土地托管服務(wù)組織信用評價問題研究

肖建英 霍玉杰 王亞慧

摘要：作為極具潛力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)方式，土地托管正蓬勃發(fā)展。與傳統(tǒng)小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營相比，托管主體開展托管服務(wù)需要投入更多的資金和設(shè)備，隨著土地托管規(guī)模的不斷擴大，托管組織資金短缺、融資困難等因素成為阻礙土地托管服務(wù)發(fā)展的重要因素。針對目前我國土地托管行業(yè)信用評價體系的現(xiàn)狀及存在的問題，應(yīng)圍繞健全評價指標體系、建立聯(lián)動機制、加強監(jiān)管等方面建設(shè)土地托管組織信用評價體系，通過信用評級、授信、為托管服務(wù)主體提供更完善的借貸服務(wù)等環(huán)節(jié)，減少信用風險，推動土地托管的有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：托管組織;信用評價體系;監(jiān)管機制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）05-0020-05 收稿日期：2022-05-05

作者簡介：肖建英、霍玉杰、王亞慧，中國礦業(yè)大學公共管理學院（應(yīng)急管理學院）。

基金項目：江蘇省社會科學基金資助項目（18GLC016）。

1 引言

進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的新發(fā)展階段，構(gòu)建有中國特色的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的必然要求。黨的十九大以來，黨和政府高度重視農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)在引領(lǐng)小農(nóng)戶走現(xiàn)代化道路中發(fā)揮的作用，2019年中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》，要求健全面向小農(nóng)戶的社會化服務(wù)體系，加快促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。在政策推動下，各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織不斷涌現(xiàn)、蓬勃發(fā)展，土地托管服務(wù)有效解決了傳統(tǒng)小農(nóng)戶技術(shù)水平偏低、勞動力不足等難題，成為廣受歡迎的服務(wù)方式，受到了各地政府部門的高度重視。

土地托管源自農(nóng)民實踐，可界定為農(nóng)戶等經(jīng)營主體在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的條件下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給服務(wù)組織完成或協(xié)助完成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。土地托管與土地流轉(zhuǎn)有所不同，土地流轉(zhuǎn)是在承包關(guān)系不變的前提下，承包方將土地經(jīng)營權(quán)部分或者全部交由他人自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為。土地托管能夠在不改變現(xiàn)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的情況下實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，更大程度維護農(nóng)民土地權(quán)益是契合目前我國國情、農(nóng)情的服務(wù)方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國各類服務(wù)組織總量達到89.3萬個，其中土地托管組織超過44萬個，服務(wù)小農(nóng)戶超過6000萬戶。但目前我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)依然處于發(fā)展的初級階段，缺乏規(guī)范標準，整體服務(wù)質(zhì)量有待提升。除此之外，與傳統(tǒng)農(nóng)戶相比，托管服務(wù)經(jīng)營主體專業(yè)化、機械化、規(guī)模化的生產(chǎn)模式，決定了其需要投入更多資金，意味著更大的融資需求。隨著托管規(guī)模不斷擴大，托管組織資金短缺、融資難題正成為發(fā)展土地托管服務(wù)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的阻力。造成融資困境的因素有很多，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險、農(nóng)村金融體系不健全等，其中信用缺失是不容忽視的因素。因此，建立科學的信用評價體系，提高和穩(wěn)固托管主體的信用水平，能更有效地為其爭取資金支持，對于提升土地托管服務(wù)的可持續(xù)性意義重大。

2 土地托管服務(wù)主體信用評價現(xiàn)狀

2.1 信用評級工作陸續(xù)開展

信用評級是建設(shè)信用評價體系的重要一環(huán)，通過信用評級，為各類托管服務(wù)主體建立電子信用檔案，由此，金融機構(gòu)便可了解托管組織的經(jīng)營情況、償債能力、資產(chǎn)負債情況，從而保證信用良好的托管組織在沒有擔?；蛘吖潭ㄙY產(chǎn)抵押的情況下也能被授予信用等級、獲得貸款額度，這是金融機構(gòu)評估信貸風險、開展信貸服務(wù)的重要前提。目前，全國各地托管服務(wù)主體的信用評級工作陸續(xù)展開，在具體實施中，有如下兩個特點：一是多主體積極參與，分工明確，協(xié)同推進。地方政府部門、當?shù)劂y行、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組成托管服務(wù)主體信用評價工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立基層信用評級工作小組，對轄區(qū)內(nèi)的托管服務(wù)主體進行走訪調(diào)查，建立電子信用檔案，將信用評級合格且有貸款需求的托管組織納入土地托管服務(wù)主體名錄;二是先試點再推廣。試點地區(qū)進行信用評級試行，取得成效后再覆蓋至其他托管組織。如鐵力市佳新現(xiàn)代農(nóng)機農(nóng)民專業(yè)合作社承包了4673畝土地，為170戶村民提供種植服務(wù)，在擴大托管面積時遭遇貸款困境。當?shù)劂y行了解情況后對其進行信用評級并授信額度，提供貸款300萬元，滿足了合作社發(fā)展的資金需求。2021年鐵力市法人金融機構(gòu)完成家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信息采集261戶，授信發(fā)放貸款194戶，其中家庭農(nóng)場170戶、農(nóng)民專業(yè)合作社14戶、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織10戶，金額達到17942萬元。

2.2 多主體主動合作，設(shè)置貸款綠色通道

為推動土地托管服務(wù)，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳積極主動與涉農(nóng)金融機構(gòu)對接，旨在為農(nóng)業(yè)服務(wù)組織提供信貸服務(wù)，解決資金難題。多地銀行推出“土地托管貸”業(yè)務(wù)，為土地托管服務(wù)主體等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織設(shè)置綠色通道。一般做法是由各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳牽頭負責，將符合要求的土地托管服務(wù)主體納入組織名錄，并將名錄推薦給涉農(nóng)金融機構(gòu)，金融機構(gòu)聯(lián)合農(nóng)業(yè)擔保公司共同助力托管工作的推進。在貸款時間上，從調(diào)查到審批不超過3個工作日，大大縮減了等待時間;在擔保方式上，主要包括信用、保證、抵押、質(zhì)押以及組合擔保方式;在擔保范圍上，將農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)、林木所有權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)納入擔保范圍，更能滿足農(nóng)業(yè)服務(wù)組織的多種需求;在優(yōu)惠待遇方面，金融機構(gòu)在審核托管服務(wù)主體資質(zhì)時，主要結(jié)合生產(chǎn)規(guī)模、信譽狀況等進行評定。在還款方式方面，主要有兩種模式，隨借隨還和一次放款、分批還款的方式。目前土地托管貸仍處于試行階段，在實踐中各地根據(jù)實際情況有不同的安排?？傮w來看，在政府部門、金融機構(gòu)等主體的共同努力下，土地托管貸不僅解決了托管服務(wù)主體的擔保問題，而且對于信用評價優(yōu)秀的主體還實行惠率政策，緩解了資金困境，為保障糧食生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。

2.3 規(guī)范服務(wù)合同，落實履約信息

土地托管源自農(nóng)民實踐，最初主要依靠人際關(guān)系開展托管服務(wù)，農(nóng)戶因不愿耕種或外出務(wù)工等原因?qū)⑼恋匚惺烊诉M行種植和管理，多以口頭約定為主，并不重視正式合同的簽訂。隨著托管規(guī)模不斷擴大，參與主體逐漸多樣化，健全相關(guān)制度、加強行業(yè)監(jiān)管成為規(guī)范托管行業(yè)發(fā)展的要求，和建設(shè)農(nóng)村信用體系的重點環(huán)節(jié)。為了規(guī)范服務(wù)主體的行為，維護托管服務(wù)主體和農(nóng)戶的合法權(quán)益，2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)了《土地托管服務(wù)合同示范文本》，對托管雙方的權(quán)利義務(wù)進行了明確規(guī)定，即具體內(nèi)容由雙方根據(jù)實際情況商議。但此示范文本并非強制性規(guī)定，當事人依然可以選擇其他約定方式，土地托管立法的問題仍未解決。

2021年全國首部土地托管服務(wù)地方性法規(guī)—— 《山西省土地托管服務(wù)條例》開始施行，該條例規(guī)定了人民政府的指導(dǎo)和監(jiān)督職責，包括建立服務(wù)主體名錄庫，并將服務(wù)主體信用記錄納入全國信用信息共享平臺的職責;建立由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民代表、技術(shù)專家等參與的土地托管服務(wù)監(jiān)督評價機制，對進入名錄庫的服務(wù)主體實行動態(tài)管理的職責。該條例同時規(guī)定縣級以上政府性融資擔保機構(gòu)應(yīng)當開發(fā)針對性擔保產(chǎn)品，開展批量擔保業(yè)務(wù)，對符合條件的服務(wù)主體做到應(yīng)擔盡擔;服務(wù)主體有違法失信行為的，當?shù)卣梢詼p免其相關(guān)優(yōu)惠待遇并從名錄中移除。

3 土地托管服務(wù)主體信用評價存在的問題

3.1 信用評級體系不完善

信用評級（Credit Rating），又稱資信評級，最初產(chǎn)生于20世紀初期的美國。1902年，約翰·穆迪對鐵路債券進行評級，后來延伸到各種金融產(chǎn)品及不同評估對象。信用評級是由專業(yè)的機構(gòu)使用科學的評價方法、選取指標對市場主體的履約能力、守信程度進行考察，并依據(jù)指標得分將市場主體的信用級別評定為優(yōu)秀、良好、合格、不合格等，評價結(jié)果是其他主體決定是否與其進行交易活動的重要依據(jù)?？梢钥闯?，開展信用評級工作所構(gòu)建的指標體系、評估方法對信用評級結(jié)果具有顯著影響。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體分散，新生組織不斷涌現(xiàn)，我國尚未形成統(tǒng)一信用評級指標，各地在開展農(nóng)業(yè)托管服務(wù)主體信用評級工作時使用的指標不盡相同，主要圍繞托管服務(wù)主體的家庭狀況、資產(chǎn)負債情況、償債意愿、信用記錄等劃定一級指標，再根據(jù)一級指標涵蓋的具體內(nèi)容確定二級指標并進行賦值。圖1是信用評級的流程圖，反映了信用評級所涉及的環(huán)節(jié)。在具體執(zhí)行中，主要存在以下兩個問題：一是指標設(shè)定過于簡單，不能對托管服務(wù)主體的信用情況進行全面細致地考察，導(dǎo)致評估結(jié)果有失偏頗，降低評估的有效性。二是設(shè)定指標的主體多以農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行為主。農(nóng)村信用合作社的專業(yè)風險管理和計量人才短缺，職員對定量技術(shù)與方法不熟悉，農(nóng)村信用社在設(shè)計評級指標時通常選取一些常見指標作為一級指標，缺少調(diào)研分析。指標設(shè)定中定量指標占比小于定性指標，指標難量化性導(dǎo)致結(jié)果過度依賴評價主體的主觀意志，降低評估的科學性。

3.2 權(quán)責劃分不清，信息共享機制未建立

由于我國信用評級行業(yè)整體發(fā)展仍不成熟，政府和涉農(nóng)金融機構(gòu)的權(quán)責尚不明晰，嚴重影響了信用評價工作的開展，主要體現(xiàn)在信息收集、信息共享機制方面。盡管近些年農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、人居環(huán)境得到較大改善，但農(nóng)民信用意識薄弱、法制觀念不強的情況依然存在。農(nóng)村人口占我國總?cè)丝诘?5.28%，但農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量、金融人才以及其他金融設(shè)施遠不能滿足需求，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體又較為分散，這就導(dǎo)致在收集農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用信息時相對困難，深入摸排時會付出較高的成本。由于存在嚴重的信息不對稱，追求高收益和風險控制的金融系統(tǒng)很難與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體達成服務(wù)對接。若政府不作出明確規(guī)定，金融機構(gòu)的積極性會嚴重受挫。在建設(shè)信用評價體系的過程中，省市縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府的縱向協(xié)調(diào)機制、同級政府間的橫向協(xié)調(diào)機制不夠完善，各部門之間信息溝通不順暢，加上信息處理標準不一，多數(shù)涉農(nóng)部門不愿意共享經(jīng)長期收集的信息數(shù)據(jù)，大大增加了信用評價機構(gòu)收集數(shù)據(jù)的難度。

3.3 監(jiān)管機制不健全

監(jiān)管機制不健全是阻礙構(gòu)建土地托管信用評價體系的重要因素。首先，當前我國信用評級行業(yè)的監(jiān)管責任不明晰，多頭監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管存在空白地帶且監(jiān)管沖突時有發(fā)生。其次，我國監(jiān)管法律法規(guī)不健全，只有一些部門規(guī)章制度和指導(dǎo)性意見，這些文件法律地位不高，約束力不足。再次，監(jiān)管行業(yè)缺乏整體業(yè)務(wù)規(guī)范，不規(guī)范與不正當競爭等行為屢見不鮮，對本行業(yè)及金融行業(yè)都造成了不利的影響。最后，缺乏市場準入與退出機制，整個行業(yè)呈現(xiàn)良莠不齊的狀況，評級公信力不高。

4 土地托管服務(wù)主體信用評價的建議

4.1 建立科學的指標評級體系

一方面，托管服務(wù)主體類型多樣，現(xiàn)行的一套指標體系不能滿足多元主體的評級需求，應(yīng)當依據(jù)不同主體的特征進行分類，設(shè)定更有針對性的指標體系。如依據(jù)主體的屬性，可以分為家庭經(jīng)營類、合作經(jīng)營類和企業(yè)經(jīng)營類，依據(jù)主體的專業(yè)程度，可以分為專營服務(wù)主體和兼營服務(wù)主體。根據(jù)不同類別建立評級指標，能更真實地反映主體的信用情況，進而引導(dǎo)主體不斷提升信用，緩解信貸風險。另一方面，政府部門應(yīng)鼓勵專業(yè)人員實地考察，在調(diào)研分析基礎(chǔ)上制定適合各類主體的評級指標，增強指標的專業(yè)性和可靠性。同時應(yīng)對農(nóng)村信用社的職員定期開展培訓(xùn)，提升其技能。建立適合外部評估機構(gòu)成長的市場環(huán)境，引入優(yōu)秀的外部評估機構(gòu)開展信用評級工作。要借鑒國外先進的評估方法，內(nèi)部和外部共同助推信用評級工作。當前評級授信方式主要以集中授信為主，即由政府部門、金融機構(gòu)組成工作小組，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道摸排托管組織的信用情況，經(jīng)評級后授予其相應(yīng)的信用額度，這種授信方式可視為初次信用評級。由于托管服務(wù)主體的信用情況可能發(fā)生變動，因此還應(yīng)當按期修正托管服務(wù)主體的信用額度，對名單目錄實行動態(tài)管理。

4.2 權(quán)責明確，建立各方聯(lián)動機制

土地托管服務(wù)主體信用評價需要各方聯(lián)動合作，為此需明確政府、托管服務(wù)主體、金融機構(gòu)三方的責任。在建立起成熟的信用評價體系之前，政府要承擔更多的責任，主要涉及以下工作：一是選取典型縣（市、區(qū)）進行試點，制定實施細則，總結(jié)經(jīng)驗，形成可推廣的信用評價模式。二是建立農(nóng)業(yè)信用擔保體系，除擔保機構(gòu)發(fā)放的貸款外，政府部門應(yīng)加大資金投入力度，出資發(fā)放擔保貸款。以涉農(nóng)金融機構(gòu)發(fā)放擔保貸款為主，以政府出資成立的擔保貸款為輔，共同解決托管服務(wù)主體的貸款難問題。三是在收集農(nóng)戶信息時，應(yīng)當發(fā)布正規(guī)合法文件，選擇素質(zhì)較高的村干部參與實地考察，以保證收集數(shù)據(jù)的客觀真實性。四是設(shè)置信用評級行業(yè)的準入門檻，引入優(yōu)秀的外部評級機構(gòu)參與評級工作。五是提高農(nóng)戶的信用意識，向農(nóng)戶宣傳信用評級的流程和益處，引導(dǎo)他們積極配合。六是建立激勵機制，獎懲結(jié)合，將評級結(jié)果和年度信用情況設(shè)為評選優(yōu)秀托管服務(wù)主體的的條件之一，對獲得貸款但出現(xiàn)違約的托管服務(wù)主體進行公示并取消其獲得財政獎補的資格。七是利用示范效應(yīng)，宣傳金融支持托管服務(wù)的成功案例和信用評價工作進展情況，營造良好的輿論氛圍，引導(dǎo)托管服務(wù)主體提高信用。八是做好協(xié)調(diào)工作，在其他主體遇到問題時及時調(diào)解;建立信息共享機制，使各部門間實現(xiàn)信息共享，提高工作效率。

4.3 健全監(jiān)管機制

信用評級作為信用評價體系建設(shè)的重要組成部分，幾乎每個環(huán)節(jié)都涉及監(jiān)管問題。健全監(jiān)管機制，首先要健全信用評級的法律法規(guī)。應(yīng)加快制定信用評級相關(guān)法律法規(guī)，對違反監(jiān)管規(guī)定的信用評級機構(gòu)予以嚴厲懲罰，完善評級機構(gòu)的準入和退出機制，在對信用評級機構(gòu)進行嚴格監(jiān)管的同時也要重視信用評級機構(gòu)的發(fā)展。其次要以信用評級的法律法規(guī)為導(dǎo)向。在法律的基礎(chǔ)上完善相關(guān)制度，劃定各監(jiān)管部門的主要責任，做到權(quán)責明晰。

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