構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系

張春曉

摘要：在新的農(nóng)村變革背景下，鄉(xiāng)土社會多元化、復(fù)雜化、差異化的矛盾格局凸顯，如何構(gòu)建治理有效的新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是當(dāng)前發(fā)展形式下的核心問題。構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系不僅是實(shí)現(xiàn)治理有效的關(guān)鍵手段，也是發(fā)揮現(xiàn)代化治理體系協(xié)同效用的根本內(nèi)容。本文立足于長春市雙陽區(qū)的“1+3+X”鄉(xiāng)村治理模式，從多元主體協(xié)作治理的視角出發(fā)，探索“三治合一”的學(xué)理邏輯與應(yīng)用成效。堅(jiān)持以“自治”是核心，“法治”是保障，“德治”是輔助的治理邏輯關(guān)系，將“法治”“德治”的建設(shè)進(jìn)程融入“自治”的實(shí)現(xiàn)過程中，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)單一管理向多元合作治理轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；協(xié)同治理；自治；法治；德治

一、問題的提出

實(shí)施“治理有效”的鄉(xiāng)村治理不僅是十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)的重要一環(huán)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推進(jìn)構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化格局的根本基礎(chǔ)和重要手段。受新時(shí)代鄉(xiāng)村變革轉(zhuǎn)型的影響，原有傳統(tǒng)的簡單粗放的單一治理模式，已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)農(nóng)村多元化、復(fù)雜化、差異化的治理結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村治理的理念、范圍、主體、方式等都需要進(jìn)一步創(chuàng)新、調(diào)整和完善。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，從多方面多層次的治理維度去實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化[1]。三治結(jié)合的治理體系是我國立足國情現(xiàn)狀，從現(xiàn)實(shí)農(nóng)村內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，在實(shí)現(xiàn)全面依法治國的引導(dǎo)下，結(jié)合利用中華民族傳統(tǒng)治理資源，進(jìn)行的新的治理創(chuàng)新性實(shí)踐[2]。研究“三治融合”如何有效運(yùn)行具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者以長春市雙陽區(qū)探索出的“1+3+X”治理模式為案例研究，立足于多元主體協(xié)作治理的視角，探索在這一治理模式下的“三治融合”鄉(xiāng)村治理邏輯建設(shè)。

二、“1+3+X” 治理模式

（一）雙陽區(qū)“1+3+X”治理模式提出的背景

長春市雙陽區(qū)是自然資源豐富、發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿^大的新城區(qū)，獲評全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣、全國農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新典型縣、全國農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)創(chuàng)建單位、全國平安建設(shè)先進(jìn)區(qū)。

近年來，雙陽區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)、農(nóng)民思想價(jià)值觀念發(fā)生深刻變化，雙陽區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨著新的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為農(nóng)村基層存在“六難、六盼”?！傲y”，即群眾難組織、自治難深入、事業(yè)難推進(jìn)、素質(zhì)難提高、活動難開展、工作難落實(shí)；“六盼”，即盼身邊建立黨支部、盼發(fā)家致富有門路、盼村民自治有深入、盼公益事業(yè)有投入、盼文體活動有服務(wù)、盼精神文明抓到戶。基于這樣的現(xiàn)實(shí)背景，雙陽區(qū)秉持協(xié)商民主、多元共治的治理理念，以善于創(chuàng)新的精神、敢于改革的勇氣，結(jié)合屯組實(shí)際，形成了“1+3+X”的治理格局。2020年11月，筆者跟隨專業(yè)調(diào)研團(tuán)隊(duì)對雙陽區(qū)的“1+3+X”基層治理模式進(jìn)行了探析。

（二）雙陽區(qū)“1+3+X”治理模式提出的理論依據(jù)

創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系，要求從多方面多層次治理維度去實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化[1]，需要各主體之間協(xié)同治理。協(xié)同治理揉合了協(xié)同學(xué)與鄉(xiāng)村治理理論兩者的概念，它通過治理中不同主體之間的相互合作配合，將參與在同一治理結(jié)構(gòu)中的多元治理主體有效粘合在一起，形成彼此之間相互嵌合、共同行動、相互依賴、相互彌補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的治理格局，通過制定共同的規(guī)則生成規(guī)范的治理秩序[3]。另外協(xié)同治理并不是由于其他治理主體的參與，而弱化政府的作用，政府仍然是“元治理”的角色，要在治理中充分體現(xiàn)政府黨建的引領(lǐng)和決策功能[4]。

“三治融合”治理機(jī)制是在實(shí)行多元共治協(xié)同化治理的過程中，嘗試將自治的民主性群眾性理念、法治的制度性規(guī)則性理念、德治的心源性公民性理念進(jìn)行有機(jī)結(jié)合、融會貫通，實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化[5]。在“三治融合”治理的互動過程中，自治、德治、法治三者并非完全都是同一個(gè)治理主體，因此探索三治融合治理的有效實(shí)施，必須需要參與三方面治理的多元主體之間相互協(xié)作配合。鄉(xiāng)村治理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要調(diào)動全社會的積極性[6]。雙陽區(qū)的“1+3+X”治理模式突出“三治融合”“黨建引領(lǐng)”與“多元共建”，充分借鑒社區(qū)治理黨建式引領(lǐng)、參與式互動、共享式營造的經(jīng)驗(yàn)做法，以“共商共信、共建共享”為原則，切實(shí)為鄉(xiāng)村善治凝聚強(qiáng)大合力。

（三）雙陽區(qū)“1+3+X”治理模式的基本內(nèi)涵

雙陽區(qū)創(chuàng)新建立的“1+3+X”治理模式的核心內(nèi)容如圖1所示，其中“1”，即一個(gè)由黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理架構(gòu)，開展屯（組）黨建和屯務(wù)工作；“3”，即由屯委會主任、綜治協(xié)管員、婦女委員3名實(shí)職委員組成的核心團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)管理本屯（組）各項(xiàng)事務(wù)；“X”，即由若干名熱心公益事業(yè)、有威望的老黨員、種養(yǎng)大戶、致富能人、合作社負(fù)責(zé)人等志愿者組成的義務(wù)委員隊(duì)伍，參與各項(xiàng)屯組工作。這其中，“1”的關(guān)鍵是“重心下移”，支部建在屯上，把基層組織建設(shè)的著力點(diǎn)從“村”延伸到“屯”，在基層豎起黨的旗幟，筑牢執(zhí)政根基；“3”的關(guān)鍵是“橫向發(fā)力”，在屯一級黨支部的引領(lǐng)下，打破三支隊(duì)伍各自為戰(zhàn)的條塊分割，實(shí)現(xiàn)工作資源的整合共享；“X”的關(guān)鍵是“凝聚合力”，最大限度發(fā)揮基層義務(wù)委員的作用，匯聚團(tuán)結(jié)一心、服務(wù)群眾的工作“正能量”。

目前，全區(qū)134個(gè)村、1286個(gè)屯組共組建屯黨支部883個(gè)、屯委會1241個(gè)，覆蓋率達(dá)96.5%。雙陽區(qū)實(shí)施的“1+3+X”基層治理模式，與黨的十九大提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”要求方向一致、高度契合，雙陽治理結(jié)構(gòu)中的X更是體現(xiàn)出協(xié)作共建、合作公共治理的理念。

三、雙陽區(qū)“1+3+X”治理模式的實(shí)踐成效

（一）“1+3+X”治理模式的內(nèi)在邏輯關(guān)系

雙陽區(qū)實(shí)施的“1+3+X”基層治理模式中的3代表自治、德治、法治三者治理主體，治理模式關(guān)系如圖2所示。

（一）自治

雙陽區(qū)堅(jiān)持以民為本，“協(xié)商性”參與決策，形成村民自治的良好格局。建立了社區(qū)“網(wǎng)格化”管理模式，居民參與社區(qū)建設(shè)的主動性、積極性明顯增強(qiáng)。屯黨支部堅(jiān)持“自己的事自己辦”的自治原則，倡導(dǎo)公開、民主，堅(jiān)持“四議兩公開”原則，在謀事、干事、成事上充分發(fā)揮能動作用。從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、低保五保等農(nóng)民群眾最急需解決和關(guān)心關(guān)注的問題入手，在屯組建立了重大事項(xiàng)“三評議、三公開”工作制度。同時(shí)，“1+3+X”成員為各自屯組制定《屯規(guī)民約》，讓村民用自己制定的制度管理自己。

（二）法治

雙陽區(qū)堅(jiān)持以法為基，“零距離”化解矛盾，營造了和諧穩(wěn)定的社會氛圍?！?+3+X”治理模式使得管理的層面下沉，用自己人管自己人，發(fā)揮了“1+3+X”成員在屯內(nèi)威望高，以及人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢，去化解鄰里矛盾和屯內(nèi)糾紛。做到了“小事不出屯、大事不出村，情況能穩(wěn)控、矛盾不上交”。充分發(fā)揮屯黨支部橋梁紐帶作用，積極聯(lián)系法律宣傳志愿服務(wù)隊(duì)，為屯組群眾提供法律援助等服務(wù)。截至今日，全區(qū)“1+3+X”成員共組織排查問題1200余人次，排查各類隱患1600余個(gè)，幫助群眾解決問題1800余個(gè)，信訪積案得到化解、信訪總量明顯下降。同時(shí)，深入推進(jìn)平安雙陽、法治雙陽建設(shè)，“一村一輔警一法律顧問”實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

（三）德治

雙陽區(qū)堅(jiān)持以德為先，“寬領(lǐng)域”開展活動，樹立了民風(fēng)淳樸的文明新風(fēng)。按照“引導(dǎo)有方向、評判有標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)有榜樣”的要求，在“1+3+X”成員的具體指導(dǎo)下，深入開展了“最美屯官、致富能手、好媳婦、文明戶”等評比活動以道德評議和社會輿論的力量推動社會主義核心價(jià)值觀落細(xì)落實(shí)。著眼滿足群眾多元化生活需求，積極組織開展形式多樣、內(nèi)容廣泛的群眾性文體活動，圍繞“科技、文化、衛(wèi)生”三下鄉(xiāng)，加強(qiáng)村民思想觀念建設(shè)，深入推進(jìn)移風(fēng)易俗工作。宣傳黨和政府的好政策、宣傳法律法規(guī)、科技知識，教育廣大群眾抵制封建迷信，遠(yuǎn)離黃賭毒等違法行為。

四、實(shí)踐中“三治融合”治理體系建設(shè)面臨的問題

（一）村民自治需要完善，“自治行政化”

村民自治制度雖有國家強(qiáng)力推動保障，但近些年來村民自治的發(fā)展已觸碰到“天花板”，其中最大的治理瓶頸便是自治受行政化干預(yù)。基層政府把對于群眾自治組織的政策上的“指導(dǎo)”“支持”變?yōu)閷?shí)際上的“領(lǐng)導(dǎo)”，干預(yù)本應(yīng)由自治組織管理的公共領(lǐng)域，異化為村干部自治[7]。容易造成干群關(guān)系僵化，激發(fā)干群矛盾。大多村級自治組織缺乏完善的規(guī)章制度和辦事章程，阻礙自治能力的發(fā)揮。

（二）法治建設(shè)相對滯后，“法治無力化”

受農(nóng)村教育資源有限性的影響，目前村莊的法治建設(shè)相對落后呈現(xiàn)出治理短板，自治主體法律知識水平有限，給基層法治建設(shè)進(jìn)程帶來阻礙。村民法律意識薄弱，不了解法律是維護(hù)自身合法權(quán)益的有力保障。村干部在處理矛盾糾紛時(shí)多以道德標(biāo)準(zhǔn)判斷，行為處事顧及人情關(guān)系。

（三）德治結(jié)構(gòu)面臨挑戰(zhàn)，“德治空虛化”

中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會建立的道德體系分崩離析，鄉(xiāng)村世態(tài)炎涼出現(xiàn)“人情異化”“道德異位”現(xiàn)象。由于鄉(xiāng)村青壯年大量流失，新生優(yōu)秀時(shí)代文化無人向內(nèi)輸入與弘揚(yáng)。凝結(jié)有社會主義核心價(jià)值觀的現(xiàn)代鄉(xiāng)土社會文化道德體系未組建完全，出現(xiàn)了鄉(xiāng)土文化斷層、文化代際傳承中斷現(xiàn)象，當(dāng)前鄉(xiāng)土社會的德治出現(xiàn)明顯的空虛化[2]。

五、對于構(gòu)建“三治融合”治理體系的建議與對策

（一）夯實(shí)自治基礎(chǔ)，賦予鄉(xiāng)村主體自治空間

加強(qiáng)村民自治平臺的建設(shè)。村民自治最有效的治理方式，是通過相關(guān)的群眾自治性平臺將村民集中起來參與處理村莊的公共事務(wù)。將農(nóng)村的現(xiàn)有精英力量進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)村民自己的事自己議、自己的事自己做的自治目的。發(fā)揮黨員的帶頭引導(dǎo)作用，引領(lǐng)村民主動參與日常民主協(xié)商活動。

（二）健全法治保障，樹立鄉(xiāng)村法治信仰

強(qiáng)化對鄉(xiāng)村基層政府和基層干部的法律約束，建立健全基層政府干部的權(quán)責(zé)體系與問責(zé)制度，加強(qiáng)日常對于基層干部法律知識的培訓(xùn)和對村民的普法教育。引導(dǎo)村民運(yùn)用合法的渠道行使自身的權(quán)利，合理合法的表達(dá)自我訴求，優(yōu)先運(yùn)用法律途徑化解利益矛盾。完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系，完善相關(guān)農(nóng)村法律服務(wù)平臺的建設(shè)，如人民調(diào)解組織、農(nóng)村法律服務(wù)所等機(jī)構(gòu)組織。將村內(nèi)的矛盾化解機(jī)制建立在法律框架之下，切實(shí)把“法治”與“自治”做到有機(jī)結(jié)合。

（三）深化德治支撐，營造鄉(xiāng)村德治氛圍

充分利用鄉(xiāng)村文化大舞臺、文化大院等載體，加大對社會主義文藝文體活動的開展力度。還可通過舉辦全民讀書日、家庭書屋、文化科技衛(wèi)生下鄉(xiāng)、道德講堂等形式來提高村民的道德修養(yǎng)，豐富村民群眾的精神世界。要挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精髓，崇德尚法、尊老愛幼、誠實(shí)守信、勤儉節(jié)約、樂于助人等中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)美德。將社會主義核心價(jià)值觀與現(xiàn)代鄉(xiāng)村文化相融合。

六、結(jié)語

實(shí)踐證明“三治融合”治理體系是實(shí)現(xiàn)治理有效的重要方式，符合中國鄉(xiāng)土社會的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要，能夠很好地適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村多元化、復(fù)雜化、差異化的治理格局。雙陽區(qū)大膽創(chuàng)新治理機(jī)制體制，搭建起自治、法治、德治之間的互動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的自主能動性，最終促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]郁建興，任杰.中國基層社會治理中的自治、法治與德治[J].學(xué)術(shù)月刊，2018，50（12）：64-74.

[2]何陽，孫萍.“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的邏輯理路[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2018，39（6）：205-210.

[3]張仲濤，周蓉.我國協(xié)同治理理論研究現(xiàn)狀與展望[J].社會治理，2016（3）.

[4]李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].社會經(jīng)緯，2014（1）.

[5]郎友興.中國鄉(xiāng)村治理如何可能： 可治能力、治理技術(shù)與總體性治理制度建構(gòu)[J].當(dāng)代中國政治研究報(bào)告，2016 （1）.

[6]姜曉萍，許丹.新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的維度透視與融合路徑[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019（4）.

[7]黃君錄，何云庵.新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)的邏輯、模式與路徑——基于自治、法治、德治相結(jié)合的視角[J].江海學(xué)刊，2019（4）：226-232.

（作者單位：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院）