(nóng)村宅基地退出收回決定權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人，有權(quán)決定宅基地的分配，當(dāng)然也有權(quán)決定收回宅基地使用權(quán)，這是所有權(quán)的彈力性所致。但是，宅基地具有社會(huì)保障功能，集體經(jīng)濟(jì)組織不能任意收回其宅基地使用權(quán)。所以，宅基地退出的本質(zhì)是集體收回使用權(quán)的行為，集體應(yīng)當(dāng)有決定權(quán)。但是，集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有權(quán)主體，其收回宅基地、農(nóng)戶退出宅基地的過(guò)程中要受到一定限制。為實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的這一權(quán)利，未來(lái)的宅基地管理法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，在保障農(nóng)戶居住權(quán)的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織收回農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的相關(guān)適用情景以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）保障農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

宅基地資格權(quán)是“三權(quán)分置”改革政策出現(xiàn)的新概念，是將物權(quán)法上的宅基地使用權(quán)一分為二，即宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，從而形成了三權(quán)。由于中央至今沒(méi)有對(duì)宅基地資格權(quán)和新的宅基地使用權(quán)做出明確說(shuō)明，《土地管理法》和《民法典》也付缺如，造成今天理論界的紛爭(zhēng)。如果不解決其內(nèi)涵問(wèn)題，將無(wú)法進(jìn)一步研究其性質(zhì)、要素和運(yùn)行機(jī)制等深層次問(wèn)題。

與承包地“三權(quán)分置”不同，宅基地“三權(quán)分置”多了一個(gè)資格權(quán)，對(duì)此權(quán)利的性質(zhì)，學(xué)界存在爭(zhēng)議：有“用益物權(quán)說(shuō)”“成員權(quán)說(shuō)”“剩余權(quán)”等，農(nóng)戶資格權(quán)到底定性為何種權(quán)利，是當(dāng)前需要解決的難題。根據(jù)這些學(xué)說(shuō)，筆者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是一種集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，它的主要界定標(biāo)準(zhǔn)是賦予該成員申請(qǐng)宅基地分配資格的權(quán)利。在“三權(quán)分置”改革中，宅基地資格權(quán)需要進(jìn)一步明確五項(xiàng)內(nèi)容。

1.農(nóng)村宅基地資格權(quán)的取得機(jī)制。宅基地資格權(quán)是以成員權(quán)為前提，成員權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)目前各地并不統(tǒng)一，主要有以下幾種說(shuō)法：一是戶籍說(shuō)，二是生活來(lái)源說(shuō)，三是權(quán)利義務(wù)說(shuō)，四是系統(tǒng)分析說(shuō)等。實(shí)踐中有的地方因?yàn)槌蓡T資格問(wèn)題糾紛不斷，于是有的地方“發(fā)明”了“村籍制度”，特別是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村莊，為解決集體成員資格問(wèn)題而采取的自我認(rèn)定制度，它以戶籍為基礎(chǔ)，以本村公認(rèn)的其他標(biāo)準(zhǔn)作為輔助方法，確定哪些人可以進(jìn)入村籍名冊(cè)。筆者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)的取得條件應(yīng)該包括沒(méi)有分配過(guò)宅基地的成員、新分戶且符合條件的成員、遷入人口中符合條件的成員等。

2.農(nóng)村宅基地資格權(quán)的調(diào)整。根據(jù)《民法典》364條的規(guī)定，宅基地因?yàn)樽匀坏仍驕缡У?，可以重新獲得宅基地。這類(lèi)情況大多是不依當(dāng)事人的意志而導(dǎo)致的宅基地滅失，村民有權(quán)重新申請(qǐng)宅基地。其主要情形有：因自然災(zāi)害等原因?qū)е碌恼販缡?，因村莊規(guī)劃、興建公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府征收導(dǎo)致原有宅基地滅失的，均可重新獲得宅基地[13]。當(dāng)然，此處獲得的宅基地是否屬于宅基地資格權(quán)的范疇，要具體分析其情形，如在政府征收情形中，如果宅基地使用權(quán)人選擇貨幣補(bǔ)償且不需要重新安置的，集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)需為其重新分配宅基地。

3.農(nóng)村宅基地資格權(quán)的登記。宅基地資格權(quán)是成員權(quán)的一種，對(duì)于成員權(quán)，我國(guó)法律并沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定，也沒(méi)有登記的規(guī)定，但是在涉及宅基地流轉(zhuǎn)的情形中，為了保障宅基地原來(lái)使用權(quán)人的利益，對(duì)原來(lái)宅基地使用權(quán)人的資格權(quán)進(jìn)行登記并非不可。城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)必然對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度和登記規(guī)則產(chǎn)生重大影響。在實(shí)踐中，有的地方登記時(shí)將宅基地和農(nóng)房一并進(jìn)行登記，為日后的宅基地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。宅基地制度改革試點(diǎn)縣中，有的地方土地管理部門(mén)為宅基地資格權(quán)的取得者發(fā)放了證書(shū)并登記在冊(cè)。

4.農(nóng)村宅基地資格權(quán)的退出機(jī)制。宅基地資格權(quán)事關(guān)農(nóng)民的重大利益，是國(guó)家為農(nóng)戶提供的居住權(quán)社會(huì)福利，沒(méi)有特別的原因不能強(qiáng)迫農(nóng)戶退出?？紤]到農(nóng)村城市化水平參差不齊，并且有諸多不穩(wěn)定因素，如2020年至今的新冠疫情導(dǎo)致農(nóng)民大量返鄉(xiāng)，國(guó)家規(guī)定不能輕易實(shí)施宅基地資格權(quán)的剝奪，即使自愿退出，國(guó)家也規(guī)定了一定的條件，以避免農(nóng)戶流離失所。重慶等地規(guī)定了農(nóng)民退出宅基地的后悔權(quán)制度，是對(duì)農(nóng)戶居住利益的特殊保護(hù)。

5.農(nóng)村宅基地資格權(quán)的保留。進(jìn)城農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)按理應(yīng)當(dāng)收回，因?yàn)槠湟呀?jīng)喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。但是，國(guó)家出于穩(wěn)定考慮，給進(jìn)城農(nóng)戶一個(gè)后悔期或緩沖期，以使之在遇到諸如2008年金融危機(jī)、2020年新冠疫情的特殊情況下可以返鄉(xiāng)。有的地方還規(guī)定，如果農(nóng)戶已經(jīng)退出宅基地的，可以在返還集體當(dāng)初給其的補(bǔ)償款項(xiàng)后，再次申請(qǐng)宅基地。

（三）適度放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)

“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)與其他兩權(quán)是什么關(guān)系？如果說(shuō)集體所有權(quán)和宅基地資格權(quán)是“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)關(guān)系，那么宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)就是派生關(guān)系。但是集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)是什么關(guān)系？如前所述，集體有權(quán)監(jiān)督宅基地使用權(quán)的使用，兩者存在監(jiān)督關(guān)系毋庸置疑。但是僅此而已嗎？與承包地“三權(quán)分置”相比，宅基地“三權(quán)分置”是否借鑒了承包地“三權(quán)分置”的模式？

從問(wèn)題導(dǎo)向入手，試問(wèn)宅基地“三權(quán)分置”要解決的問(wèn)題是什么？可能至少包括：如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)以體現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)功能？如何通過(guò)盤(pán)活閑置農(nóng)房和宅基地以解決土地資源浪費(fèi)？如何通過(guò)市場(chǎng)等手段實(shí)現(xiàn)宅基地資源的高效優(yōu)化配置？如何解決公平和效率的矛盾和宅基地困局？誠(chéng)然，固守法律的規(guī)定雖然可以控制風(fēng)險(xiǎn)，但是農(nóng)村土地制度改革就可能變成一潭死水。因此，筆者認(rèn)為，中央提出宅基地“三權(quán)分置”改革就是希望解決這些問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)多方共贏的結(jié)果。所以我們要從問(wèn)題入手，分析哪種路徑更能做到兼顧各方利益。

1.改革路徑之一：擴(kuò)權(quán)。（1）擴(kuò)大宅基地使用權(quán)類(lèi)型。在法定的取得宅基地使用權(quán)類(lèi)型之外，還存在著一些游離狀態(tài)的宅基地使用權(quán)類(lèi)型，如通過(guò)繼承方式取得的宅基地，通過(guò)贈(zèng)予方式取得的宅基地，還有超標(biāo)占有的宅基地，集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的宅基地等[14]。對(duì)此，可以采取有償支付宅基地使用費(fèi)的方式獲得合法化，針對(duì)繼承、贈(zèng)予等方式流轉(zhuǎn)的宅基地，由于其權(quán)利主體不具有社會(huì)保障功能，所以，可以通過(guò)支付宅基地使用費(fèi)的方式，然后賦予其流轉(zhuǎn)資格;對(duì)超標(biāo)占有的宅基地而又無(wú)法退出的，可以支付超標(biāo)部分的宅基地使用費(fèi)而獲得入市流轉(zhuǎn)資格;對(duì)跨集體經(jīng)濟(jì)組織取得的宅基地使用權(quán)，通過(guò)支付相應(yīng)的落地遷入費(fèi)用也可取得完整的流轉(zhuǎn)權(quán)。（2）宅基地使用權(quán)的受讓主體擴(kuò)張。社會(huì)主體通過(guò)市場(chǎng)手段都可以獲取宅基地使用權(quán)，這是未來(lái)宅基地制度改革的方向。在擴(kuò)展主體中，既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是本村、本鎮(zhèn)村民，既可以是符合條件的縣域中集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是符合條件的市民（如與集體經(jīng)濟(jì)組織成員聯(lián)建住房、繼承集體經(jīng)濟(jì)組織成員房產(chǎn)的市民），這在宅基地制度改革試點(diǎn)中表現(xiàn)的更為突出，在各地改革試點(diǎn)中，跨組、跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至在整個(gè)縣域內(nèi)進(jìn)行宅基地資源配置的并不少見(jiàn)。但是這種新型主體需要按照當(dāng)?shù)氐囊?guī)定一次性交納跨集體經(jīng)濟(jì)組織的費(fèi)用或?qū)r(jià)（這里的對(duì)價(jià)僅是支付一定量的貨幣，而非市場(chǎng)化的價(jià)格），或者由有關(guān)部門(mén)對(duì)跨出和進(jìn)入的村組間的土地進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各集體間的利益均衡。（3）宅基地使用權(quán)的權(quán)能擴(kuò)張。這是關(guān)鍵的一環(huán)，如果沒(méi)有宅基地使用權(quán)的權(quán)能擴(kuò)張，社會(huì)主體只能采取租賃權(quán)的方式獲取使用宅基地，仍然對(duì)社會(huì)主體沒(méi)有足夠的吸引力。這期間存在著一些法律難題，即宅基地使用權(quán)的原來(lái)主體沒(méi)有自由流轉(zhuǎn)權(quán)，他又怎么能為社會(huì)主體設(shè)立一個(gè)自由流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)？因此，必須由法律做出明確規(guī)定，即對(duì)現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)權(quán)能進(jìn)行擴(kuò)張，方能從根本上解決這一問(wèn)題。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是這樣，它也承擔(dān)著社會(huì)保障功能，也只有集體成員才能獲得承包地，但是法律最后賦予了其轉(zhuǎn)讓的權(quán)能，使得社會(huì)主體可以受讓。如果法律能對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張，則宅基地資格權(quán)人可以通過(guò)多種路徑實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。除了租賃權(quán)以外，交易雙方可以選擇設(shè)立時(shí)間更長(zhǎng)、效力更加具有排他性的用益物權(quán)作為流轉(zhuǎn)方式，當(dāng)然，受讓人應(yīng)當(dāng)支付更高的對(duì)價(jià)。筆者認(rèn)為可以比照“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的提法將之稱(chēng)為“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。（4）宅基地使用權(quán)的用途擴(kuò)張。作為建設(shè)用地性質(zhì)的宅基地可以用于非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（如居住、建設(shè)村民娛樂(lè)中心、集體養(yǎng)老中心等），也可用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（如農(nóng)家樂(lè)、農(nóng)村旅游、農(nóng)村電商等），甚至可以用于收益更高的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是不能建設(shè)別墅大院和搞商品房開(kāi)發(fā)，這也是中央多次強(qiáng)調(diào)的底線。如前所述，在獲益更高的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，集體可以提取一定的公積金或參與土地增值利益分配，對(duì)于提取公積金的具體方案應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議或成員會(huì)議依照一定的程序討論通過(guò)。

2.改革路徑之二：轉(zhuǎn)權(quán)。（1）轉(zhuǎn)權(quán)的必要性與可行性。轉(zhuǎn)權(quán)是指將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，以獲取更大的收益。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)存在很多不同之處，但是兩者也有很多相似的地方，主要表現(xiàn)在，兩者都是建設(shè)用地的范疇、兩者都不涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的問(wèn)題、兩者都不會(huì)危及國(guó)家的糧食安全。在用途上，宅基地是居住用地，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途是普通建設(shè)用地，從同地同權(quán)的角度看，宅基地完全市場(chǎng)化后，應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地中的住宅建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。由于中央宅基地“三權(quán)分置”方案明確禁止宅基地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)（除非是建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)），將宅基地轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就不會(huì)觸及這一禁區(qū)，故沒(méi)有法律風(fēng)險(xiǎn)，只是需要履行轉(zhuǎn)換的審批手續(xù)。從實(shí)際情況看，宅基地使用權(quán)一家一戶流轉(zhuǎn)或退出，面積小而分散，利用不方便，開(kāi)發(fā)價(jià)值小。如果集中連片開(kāi)發(fā)和流轉(zhuǎn)，能吸引大量資金進(jìn)行投資，但是這可能要涉及規(guī)劃的修改和征收部分村民的住宅和宅基地等問(wèn)題。（2）轉(zhuǎn)權(quán)的制度構(gòu)造。對(duì)于集中連片開(kāi)發(fā)型的宅基地轉(zhuǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)科學(xué)的程序。首先，由宅基地原來(lái)的使用權(quán)人共同向集體經(jīng)濟(jì)組織提出轉(zhuǎn)權(quán)申請(qǐng);其次，由集體經(jīng)濟(jì)組織審查是否符合鄉(xiāng)村規(guī)劃，是否適于集中連片開(kāi)發(fā);第三，集體經(jīng)濟(jì)組織審查同意后，出具同意轉(zhuǎn)換的手續(xù)，并簽訂轉(zhuǎn)換合同，約定轉(zhuǎn)換期限、轉(zhuǎn)換用途、轉(zhuǎn)換后應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織交納的出讓金額;第四，轉(zhuǎn)權(quán)的宅基地使用權(quán)人與受讓人簽訂建設(shè)用地使用權(quán)合同，報(bào)上級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記條例規(guī)定向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，登記類(lèi)型為轉(zhuǎn)換后的建設(shè)用地使用權(quán)，使用權(quán)期限可設(shè)計(jì)為40年到70年。（3）轉(zhuǎn)權(quán)的審批。其一，審批的主體。由于權(quán)利轉(zhuǎn)換意味著宅基地使用權(quán)的喪失，由政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行審批為宜?？紤]到國(guó)家進(jìn)行政府職能放管服的改革，在村民會(huì)議或成員會(huì)議已經(jīng)同意的情況下，盡量減少審批環(huán)節(jié)和層次，建議將審批的主體設(shè)計(jì)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。其二，審批應(yīng)當(dāng)提交的材料。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地，意味著農(nóng)戶可能喪失宅基地使用權(quán)，需要政府審核是否符合規(guī)劃并審查轉(zhuǎn)權(quán)農(nóng)戶是否具有住房保障。其三，批準(zhǔn)后，原農(nóng)戶和權(quán)利轉(zhuǎn)換后的主體應(yīng)當(dāng)一同到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法注銷(xiāo)原農(nóng)戶宅基地使用權(quán)證和房產(chǎn)證，并按規(guī)定為新主體進(jìn)行建設(shè)用地使用權(quán)登記，核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭新立.全國(guó)農(nóng)村宅基地有17萬(wàn)平方公里，能吸引幾十萬(wàn)億資金[EB/OL].（2021-01-05）[2022-01-05].https：//www.sohu.com/a/439428684_760111.

[2]吳遠(yuǎn)來(lái).農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究[M].長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2010：74.

[3]住建部.2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)63.89% [EB/OL].（2021-01-05）[2022-01-05].http：//www.eeo.com.cn/2021/0831/502980.shtml.

[4]國(guó)務(wù)院.李克強(qiáng)在中國(guó)工會(huì)第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)報(bào)告[EB/OL].（2013-11-04）[2022-06-16].http：//www.gov.cn/guowuyuan/2013-11/04/content_2591025.htm.

[5]呂軍書(shū)，張碩.農(nóng)戶城鄉(xiāng)“兩棲占地”形成因素、退地制度障礙與政策建議——基于“百村調(diào)查”樣本分析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2020（02）：66-73.

[6]高圣平.宅基地性質(zhì)再認(rèn)識(shí)[J].中國(guó)土地，2010（01）：20-24.

[7]夏沁.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的立法實(shí)現(xiàn)[J].地方立法研究，2018，3（04）：104-116.

[8]李鳳章，李卓麗.農(nóng)村宅基地使用權(quán)身份化困境之破解——以物權(quán)與成員權(quán)的分離為視角[J].法學(xué)雜志，2018，39（03）：68-76.

[9]江曉華.農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的司法裁判立場(chǎng)研究[J].法律科學(xué)，2017，35（01）：191-200.

[10]劉俊.農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2007（03）：116-123.

[11]耿卓.農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革的基本遵循及其貫徹[J].法學(xué)雜志，2019，40（04）：34-44.

[12]楊青貴.落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的實(shí)踐探索與制度因應(yīng)[J].法治研究，2021（03）：130-140.

[13]楊遂全.論宅基地資格權(quán)確權(quán)及其法理依據(jù)——以財(cái)產(chǎn)屬性為視角[J].中國(guó)土地科學(xué)，2020，34（06）：35-40.

[14]宋志紅.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)[J].法學(xué)評(píng)論，2018，36（04）：142-153.

Policy Implication and Direction of “Separation of Three Rights” of Rural HomesteadLYU Junshu，ZHENG Bitian

（Law Research Center of Agriculture，Henan Normal University，Xinxiang，Henan453000，China）Abstract：“Separation of three rights” of homestead in China is timely proposed when rural homestead laws and regulations are facing a series of challenges including urbanization has entered a new stage，the Rural Revitalization Strategy is being implemented，and the reform of homestead system encountered new contradictions and homestead management policy is failing.There are all kinds of sounds in the academic circles on the legal implications of the separation of the three rights of homestead.Research has found that the view is more scientific which combined rural homestead ownership，member right and usufructuary right.It is necessary to make clear the constitution of collective ownership of homestead and guarantee it through special legislation of homestead to implement collective ownership of homestead.Through the establishment of homestead qualification right registration，replacement and withdrawal system，we can guarantee the farmers qualification right of homestead.Moderately releasing the right to use homestead should be realized by expanding and transforming the right to use homestead.

Key words：“separation of three rights” of homestead;legal implication;power allocation;direction of implementation

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）