鄉(xiāng)村振興背景下長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)證研究

梁海龍 章強(qiáng)

摘 要：推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)，是“五位一體”總布局在農(nóng)村社會(huì)的體現(xiàn)。長三角地區(qū)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化程度高，但環(huán)境問題日益突出。通過對(duì)問卷調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行AGIL模型分析后發(fā)現(xiàn)：長三角三省一市整體存在村民環(huán)境治理認(rèn)知與行為背離、環(huán)境治理政策執(zhí)行不到位等問題，皖、蘇地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理各類資源存量相對(duì)不足，浙、滬地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理資源整合及利益鏈條不完整。針對(duì)問題，提出解決策略：強(qiáng)化環(huán)境治理動(dòng)機(jī)，整合環(huán)境治理資源;健全多元主體協(xié)同治理體系，提高政策執(zhí)行力;調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，耦合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理;出臺(tái)配套政策措施，形成農(nóng)村環(huán)境治理常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;環(huán)境治理;能力;體系

中圖分類號(hào)：D669.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1672-1101（2022）04-0020-08

收稿日期：2021-08-13

基金項(xiàng)目：安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目：產(chǎn)業(yè)扶貧視域下農(nóng)業(yè)合作社介入精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制研究——以安徽地區(qū)為例（SK2019ZD09）;大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目：我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化研究（202010361129）

作者簡介：梁海龍（1983-），男，陜西咸陽人，講師，碩士，研究方向：基層民主、鄉(xiāng)村治理。

Empirical Study on Rural Environment Governance in the Yangtze River Delta under the Background of Rural Revitalization

LIANG Hailong，ZHANG Qiang

（School of Humanities and Social Sciences，Anhui University of Science and Technology，Huainan，Anhui 232001，China）

Abstract： Promoting the modernization of rural environmental governance capacity and system is the task and goal of implementing the rural revitalization strategy， and is the embodiment of the “five-in-one” overall layout in rural society. The rural areas of the Yangtze River Delta are relatively developed in social economy， with a high degree of urbanization and increasingly prominent environmental problems. After investigation and analysis with AGIL model， it is found that there are cognitive and behavioral deviation and inadequate implementation of environmental governance policies in rural environmental governance in thethree provinces and one cityregion， relatively insufficient stock of all kinds of resources in rural environmental management in Anhui and Jiangsu province，and incomplete resource integration and interest chain of rural environmental governance in Zhejiang and Shanghai. Based on this， the strategies to solve the problem are as follows： strengthening the motivation of environmental governance to integrate the resources of environmental governance， promoting a multi-body collaborative governance system to improve policy implementation， adjusting the industrial structure of rural economy to couple economic development with environmental governance， and supporting policies and measures to normalize environmental governance in rural areas.

Key words：rural revitalization;environmental governance;capacity;system

2017年，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?0字總要求。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，指出要“牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，建設(shè)生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村”。2020年4月至5月，習(xí)近平總書記赴陜西、山西多地考察調(diào)研，對(duì)秦嶺牛背梁國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)及汾河的生態(tài)環(huán)保和污染防治工作尤為重視，重申了環(huán)境治理的重要性。新時(shí)代，中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，但卻隱含著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，以“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”為目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為我國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中的重要內(nèi)容。

一、問題的提出

長三角地區(qū)的農(nóng)村早期發(fā)展了大量的農(nóng)村企業(yè)，并在全國范圍內(nèi)率先推進(jìn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化[1]。獨(dú)特的資源稟賦，使長三角地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開放以及科技創(chuàng)新能力方面位列我國前列[2]。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，長三角地區(qū)的農(nóng)田土壤重金屬污染、地面沉降、海岸侵蝕、新型污染物及復(fù)合污染物交叉感染、空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化等環(huán)境問題也日益突出。2016—2018年，中央財(cái)政向長三角地區(qū)投入大量的環(huán)保專項(xiàng)資金，用于生態(tài)保護(hù)和修復(fù)治理[3]。在新型城鎮(zhèn)化背景下，區(qū)域間的人員流動(dòng)加速，城鎮(zhèn)規(guī)模向周邊農(nóng)村擴(kuò)增，農(nóng)村的空間被城鎮(zhèn)擠占[4]，各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷上升[5]，農(nóng)村在向城市供給發(fā)展資源的同時(shí)，逐漸淪為城市廢棄物的“消化之所”[6]。近年來，隨著我國城市、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，一些城市的落后產(chǎn)能迫于政策壓力開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移[7]，改變了原有單一的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一定程度上增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，擴(kuò)大了就業(yè)容量。但這些工業(yè)大都表現(xiàn)出布局混亂、技術(shù)水平低下、資源利用率低等特征[8]。

我國城鎮(zhèn)的環(huán)境治理制度及設(shè)施相對(duì)完善，但大部分農(nóng)村的環(huán)境治理依然建立在自然生態(tài)循環(huán)的基礎(chǔ)上，抗污染及恢復(fù)能力低，城市落后工業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，給農(nóng)村的自然環(huán)境修復(fù)帶來了巨大的壓力與挑戰(zhàn)。此外，生活垃圾污染治理[9-11]、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境污染治理[12-14]亦迫在眉睫。改革開放以來，我國農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐從初始的政策空白到制度初創(chuàng)再到治理領(lǐng)域的拓展和深化，逐漸形成了美麗鄉(xiāng)村治理理念，治理主體也從政府單一主導(dǎo)擴(kuò)展到社會(huì)組織的多元化參與，農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力得到了很大提升，但依然存在諸多問題：第一，環(huán)境治理相關(guān)立法滯后、環(huán)保執(zhí)法力度不足、法律援助機(jī)制不健全[15]，立法成本、執(zhí)法成本、守法成本高[16]以及配套措施不齊全。第二，環(huán)境治理主體分散、權(quán)責(zé)不對(duì)等。盡管近年來政府加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)宣傳和政策支持力度，并為社會(huì)組織參與環(huán)境治理提供了合法途徑，但仍然治理乏力、后勁不足。第三，環(huán)境治理主體參與不足。農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境問題的直接相關(guān)者，其參與農(nóng)村環(huán)境治理無論出于責(zé)任還是利益均為現(xiàn)實(shí)必要，但在實(shí)踐中，農(nóng)民參與村莊環(huán)境治理的意識(shí)較為薄弱、過程持續(xù)性不強(qiáng)。

二、研究設(shè)計(jì)與方法

長三角地區(qū)含三省一市：上海市（16個(gè)區(qū)）、江蘇省（67個(gè)區(qū)縣）、浙江?。?1個(gè)區(qū)縣）、安徽?。?5個(gè)區(qū)縣），共199個(gè)區(qū)縣。上海部分市轄區(qū)下設(shè)全部為街道辦事處，如楊浦區(qū)、黃浦區(qū)、虹口區(qū);也有部分區(qū)下設(shè)街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如浦東新區(qū)，包括12條街道、24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其他地級(jí)市行政區(qū)劃基本類似。當(dāng)前我國農(nóng)村的發(fā)展依然對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有較強(qiáng)偏好，統(tǒng)籌兼顧“五位一體”總體布局困難重重。大量城市工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村遷移以及農(nóng)村生產(chǎn)、生活垃圾隨意處置致使農(nóng)村產(chǎn)生了日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題。本文以長三角地區(qū)行政村為樣本總體進(jìn)行問卷設(shè)計(jì)與調(diào)查研究，擬探索我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的路徑，并對(duì)相關(guān)環(huán)境問題進(jìn)行理論建構(gòu)。調(diào)查問卷圍繞環(huán)境治理問題、治理措施、治理理念、治理資源4個(gè)一級(jí)指標(biāo)展開，共計(jì)19個(gè)變量。由于研究總體數(shù)量過于龐大（行政村可統(tǒng)計(jì)，自然村數(shù)目更是龐大），出于人力、物力、財(cái)力等方面的考慮，采取整群抽樣與非概率抽樣相結(jié)合的策略，以區(qū)縣為群，在群樣本中采用偶遇抽樣方法和雪球抽樣方法采集數(shù)據(jù)?；跇颖境橹懈怕实牟淮_定，所獲樣本對(duì)于研究總體的整體性推論有不確定性，但對(duì)于局部問題的推論具有科學(xué)性。研究共發(fā)放問卷2 200份，獲得有效問卷2 180份，回收率為99.09%。首先，通過SPSS19.0對(duì)問卷進(jìn)行可靠性分析，Cronbach's alpha系數(shù)為0.780>0.7，說明問卷設(shè)計(jì)具有穩(wěn)定性和可靠性;其次，對(duì)問卷進(jìn)行效度檢驗(yàn)，巴特利特檢驗(yàn)顯著（顯著性為0.000），KMO=0.826>0.5，說明問卷效度良好。

美國社會(huì)學(xué)大師帕森斯認(rèn)為，任何社會(huì)系統(tǒng)的發(fā)展均可通過環(huán)境適應(yīng)（adaptation）、目標(biāo)獲?。℅oal attainment）、整合（Integration）與模式維護(hù)（Latent pattern maintenance）四大功能模塊來衡量（四大模塊簡稱為AGIL）。本文即采用AGIL分析框架，把若干個(gè)獨(dú)立的農(nóng)村環(huán)境治理問題視為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)，對(duì)長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理問題進(jìn)行分析，構(gòu)建了長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理問題AGIL分析框架，如圖1所示。

（一）長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的行動(dòng)系統(tǒng)（Adaption）

AGIL分析框架中環(huán)境治理的行動(dòng)系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)治理行為的集合，以“適應(yīng)性”替代，是指系統(tǒng)積極地適應(yīng)環(huán)境的變化，從環(huán)境中獲得系統(tǒng)所需要的資源，并使自身得以發(fā)展[17]。本研究將獨(dú)立的村莊作為一個(gè)組織系統(tǒng)，而要想獲得環(huán)境問題的良性治理，就必須從外部環(huán)境中獲取所需人、財(cái)、物、信息、技術(shù)等資源，并在系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)資源進(jìn)行轉(zhuǎn)換和配置，保障系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

（二）長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的組織系統(tǒng)（Goal attainment）

AGIL分析框架中環(huán)境治理的組織系統(tǒng)是治理目標(biāo)達(dá)成的資源載體，“目標(biāo)達(dá)成”要求組織系統(tǒng)有確定治理目標(biāo)的能力，并調(diào)動(dòng)經(jīng)過轉(zhuǎn)換的系統(tǒng)內(nèi)部資源實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。我國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的差異性導(dǎo)致環(huán)境治理組織系統(tǒng)也具有差異性，因而環(huán)境治理目標(biāo)的構(gòu)建要適應(yīng)組織的內(nèi)外部環(huán)境，目標(biāo)應(yīng)該具有階段性及大小之分，治理主體、治理措施及資源存量是其目標(biāo)達(dá)成的3大影響因素。

（三）長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)系統(tǒng)（Integration）

AGIL分析框架中農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)系統(tǒng)表現(xiàn)為各種“治理要素”的整合，是指將村莊內(nèi)外環(huán)境治理的各個(gè)要素協(xié)調(diào)一致，有效地發(fā)揮整體功能，擬從治理資源整合、治理主體整合、利益鏈條整合3個(gè)維度考察。

（四）長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的政策系統(tǒng)（Latency pattern maintenance）

AGIL分析框架中農(nóng)村環(huán)境治理的政策系統(tǒng)表現(xiàn)為系統(tǒng)的“潛在模式維持”，即系統(tǒng)運(yùn)行過程中面臨困境，或出現(xiàn)組織內(nèi)部系統(tǒng)運(yùn)行過程暫時(shí)中斷，或者與外部合作伙伴互動(dòng)終止時(shí)，原有的運(yùn)行模式有能力完整地保存下來，以保證系統(tǒng)重新開始運(yùn)行時(shí)能夠恢復(fù)正常運(yùn)行，擬從治理政策、規(guī)范維度衡量。

三、AGIL框架下長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理問題分析

（一）長三角地區(qū)村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的認(rèn)知與其行為背離

AGIL分析框架中的行動(dòng)系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)治理行為的集合，村民是環(huán)境治理行為的實(shí)踐者。通過對(duì)治理行為相關(guān)問卷變量“環(huán)境污染問題、生活垃圾處理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾、垃圾站建設(shè)情況”4個(gè)變量進(jìn)行頻率分析，結(jié)果見表1、表2。

由表1可知，長三角地區(qū)的村民認(rèn)為：環(huán)境治理問題主要集中在生活垃圾污染方面，個(gè)案百分比為82.0%;空氣污染個(gè)案百分比最低，為28.4%;其他各類環(huán)境污染問題個(gè)案百分比均較高?？梢?，在環(huán)境治理認(rèn)知方面，長三角地區(qū)村民對(duì)于所屬村莊存在的環(huán)境治理問題的看法比較客觀。由表2可知，在生活垃圾處理方面，長三角地區(qū)村民焚燒、填埋、私自傾倒生活垃圾的達(dá)到56.6%，有一半多村民不能做到垃圾統(tǒng)一處理與回收利用;在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，化肥袋、農(nóng)藥瓶等被村民焚燒和隨意丟棄的有46.8%，被回收利用的僅有32.3%，然而，卻有81.8%的村莊建有垃圾站。結(jié)合表1結(jié)論可知，長三角地區(qū)村民在環(huán)境治理方面存在認(rèn)知與行為背離現(xiàn)象。

（二）皖、蘇地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理各類資源存量相對(duì)不足

AGIL分析框架中環(huán)境治理的組織系統(tǒng)是環(huán)境治理資源的載體，對(duì)相關(guān)變量“農(nóng)村環(huán)境問題成因、迫切需要解決的環(huán)境問題、政府應(yīng)該采取的環(huán)境治理措施”3個(gè)變量進(jìn)行篩選、整合，自定義多重響應(yīng)集進(jìn)行頻率分析，結(jié)果見表3。由表3可知，在污染問題成因中，皖、蘇地區(qū)農(nóng)村在環(huán)境治理過程中存在資金短缺問題，個(gè)案達(dá)到69.5%。浙、滬地區(qū)農(nóng)村因?yàn)槠毡榇嬖谄髽I(yè)組織，環(huán)境治理資金相對(duì)充足，在提高垃圾回收率和加大資金與技術(shù)投入方面需求較高，個(gè)案分別為77.3%、76.3%。這3項(xiàng)指標(biāo)涉及資金、技術(shù)等。從較高的個(gè)案百分比可以看出，長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理系統(tǒng)運(yùn)行之所以對(duì)相關(guān)資源有迫切需求，是因?yàn)槠湎到y(tǒng)自身資源不足。

對(duì)安徽地區(qū)農(nóng)村“戶籍、 居住地”2個(gè)變量獲取數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)， 結(jié)果見表4。 由表4可知， 收集的樣本中農(nóng)村戶籍總數(shù)為734個(gè)，占樣本總數(shù)的67.34%，其中，農(nóng)村戶籍但居住在城市的有246個(gè)，占農(nóng)村戶籍總數(shù)的33.52%;農(nóng)村戶籍居住在城鎮(zhèn)的有150個(gè)，占農(nóng)村戶籍總數(shù)的20.41%。 可推斷， 安徽地區(qū)農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)率為33.52%，向城鎮(zhèn)的流動(dòng)率為20.41%，合計(jì)53.93%。相反，城市及城鎮(zhèn)戶籍居住在農(nóng)村的分別占城市及城鎮(zhèn)戶籍總數(shù)的27.53%和0.04%， 城市人口向農(nóng)村的流動(dòng)率為27.59%。 通過年齡變量的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)， 向城鎮(zhèn)、 城市流動(dòng)的多為青年人， 反向流動(dòng)的多為老年人，造成了農(nóng)村自身環(huán)境治理的人力匱乏;在農(nóng)村環(huán)境治理問題成因中，“沒有人管”的個(gè)案占比48.6%;在農(nóng)村環(huán)境治理主體認(rèn)知方面，87.3%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為應(yīng)該由村民和村委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同參與治理。從應(yīng)然性和實(shí)踐中的差異可以推斷，安徽地區(qū)農(nóng)村的環(huán)境治理主體普遍存在人力匱乏現(xiàn)象。

資源相對(duì)不足，導(dǎo)致皖、蘇地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理組織系統(tǒng)中環(huán)境治理措施實(shí)現(xiàn)率較低。由表5可知，在對(duì)長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)踐措施變量統(tǒng)計(jì)中，皖、蘇地區(qū)農(nóng)村對(duì)生活垃圾處理、建筑垃圾回收、禁止焚燒秸稈等措施的響應(yīng)百分比較低;浙、滬地區(qū)對(duì)企業(yè)排污監(jiān)管、廁所改造等治理措施的響應(yīng)百分比較低。另外，四個(gè)地區(qū)在環(huán)畜養(yǎng)殖、農(nóng)藥噴灑及對(duì)治理措施了解方面的響應(yīng)百分比普遍較低。

（三）浙、滬地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理資源整合及利益鏈條不完整

AGIL模型中的技術(shù)系統(tǒng)可從治理資源整合、治理主體整合、利益鏈條整合3個(gè)維度考察。治理資源整合從工具性方面體現(xiàn)出可行路徑。通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，收集到的樣本中87.3%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為應(yīng)該由村民和村委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同參與治理。表1、表2、表3體現(xiàn)了村民對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)知及目前農(nóng)村環(huán)境治理措施的實(shí)踐情況，從中可以看出，浙、滬地區(qū)農(nóng)村因?yàn)槠毡榇嬖谄髽I(yè)組織，環(huán)境治理資金相對(duì)充足，而在提高垃圾回收率和加大資金與技術(shù)投入方面需求較高，個(gè)案百分比分別為77.3%、76.3%，資源整合的完成性不足。

實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著我國農(nóng)村環(huán)境治理的主要角色，但因?yàn)槲覈胤截?cái)政資源的有限性，其發(fā)揮作用的范圍受到制約。但浙、滬地區(qū)農(nóng)村與皖、蘇地區(qū)農(nóng)村有一定的差異。從村民在環(huán)境治理中期望政府發(fā)揮的作用來看，各地區(qū)響應(yīng)百分比差異性較小，如表6所示。個(gè)案百分比最高為84.6%，最低為47.5%，占比均較高。環(huán)境治理的直接受益者為村莊居民，但村民的參與度卻較低;間接政績受益者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，卻發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，即使是在物質(zhì)、資本、人力資源相對(duì)充足的浙、滬地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)系統(tǒng)也存在資源整合完成性不足以及環(huán)境治理利益鏈條不完整問題。

（四）長三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行不足

法律支持是農(nóng)村環(huán)境治理系統(tǒng)運(yùn)行的原動(dòng)力。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》1989年由第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過，2014年第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂后作為基本法適用于全國行政區(qū)域。但由于我國農(nóng)村工業(yè)發(fā)展緩慢，環(huán)境問題并不突出，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)農(nóng)村的作用不大。隨著我國農(nóng)村的不斷發(fā)展，環(huán)境問題開始凸顯。2009年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題實(shí)施方案的通知》;2014年，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》;2017年，黨的十九大報(bào)告提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng);2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》。至此，關(guān)于我國農(nóng)村環(huán)境治理的政策資源開始集聚。表5中，長三角各地區(qū)對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理各項(xiàng)措施的響應(yīng)百分比均較低;表7顯示出，村民最迫切的治理措施為“持續(xù)有效的管理措施”;表6中，村民期待政府的環(huán)境治理行為“健全環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)”，個(gè)案百分比較高。由此可以推斷，長三角地區(qū)與農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)及政策的執(zhí)行度并不樂觀。黨的十九大以后，人居環(huán)境整治行動(dòng)給農(nóng)村帶來很多關(guān)于環(huán)境治理的政策資源及財(cái)政資源，但這些資源的影響力并沒有得到有效的發(fā)揮。

四、推進(jìn)我國農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑

（一）行動(dòng)系統(tǒng)：強(qiáng)化環(huán)境治理動(dòng)機(jī)，整合環(huán)境治理資源

動(dòng)機(jī)是連接環(huán)境治理需求和環(huán)境治理行為的中間量，只有動(dòng)機(jī)足夠強(qiáng)，才能減少行動(dòng)系統(tǒng)中村民的環(huán)境治理認(rèn)知與行為背離的現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)村環(huán)境治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與村民環(huán)保意識(shí)密切相關(guān)，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)保宣傳策略，提升村民對(duì)環(huán)境治理的正確認(rèn)知，是增強(qiáng)環(huán)境治理動(dòng)機(jī)的有效途徑。首先，需要做好環(huán)境治理活動(dòng)宣傳與治理理念宣傳的對(duì)接，創(chuàng)新宣傳手段，豐富宣傳形式，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，提高環(huán)保宣傳效度。其次，環(huán)保宣傳主體多元化。充分利用基層環(huán)保主管部門以外的各種社會(huì)資源，形成多元主體參與。例如，將環(huán)境治理政策及收益宣傳作為中小學(xué)的實(shí)踐課，讓學(xué)生和老師走出校門，走進(jìn)農(nóng)村社會(huì)，通過趣味宣講和行為示范，培養(yǎng)新一代社會(huì)公民的環(huán)境治理意識(shí)。

整合農(nóng)村社會(huì)環(huán)境治理資源是行動(dòng)系統(tǒng)的重要內(nèi)容，政策引導(dǎo)與市場(chǎng)供給相結(jié)合的環(huán)境治理資本輸入，可以有效緩解農(nóng)村社會(huì)環(huán)境治理資源不足的困境。當(dāng)前，即使有國家及地方財(cái)政的支持，農(nóng)村環(huán)境治理、生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)仍有較大的資金缺口，這和農(nóng)村相對(duì)封閉、缺乏環(huán)境治理開放意識(shí)以及對(duì)社會(huì)資本引入不信任有關(guān)。例如，安徽省某地建設(shè)垃圾站，引入了資本和技術(shù)，但卻由于“鄰避效應(yīng)”引發(fā)了激烈的抵觸。這種情況下，政府首先應(yīng)加強(qiáng)宣傳，采取積極的財(cái)政政策，以補(bǔ)貼、免稅等優(yōu)惠政策扶持一些新能源企業(yè);其次要導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，拓寬農(nóng)村生態(tài)治理籌資渠道，外包生態(tài)恢復(fù)服務(wù)，統(tǒng)籌回收利用農(nóng)村廢棄物品;再次可延長農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，如把秸稈加工成飼料、紙張，畜禽糞便制作成有機(jī)肥等。這些措施不僅可以緩解農(nóng)村環(huán)境治理主要依賴地方政府財(cái)政資金投入的困境，從長遠(yuǎn)觀之，亦可增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益，留住人力資本。

（二）組織系統(tǒng)：健全多元主體協(xié)同治理體系，提高政策執(zhí)行力

農(nóng)村環(huán)境應(yīng)然性治理主體包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、相關(guān)企業(yè)以及村民個(gè)人。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)偏好，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展容易忽視環(huán)境治理或者折中執(zhí)行相關(guān)措施;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)均抱有搭便車的態(tài)度，表現(xiàn)出消極的外部性;村民個(gè)人環(huán)境治理意識(shí)薄弱、參與能力不強(qiáng)或面臨參與途徑不暢通問題。因此，相關(guān)農(nóng)村環(huán)境治理的多方主體均存在責(zé)任缺失、環(huán)境治理困難、成效不足等問題。健全鄉(xiāng)村環(huán)境多元主體協(xié)同治理體系，增強(qiáng)治理能力顯得尤為重要。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略上對(duì)區(qū)劃內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理規(guī)劃，科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，創(chuàng)新發(fā)展理念，降低短期的經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生概率，轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展理念。其次，加強(qiáng)區(qū)劃內(nèi)的企業(yè)監(jiān)管力度，使其嚴(yán)格遵循國家“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)，要求部分企業(yè)優(yōu)化升級(jí)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，落實(shí)“三聯(lián)動(dòng)”改革;再次，增強(qiáng)村民環(huán)境治理動(dòng)機(jī)。通過負(fù)激勵(lì)措施，將農(nóng)民的切身利益與環(huán)境治理連接起來，拓寬社會(huì)組織參與環(huán)境治理的通道，吸納社會(huì)資本，整合各類治理資源。

環(huán)境治理政策執(zhí)行力僅依靠環(huán)境治理主管部門很難提升，非正式的組織結(jié)構(gòu)中，法律規(guī)范的執(zhí)行力很低。從決策理論視角看，需要將環(huán)境治理的利益相關(guān)者納入到政策議程中，通過政策的制定提升后續(xù)政策執(zhí)行力;同時(shí)，還需要將環(huán)境治理的相關(guān)法律規(guī)范，如具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策、企業(yè)生產(chǎn)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、村民行為規(guī)約等，通過新的形式傳達(dá)給公眾。概括地說，就是通過環(huán)境治理措施的形式變革提升村民的認(rèn)知，最終提升環(huán)境治理相關(guān)政策的執(zhí)行力。另外，塑造有利于環(huán)境治理措施實(shí)施的內(nèi)外部環(huán)境也是非常重要的一方面。內(nèi)部環(huán)境涉及到相關(guān)主體和政策受眾的認(rèn)知及素養(yǎng)，外部環(huán)境主要指環(huán)境治理任務(wù)或目標(biāo)要科學(xué)、合理、清晰，可以被識(shí)別。

（三）技術(shù)系統(tǒng)：調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，耦合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理

在較低現(xiàn)代化、工業(yè)化的農(nóng)村，環(huán)境治理及相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施不同程度上與現(xiàn)時(shí)期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相矛盾，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)政策措施必然會(huì)對(duì)農(nóng)村的部分生產(chǎn)經(jīng)營方式造成影響。2021年1月4日頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中明確提出要“農(nóng)村人居環(huán)境整治提升”及“舉全黨全社會(huì)之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”?？梢?，鄉(xiāng)村振興需將環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。

想要依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢(shì)資源大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，沒有旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等良好生態(tài)產(chǎn)業(yè)的支撐，是很難實(shí)現(xiàn)的。首先，應(yīng)打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，逐步形成農(nóng)村環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合戰(zhàn)略，以綠色、生態(tài)為導(dǎo)向，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，落實(shí)環(huán)境治理措施，通過保障農(nóng)產(chǎn)品的“綠色”特性，提升其市場(chǎng)價(jià)值和競(jìng)爭(zhēng)力。其次，要以第一產(chǎn)業(yè)為主體，融合第二、第三產(chǎn)業(yè)，輻射信息產(chǎn)業(yè)。長三角地區(qū)農(nóng)村可以農(nóng)、林、畜牧、漁業(yè)為主體，延長產(chǎn)業(yè)鏈，將相關(guān)經(jīng)營主體留在縣城、集鎮(zhèn)，讓周邊農(nóng)村受益。當(dāng)前，我國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，尤其是在公路和網(wǎng)絡(luò)方面，因此完全有實(shí)力與新型生態(tài)農(nóng)業(yè)科技組織加強(qiáng)合作，為構(gòu)建多元生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持。再次，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)探索，如畜禽糞污資源化利用、秸稈綜合利用和農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝物回收行動(dòng)，通過引資或者外包，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)一體化發(fā)展。

（四）政策系統(tǒng)：出臺(tái)配套政策措施，促成農(nóng)村環(huán)境治理常態(tài)化

完善的配套措施和支撐體系會(huì)增加環(huán)境治理措施的可行性。例如，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理中的生活垃圾處理問題，針對(duì)其數(shù)量大、范圍廣、缺乏分類、無法集中回收和處理等特點(diǎn)，政府可以出臺(tái)相關(guān)分包到戶負(fù)責(zé)監(jiān)督垃圾傾倒到集中區(qū)域的政策，并予相關(guān)監(jiān)督人員以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，設(shè)一定戶數(shù)為一個(gè)小組，以多個(gè)小組為一大組，以此類推探索建立生活垃圾集中傾倒的監(jiān)督體系，促進(jìn)垃圾得到有效分類處理和循環(huán)利用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可能產(chǎn)生的環(huán)境治理問題中，政府的配套措施意義重大，如為其提供資金支持，幫助其完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改造升級(jí)，降低其外部性風(fēng)險(xiǎn)等。

農(nóng)村環(huán)境治理常態(tài)化，要求四大系統(tǒng)能夠持續(xù)有效運(yùn)行。四大系統(tǒng)中，政策系統(tǒng)是基礎(chǔ)保障，環(huán)境治理系統(tǒng)在初始運(yùn)行階段，需要靠政策系統(tǒng)來推動(dòng)。環(huán)境治理常態(tài)化包括環(huán)境治理宣傳行為常規(guī)化、整改措施執(zhí)行常規(guī)化等，尤其重要的是，要強(qiáng)化基層政府、村民、企業(yè)組織、社會(huì)組織等的環(huán)境主動(dòng)治理行為，逐步促使習(xí)慣的養(yǎng)成及風(fēng)氣的形成。

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