遺失聲明公示期應(yīng)縮短或取消

摘要：隨著《電子簽名法》正式頒布實(shí)施，電子證照應(yīng)用正在全社會(huì)快速推廣，通過手機(jī)app完成實(shí)名認(rèn)證，線上不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)已經(jīng)獲得立法認(rèn)可。在此背景下，當(dāng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書遺失后，仍然要求權(quán)利人刊發(fā)遺失聲明15個(gè)工作日后方可申請(qǐng)補(bǔ)證顯得極不合時(shí)宜。為此提出修改《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》相關(guān)條款的建議。

關(guān)鍵詞：遺失聲明;修改建議;縮短時(shí)間

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）07-0031-04 收稿日期：2022-05-20

作者簡(jiǎn)介：李紅海，江蘇省鹽城市不動(dòng)產(chǎn)登記中心。

近年來(lái)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的快速發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)面臨依法登記、方便企業(yè)群眾辦事和提升不動(dòng)產(chǎn)登記效率等多重壓力。隨著《電子簽名法》正式頒布實(shí)施，電子證照應(yīng)用正在全社會(huì)快速推廣，通過手機(jī)app完成實(shí)名認(rèn)證，線上不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)已經(jīng)獲得立法認(rèn)可。在此背景下，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書遺失后，申請(qǐng)補(bǔ)證仍然要求權(quán)利人刊發(fā)遺失聲明15個(gè)工作日顯得極不合時(shí)宜，已廣為企業(yè)群眾詬病。本文擬從相關(guān)法規(guī)的演變、實(shí)踐困境和縮短（取消）公示期限的理由等方面進(jìn)行闡述，就修改《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》相關(guān)條款提出建議。

1 法規(guī)演變

1995年1月1日實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度”。1997年10月27日，原建設(shè)部發(fā)布的《權(quán)屬登記管理辦法》（建設(shè)部令第57號(hào)，2001年8月15日建設(shè)部令第99號(hào)修改為《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》）第5條規(guī)定：“房屋權(quán)屬證書是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對(duì)房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證”。第35條規(guī)定：“房屋權(quán)屬證書遺失的，權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)登報(bào)聲明作廢，并向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)，由登記機(jī)關(guān)作出補(bǔ)發(fā)公告，經(jīng)6個(gè)月無(wú)異議的，予以補(bǔ)發(fā)”。其時(shí)，證書遺失，權(quán)利人須刊登遺失聲明、登記機(jī)關(guān)刊發(fā)補(bǔ)證公告，6個(gè)月無(wú)異議方可補(bǔ)證。

2007年10月1日實(shí)施的《物權(quán)法》規(guī)定，“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，并且正式確立不動(dòng)立登記簿為物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)的制度。2008年7月1日施行的《房屋登記辦法》（建設(shè)部令第168號(hào)）第27條第2款規(guī)定：“房屋權(quán)屬證書、登記證明遺失、滅失的，權(quán)利人在當(dāng)?shù)毓_發(fā)行的報(bào)刊上刊登遺失聲明后，可以申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)。房屋登記機(jī)構(gòu)予以補(bǔ)發(fā)的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載。補(bǔ)發(fā)的房屋權(quán)屬證書、登記證明上應(yīng)當(dāng)注明‘補(bǔ)發(fā)字樣”。2008年2月1日施行的《土地登記辦法》（國(guó)土資源部令第40號(hào)）第77條規(guī)定：“土地權(quán)利證書滅失、遺失的，土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在指定媒體上刊登滅失、遺失聲明后，方可申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)。補(bǔ)發(fā)的土地權(quán)利證書應(yīng)當(dāng)注明‘補(bǔ)發(fā)字樣”。為貫徹《物權(quán)法》，《房屋登記辦法》《土地登記辦法》均強(qiáng)調(diào)登記簿的作用，淡化權(quán)屬證書的作用，不再提權(quán)屬證書是唯一合法憑證。對(duì)補(bǔ)證程序，并未明確刊發(fā)遺失聲明必須多少個(gè)工作日，不再提及登記機(jī)構(gòu)刊發(fā)補(bǔ)證公告。

2016年1月1日實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第22條第2款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書或者不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明遺失、滅失，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)的，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在其門戶網(wǎng)站上刊發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的遺失、滅失聲明15個(gè)工作日后，予以補(bǔ)發(fā)”。自然資源部《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》第1.6.3.2項(xiàng)作出相同規(guī)定，即權(quán)利人遺失、滅失聲明刊發(fā)15個(gè)工作日后，方可補(bǔ)發(fā)。

2 背景分析

上世紀(jì)90年代，因多數(shù)人產(chǎn)權(quán)意識(shí)模糊，存在權(quán)屬證書質(zhì)押借款、擔(dān)保的現(xiàn)象。因此，規(guī)定遺失聲明6個(gè)月后無(wú)異議予以補(bǔ)發(fā)很有必要，其效用至少有二：一是防止極少部分人以遺失為名，重復(fù)領(lǐng)取權(quán)屬證書，以權(quán)屬證書進(jìn)行質(zhì)押借款，進(jìn)行6個(gè)月時(shí)間的征詢異議，便于利害關(guān)系人知曉并提出異議; 二是防止冒名頂替真正權(quán)利人申請(qǐng)補(bǔ)證從事不法行為，可通過遺失聲明公示使真正權(quán)利人知曉，并在登記機(jī)構(gòu)補(bǔ)發(fā)權(quán)屬證書之前，向登記機(jī)構(gòu)提出異議，從而阻止他人騙取補(bǔ)發(fā)的權(quán)屬證書。2015年，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記剛剛開始實(shí)施，相關(guān)法律規(guī)范還不夠健全，電子證照、線上登記等尚未大面積推廣，規(guī)定遺失聲明公示15個(gè)工作日也還有一定的必要。然而，當(dāng)下無(wú)論是營(yíng)商環(huán)境對(duì)辦結(jié)時(shí)間的苛嚴(yán)要求，還是法律規(guī)范與信息系統(tǒng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的有力支撐，遺失聲明公示15個(gè)工作日已然失去意義也沒有必要。

3 實(shí)踐困境

（1）遺失聲明公示期規(guī)定影響不動(dòng)產(chǎn)處分效率。筆者遇到實(shí)際案例，某企業(yè)急需一筆銀行貸款緩解經(jīng)營(yíng)壓力，銀行根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記簿核查情況已完成授信審批，卻因?yàn)檗k理不動(dòng)產(chǎn)抵押登記時(shí)，企業(yè)無(wú)法提供不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書原件而不得不暫停。按照登記規(guī)定，需要企業(yè)作出遺失聲明并由登記機(jī)構(gòu)刊發(fā)15個(gè)工作日（21天左右），如此時(shí)長(zhǎng)，無(wú)形之中增加了企業(yè)的財(cái)務(wù)成本。個(gè)別權(quán)利人急于辦理轉(zhuǎn)讓、抵押登記，不惜鋌而走險(xiǎn)偽造不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書，騙取不動(dòng)產(chǎn)登記（注：現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書的防偽功能遠(yuǎn)不及過去的房屋所有權(quán)證，登記工作人員很難靠肉眼識(shí)別）。權(quán)利人偽造證書的動(dòng)機(jī)，就是為了逃避15個(gè)工作日的限制，提高不動(dòng)產(chǎn)處分的時(shí)間效率。

（2）遺失聲明公示期間權(quán)利人找到證書便不愿配合登記機(jī)構(gòu)后續(xù)工作。遺失聲明刊發(fā)期間，有的權(quán)利人找回原權(quán)屬證書，便不再愿意配合登記機(jī)構(gòu)處理后續(xù)事宜。目前，針對(duì)遺失聲明公示期間權(quán)利人找到證書的情況，各地登記機(jī)構(gòu)做法不一。有的要求申請(qǐng)人再作出撤回遺失的聲明，在登記機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站刊發(fā)，然后允許申請(qǐng)人撤回補(bǔ)證申請(qǐng);有的要求申請(qǐng)人申請(qǐng)換證同時(shí)撤回補(bǔ)證申請(qǐng)。當(dāng)權(quán)利人不愿配合時(shí)，登記機(jī)構(gòu)常常為之無(wú)奈。

（3）遺失聲明公示期間第三人異議讓登記機(jī)構(gòu)陷入兩難境地。第三人認(rèn)為，其在登記機(jī)構(gòu)刊發(fā)遺失聲明征詢異議期間提出異議，登記機(jī)構(gòu)理應(yīng)停止補(bǔ)發(fā)新證;權(quán)利人認(rèn)為，即使人民法院查封不動(dòng)產(chǎn)或利害關(guān)系人申請(qǐng)辦理了異議登記，也不能阻止補(bǔ)發(fā)新證，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為其補(bǔ)發(fā)新證。實(shí)踐中，有的登記機(jī)構(gòu)直接停止補(bǔ)發(fā)新證，有的登記機(jī)構(gòu)會(huì)讓第三人申請(qǐng)異議登記。筆者認(rèn)為，第三人提出異議，如果是主張其與權(quán)利人存在債務(wù)糾紛，應(yīng)當(dāng)通過訴訟，申請(qǐng)人民法院查封不動(dòng)產(chǎn);如果第三人主張不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)通過申請(qǐng)異議登記、更正登記或訴訟解決，但都不能阻止權(quán)利人申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)新證。

4 修改原因及建議

（1）沒有法律法規(guī)依據(jù)?！睹穹ǖ洹贰恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》均沒有對(duì)遺失補(bǔ)證行為作出遺失聲明刊發(fā)15個(gè)工作日后補(bǔ)證的規(guī)定。只是在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（部門規(guī)章）《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（規(guī)范性文件）作出了規(guī)定。

（2）背景發(fā)生變化。一是原《物權(quán)法》確立了登記簿推定效力，權(quán)屬證書的作用已大大弱化，甚至已經(jīng)有權(quán)利人登記后不領(lǐng)取紙質(zhì)證書的現(xiàn)象;二是當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”正全面推行，電子證照的效力已經(jīng)立法認(rèn)可，電子證書被社會(huì)廣泛使用;三是登記窗口都已配備身份證讀卡器、人證比對(duì)等設(shè)備，過去冒名頂替的情形已不會(huì)發(fā)生;四是物權(quán)保護(hù)、抵押登記意識(shí)已深入人心，不會(huì)再有“押證借錢”的情況發(fā)生;五是救濟(jì)通道暢通，第三人與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的民事糾紛應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟解決。

（3）補(bǔ)（換）證并非設(shè)權(quán)登記行為。登記機(jī)構(gòu)補(bǔ)發(fā)、換發(fā)權(quán)屬證書（證明）并不改變不動(dòng)產(chǎn)登記內(nèi)容，只是根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載信息重新制作權(quán)屬證書（證明）的動(dòng)作，沒有發(fā)生任何的權(quán)利內(nèi)容的變化，不會(huì)對(duì)權(quán)利人或利害關(guān)系人的實(shí)體權(quán)利造成損害?！蹲罡呷朔ㄔ宏P(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2010〕15號(hào)）第2條規(guī)定：“房屋登記機(jī)構(gòu)作出未改變登記內(nèi)容的換發(fā)、補(bǔ)發(fā)權(quán)屬證書、登記證明或者更新登記簿的行為，公民、法人或者其他組織不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理”。

（4）第三人異議不能阻止換（補(bǔ)）證行為。《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》1.6.3.3條明確規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)被查封、抵押或者存在異議登記、預(yù)告登記的，不影響不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證和不動(dòng)產(chǎn)登記證明的換發(fā)和補(bǔ)發(fā)”。換言之，即使第三人申請(qǐng)了法院查封登記，亦或是抵押權(quán)人其他利害關(guān)系人也不能影響不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書（證明）的換發(fā)和補(bǔ)發(fā)。

（5）證照電子化已是大勢(shì)所趨。隨著《電子簽名法》等一大批法規(guī)出臺(tái)或修訂，全國(guó)各地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)積極開展登記模式創(chuàng)新，推廣使用電子證照，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬紙質(zhì)證書（證明）已經(jīng)不能作為必要的登記申請(qǐng)材料。以筆者所在城市為例，每年向市區(qū)30多家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)頒發(fā)幾十萬(wàn)件《不動(dòng)產(chǎn)登記證明（電子版）》電子證明，這些領(lǐng)取電子證照的金融機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)抵押權(quán)變更、轉(zhuǎn)移、注銷時(shí)，無(wú)須提供紙質(zhì)證明。再比如，權(quán)利人通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)起轉(zhuǎn)移登記申請(qǐng)的，在線上平臺(tái)完成身份識(shí)別驗(yàn)證后，僅需查詢調(diào)取登記簿信息，提供發(fā)生轉(zhuǎn)移原因證明材料等，即可完成繳稅、登記、領(lǐng)取電子證書的全過程，原權(quán)屬證書在轉(zhuǎn)移登記核準(zhǔn)登記時(shí)，自動(dòng)公告作廢。因此，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)申請(qǐng)轉(zhuǎn)移登記時(shí)，即使紙質(zhì)證書遺失也不影響轉(zhuǎn)移登記，更不需要聲明公示15個(gè)工作日。

鑒于上述原因，筆者建議盡快啟動(dòng)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》修訂，將刊發(fā)遺失聲明15個(gè)工作日縮短至3個(gè)工作日以內(nèi)，或直接取消必須刊發(fā)遺失聲明的規(guī)定，權(quán)利人直接向登記機(jī)構(gòu)書面聲明證書遺失作廢即可重新申請(qǐng)補(bǔ)證。建議正在起草的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》《不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)程》對(duì)此作出相應(yīng)規(guī)定。