試論鄉(xiāng)村治理中的村民自治

摘要：我國村民自治制度的發(fā)展完善一直面臨著村民自治被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)的事實。但實際上，村民自治作為鄉(xiāng)村治理的一部分，對村民自治的合理干預(yù)是為了有效行使政府職能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。然而，村民自治作為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的重要形式，維護(hù)村民自治的權(quán)利對鄉(xiāng)村治理乃至鄉(xiāng)村振興具有十分重要的意義。改革開放后，全國的鄉(xiāng)村積極推行村民自治，這是行政化的鄉(xiāng)村治理與村民自治兩種治理方式的有效結(jié)合。實現(xiàn)村民自治的治理權(quán)限還存在著層級政府體制的結(jié)構(gòu)性障礙和實現(xiàn)村民自治組織體系現(xiàn)代化的實踐障礙。為了維護(hù)鄉(xiāng)村村民自治的治理權(quán)限，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的良善之治，必須剔除阻礙鄉(xiāng)村自治的障礙。

關(guān)鍵詞：村民自治；治理權(quán)；博弈

作者簡介：孫小省，貴州師范大學(xué)歷史與政治學(xué)院（貴州貴陽550001）。

中圖分類號：D422.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）08-0107-03

基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度。村民自治能夠激發(fā)村民對公共事務(wù)的參與積極性，確保村民的主體地位，實現(xiàn)村民民主權(quán)益。新時代，黨和國家提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，各地政府加大了對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，為建設(shè)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興目標(biāo)而奮斗。為有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要發(fā)揮村兩委的“領(lǐng)導(dǎo)核心”作用，其中，村黨組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。村兩委要建立強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村治理組織體系，要組織與領(lǐng)導(dǎo)村民積極參與鄉(xiāng)村振興。建設(shè)一套高效的、完整的、現(xiàn)代化的村民自治制度，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的組織保障，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)性發(fā)展的組織保障。建立一套現(xiàn)代化的村民自治制度，必須堅持和完善我國的村民自治制度。村民自治制度具有自治性特征，其積極性與創(chuàng)造性是發(fā)揮與提升村民自治能力的保證。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的關(guān)系

上級政府的財政撥款是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金的主要來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政資金主要用于行政管理、鄉(xiāng)村治理及支付行政人員薪酬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人力、物力十分有限，政府人力資源的配備以能夠完成好政府為提供公共管理、公共服務(wù)等職能為準(zhǔn)，過量的人力會導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的臃腫，加重政府財政負(fù)擔(dān)，也會加大納稅人的負(fù)擔(dān)。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政規(guī)劃應(yīng)充分考慮行政化治理的成本與治理效能。在實際工作中要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，盡可能地減少政府干預(yù)，充分放權(quán)村民自治，發(fā)揮市場的資源配置作用提升社會的活力，進(jìn)而增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的效能。中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)已成功證明，市場在資源配置中的決定性作用不是人為干預(yù)可以比擬的。在鄉(xiāng)村治理的過程中，過多的政府干預(yù)會抑制村民自治的積極性與主動性，并加重對政府的依賴心理，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展失去活力，不利于鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。實行村民自治以來，鄉(xiāng)村的發(fā)展取得了極大的進(jìn)步，農(nóng)村的基本面貌大為改觀，村民的收入大幅增長，村民的自治意識也得到了提高。

當(dāng)然，政府在鄉(xiāng)村治理中仍扮演著重要的角色，制定了大量有利于鄉(xiāng)村發(fā)展的政策，有力地推動了鄉(xiāng)村的發(fā)展。在村兩委的正確引導(dǎo)下，鄉(xiāng)村政府將鄉(xiāng)村治理的權(quán)限交到村民手中，充分激活社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要素，最大限度釋放鄉(xiāng)村發(fā)展活力。只有真正實現(xiàn)村民自治，才能提升村民在鄉(xiāng)村治理中的主動性與創(chuàng)造性。村民自治的實現(xiàn)需要建立健全村民自治的治理體系，提升村民治理鄉(xiāng)村的能力，完善保障村民自治的機(jī)制。鄉(xiāng)村是由村民組成的鄉(xiāng)村，大部分的村民世代居住于此，他們先天性地?fù)碛兄卫磬l(xiāng)村的權(quán)利。為了更好實現(xiàn)鄉(xiāng)村的發(fā)展，保護(hù)村民利益，就需要建立村民自治組織，選出鄉(xiāng)村中有較高知識水平和人際關(guān)系處理能力且德能兼?zhèn)涫勾迕裥欧哪苋藖斫鉀Q鄉(xiāng)村治理中存在的問題。

回顧村民自治的演進(jìn)歷史，村民自治最初是村民為了有效治理鄉(xiāng)村而自發(fā)開展的鄉(xiāng)村治理行為。政府在正確認(rèn)識村民自治的積極作用下，在全國推動村民自治，為幫助解決村民自治實踐中的局限性，政府以法律的形式規(guī)范了村民自治制度。鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在鄉(xiāng)村治理中，村民是治理主體，但鄉(xiāng)村并不是與世隔絕的個體，廣泛的社會聯(lián)系是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的活力和動力源。村民自治需要政府和社會的引導(dǎo)和監(jiān)督，防止其變質(zhì)、腐化。所以，村民自治需要獨(dú)立性，但不是封閉的，需要政府作為其存在的基礎(chǔ)，政府的合理干預(yù)有利于保護(hù)村民權(quán)利，有效推進(jìn)村民自治。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理下的村民自治現(xiàn)狀分析

“村民自治作為一種具有中國特色的基層民主形式，在社會主義民主建設(shè)和國家治理農(nóng)村的格局中居于重要地位?！盵1]村民自治作用的有效發(fā)揮離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正確引導(dǎo)和扶持。然而，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能與責(zé)任方面劃分不清，出現(xiàn)了“搶跑”和“缺位”現(xiàn)象，影響了基層治理的績效和現(xiàn)代化水平。

（一）科層制結(jié)構(gòu)下，上級政府掌握著更多的資源并承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任

上級政府各項任務(wù)的具體完成需要下級層層落實，而在壓力層層傳導(dǎo)到下級政府的同時，權(quán)力并沒有相應(yīng)地層層下放，進(jìn)而導(dǎo)致了一些基層政府權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)象。上級政府幾乎占有壓倒式的資源，直接地掌握了下級政府的財政撥付與人員的獎懲。上級政府將各項指標(biāo)任務(wù)層層打包，作為考評下級政府政績與人員升遷的指標(biāo)。為了完成超額的預(yù)期指標(biāo)，上級政府對下級政府的發(fā)包與目標(biāo)責(zé)任分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，其任務(wù)量已經(jīng)層層加碼[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把大量的目標(biāo)任務(wù)發(fā)包給村民自治組織，加大了村民自治組織的任務(wù)量，也加大了任務(wù)完成的難度。在這種壓力型的政府體制中，上級政府占據(jù)著更多的資源，下級政府只能為了完成任務(wù)和本級政府的政績而“負(fù)重前行”。工作任務(wù)的難度和壓力傳導(dǎo)到鄉(xiāng)村層面已然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出村民自治組織的能力范疇，導(dǎo)致村民自治失去積極性和主動性。鄉(xiāng)村自治的缺失就需要村兩委更多的干預(yù)，而過分的行政干預(yù)會使鄉(xiāng)村自治有名無實。無法調(diào)動村民自治的積極性，失去村民參與的鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，也就難以展現(xiàn)村民自治在鄉(xiāng)村發(fā)展中的活力。

（二）現(xiàn)代化發(fā)展的鄉(xiāng)村自治組織較為缺乏

鄉(xiāng)村振興，很大程度上要依靠鄉(xiāng)村自治組織的號召與領(lǐng)導(dǎo)，但鄉(xiāng)村的自治組織實際上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村自治的能力。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，吸引了大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，城市不斷繁榮而鄉(xiāng)村逐漸衰落。其中，留在鄉(xiāng)村中的主要是不便進(jìn)城務(wù)工的中老年人，他們大多文化水平較低，思想較為落后，視野相對狹隘，奮斗的欲望也較低，對于參與鄉(xiāng)村自治的積極性也較差，這使得村民自治難以實現(xiàn)。要改變這樣的鄉(xiāng)村困境必須從村組織內(nèi)部著手，鄉(xiāng)村大多數(shù)的村民世代居住于此，大多有信任的社會資本，在村兩委的引導(dǎo)下，選拔鄉(xiāng)村“能人”，由鄉(xiāng)村“能人”牽頭組織村民自治。例如，一些鄉(xiāng)村設(shè)有“自然村理事會”，把村民很好地組織起來，整合鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，引入了先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)與管理經(jīng)驗，打造鄉(xiāng)村市場產(chǎn)業(yè)鏈，幫助村民實現(xiàn)增產(chǎn)增收。

鄉(xiāng)村自治組織的建設(shè)必須充分體現(xiàn)村民自治的特征。只有賦予了村民自治合法性，村民才能真正地參與鄉(xiāng)村自治，鄉(xiāng)村公共事務(wù)的開展與協(xié)調(diào)才能穩(wěn)步進(jìn)行，鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展才能有序開展。但是僅僅完成了合法性賦予還不夠，合法性賦予只是完成了組織現(xiàn)代化的其中一步，關(guān)鍵還要增強(qiáng)村民的自治意識，提升村民對鄉(xiāng)村建設(shè)的責(zé)任感與歸屬感，充分發(fā)揮村民勤勞奮斗的創(chuàng)造精神，使村民自覺投入鄉(xiāng)村建設(shè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治。

三、鄉(xiāng)村治理中開展村民自治的路徑優(yōu)化

（一）加強(qiáng)農(nóng)村基層管理工作，要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

村民自治的行政化特征是我國政府在基層管理中的體現(xiàn)。為保證在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理下村民自治的獨(dú)立性，就需要加強(qiáng)法治，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中的職能和管理范圍。村民自治是鄉(xiāng)村治理的一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村實行必要的干預(yù)是確保鄉(xiāng)村治理方向正確的前提，引導(dǎo)村民自治是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任與職能所在。但是，若政府“無節(jié)制”地干預(yù)鄉(xiāng)村事務(wù)，就不利于村民自治的發(fā)展，不利于培育現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村文化，也容易引發(fā)村民與政府的矛盾，影響干群關(guān)系。為加強(qiáng)農(nóng)村基層管理工作，需要從上層設(shè)計中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和管理范圍予以限定，從宏觀層面調(diào)整政府層級管理和績效考核方式。這樣才能從制度上保障政府公務(wù)人員樹立正確政績觀，不能把政績建立在犧牲村民自治治理權(quán)限的基礎(chǔ)上，避免“層層加碼”的行政發(fā)包方式加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的負(fù)擔(dān)。在村民自治的制度實踐中，只有政府體制的宏觀改革，建立一套規(guī)范合理的制度，才能真正減輕基層治理的壓力。保障村民自治的治理權(quán)限，這就要求明確政府干預(yù)與村民自治的實際邊界。規(guī)范政府干預(yù)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的范圍，擺正政府在村民自治中的“指導(dǎo)”角色而不是“領(lǐng)導(dǎo)”角色。

（二）培育村民自治的“主人翁”精神，打造鄉(xiāng)村自治組織的堅強(qiáng)內(nèi)核，建立強(qiáng)大而又具有合法性的鄉(xiāng)村自治組織體系

“加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，要以保障和改善農(nóng)村民生為優(yōu)先方向，圍繞讓農(nóng)民得到更好的組織引領(lǐng)、社會服務(wù)、民主參與，加快構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系。”[3]村兩委要吸收鄉(xiāng)村新型利益群體（返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者，養(yǎng)殖大戶，種植大戶，退休村干部等）的智慧，建立合理合法的渠道，將其聚攏在村民自治組織的周圍，如建立鄉(xiāng)村理事會、村參事會和村咨詢委員會等，為村兩委積極建言獻(xiàn)策，輔佐村兩委的工作[4]。政府在擺正“指導(dǎo)者”角色的前提下，亦可以在其職能范圍內(nèi)為促進(jìn)鄉(xiāng)村自治組織體系的現(xiàn)代化做更多的助推工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村兩委及鄉(xiāng)村自治組織的共同協(xié)作下，通過多種多樣的途徑，共同培育出具有現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理組織體系，為鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的組織基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

村民可自發(fā)通過民主選舉的方式選出一個村民認(rèn)可、集體服務(wù)意識高、能帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的“能人”作為鄉(xiāng)村自治組織的“當(dāng)家人”。村兩委通過與“當(dāng)家人”的有效溝通，充分考慮村民利益，制定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，整合鄉(xiāng)村發(fā)展優(yōu)勢，發(fā)動村民積極主動地參與鄉(xiāng)村建設(shè)，發(fā)展特色的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)村民增收致富，不斷改變鄉(xiāng)村的落后面貌。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委要加強(qiáng)對鄉(xiāng)村自治組織的培育和引導(dǎo)，幫助鄉(xiāng)村自治組織實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展，培育村民的自治意識，發(fā)揚(yáng)村民的首創(chuàng)精神，培育現(xiàn)代化的村民，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)任編輯：周玉婷