智庫在公共政策過程中發(fā)揮的作用

[ 作者簡介 ]

單語，男，河南鄭州人，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，碩士，研究方向：當(dāng)代社會主義。

[ 摘要 ]

智庫是國家軟實(shí)力的重要組成部分，公共政策對智庫的需求很迫切，智庫也應(yīng)該在公共政策過程中發(fā)揮出更大的作用。本文通過借助智庫的特點(diǎn)功能，運(yùn)用公共政策過程理論，對智庫在公共政策過程中的影響做出分析，試圖闡釋清楚智庫如何將知識轉(zhuǎn)化公共政策過程中的作用。

[ 關(guān)鍵詞 ]

智庫;公共政策;政策制定;政策執(zhí)行;政策終結(jié)

中圖分類號：D0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.09.021

1 智庫的涵義及作用

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 作為全面深化改革的總目標(biāo)。智庫的作用與地位日益凸顯，已經(jīng)滲透到我們社會生活的方方面面。

1.1 涵義

智庫，英文稱“Think tank”，也稱“思想庫”。中國人對智庫其實(shí)并不陌生，我們很早就有謀士、幕僚，如三國時期的諸葛亮。關(guān)于智庫的概念有各種各樣的界定，一般意義上的智庫是指那些以政策研究為中心，以影響政府公共決策為目的，由多學(xué)科專家組成的為決策者處理社會、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、外交等各方面問題出謀劃策、提供最佳方案的非營利性的、非黨派的、獨(dú)立于政府的、從事國內(nèi)或國外政策問題研究的組織。

1.2 作用

智庫的作用較多，主要包括以下幾種：第一，代表的是生產(chǎn)思想。智庫的重要核心就是“智”，指的是有益思路的累積、有效措施的研究，其核心活動就是通過思想生產(chǎn)為決策行為提供咨詢。第二，政策的設(shè)計。智庫不管大小，其重點(diǎn)內(nèi)容就是設(shè)計政策，為政策的實(shí)施提供方案以及方向。第三，引導(dǎo)社會思想。智庫既能夠?qū)ι鐣乃枷脒M(jìn)行研究，又能夠起到輿論引導(dǎo)作用，在社會思想的形成以及進(jìn)展期間，作用是不言而喻的。第四，人才的儲備以及周轉(zhuǎn)。智庫在人才方面的作用就是培養(yǎng)人才、儲備人才，為人才提供交流平臺。

2 公共政策過程理論

2.1 政策過程理論

政策過程理論指的是政策的研究者需要以一些經(jīng)驗(yàn)、事實(shí)作為基礎(chǔ)，并且在相關(guān)理論以及分析方法的支持下，利用不同維度分析政策的邏輯是否正確，各個要素之間的關(guān)系是否沖突，從而形成互相聯(lián)系的概念，并且能夠形成邏輯緊密的框架。政策過程理論將政策過程拆分為政策循環(huán)中的各個階段，包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)彼此獨(dú)立又相互聯(lián)系，它為分析智庫在公共政策過程中的作用提供了理論框架。公共政策的過程具有復(fù)雜性和長期性的特點(diǎn)，政策問題也具有模糊性，涉及多方利益，僅靠個體很難發(fā)揮作用，必須依靠一定的團(tuán)體對決策者施加影響，通過組織渠道發(fā)揮作用。智庫在政策過程中發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)在政策形成過程中，各種復(fù)雜的因素相互影響，相互協(xié)調(diào)，最終達(dá)到公眾的認(rèn)同。同時，智庫作為政策過程的參與者，其對政策思想的產(chǎn)生、傳播和發(fā)展均起到了重要的作用。

2.2 政策分析理論

多元流政策分析理論是由約翰·金頓提出的，它是基于組織行為的“垃圾桶模型”開發(fā)出來的，他把政策議程歸因于政府決策系統(tǒng)中的問題流、政治流和政策流三股力量，這三股力量彼此獨(dú)立且沒有先后順序，只有在關(guān)鍵時間點(diǎn)才匯聚到一起，形成“政策之窗”。當(dāng)它們匯合到一起時，就為政策備選方案進(jìn)入決策議程提供了更多的可能性。在政府決策系統(tǒng)中，智庫提出以知識為載體來影響政府的決策過程。智庫可能沒有能力去直接影響決策者最后的決策，但此時備選方案恰好成為一個很好的著力點(diǎn)，智庫可以將力量更多地聚焦于備選方案，通過為政府提供可行的備選方案間接地對公共政策產(chǎn)生影響。

事實(shí)證明，并不是所有的問題都能上升為政策議程，同樣也并不是所有的建議都能成為政策，只有那些經(jīng)過智庫專家不遺余力地研究而形成的備選方案，才能最終得到采納和實(shí)施。

3 智庫對公共政策過程的影響

3.1 智庫影響政策制定的過程

一是提供備選方案。備選方案指的是決策者將政策問題解決、達(dá)成政策目標(biāo)的第二手方法。搜尋備選方案是著手實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的第一道重要程序。而智庫的咨詢作用，就是需要以不同情況為根據(jù)，提供對應(yīng)政策，然后決策者可以從中進(jìn)行比較以及選擇。因此，智庫可通過為政府提供備選方案來影響決策者，進(jìn)而影響政策制定過程。二是參與政策方案的規(guī)劃。方案規(guī)劃指的是通過分析政策問題，然后提出對應(yīng)的解決方法的過程。智庫作為非營利、非黨派的研究機(jī)構(gòu)，其最主要的目的就是對公正政策以及公共輿論的方向進(jìn)行影響，并且能夠最直接、最有效地參與策略的制定，從而影響政策。智庫的參與可以使政策貼近公眾的真實(shí)意愿，更具有說服力。智庫可以借助媒體網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)社會輿論，在引起政府關(guān)注的同時，營造出政策被決策者采納的輿論氛圍。三是提出政策建議。政策的建議主要是在國內(nèi)外的政策問題研究報告中出現(xiàn)，這些專著或報告的提出就是為了向決策者提供科學(xué)的信息，以利于他們作出客觀的決策。

3.2 智庫影響政策執(zhí)行的過程

政策的執(zhí)行指的是政策執(zhí)行者首先建立相關(guān)組織結(jié)構(gòu)，采用各種資源方法，通過詳細(xì)解釋、大力宣傳、不斷實(shí)驗(yàn)、盡心協(xié)調(diào)等方法進(jìn)行行動，將政策的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的動態(tài)變化。政策的執(zhí)行就是將政策問題進(jìn)行解決的常規(guī)過程，如果政策執(zhí)行得好，不僅可以完成政策目標(biāo)，甚至可以在一定程度上對政策制定過程中存在的不足予以彌補(bǔ)。

政策的執(zhí)行過程環(huán)節(jié)較多，其中主要包含政策的宣傳工作、政策的分解結(jié)果、物質(zhì)的準(zhǔn)備工作、政策相關(guān)性試驗(yàn)的開展情況、全面落實(shí)以及協(xié)調(diào)情況。一是政策宣傳。智庫無論大小，其首要目的都是影響公共輿論和公共政策，由于智庫具有非營利性、非黨派性、獨(dú)立性等特點(diǎn)，相對于政府而言，他們對于政策的宣傳更能獲得公眾的認(rèn)可。智庫影響社會輿論的渠道有很多，比如發(fā)布研究報告、發(fā)表時事評論等。二是政策實(shí)驗(yàn)。 政策實(shí)驗(yàn)是政策實(shí)施過程中的重要步驟，大致包括選擇實(shí)驗(yàn)對象、設(shè)計實(shí)驗(yàn)方案和總結(jié)實(shí)驗(yàn)結(jié)果三個階段。智庫是由多學(xué)科專家組成的，在各個領(lǐng)域都有專業(yè)性人才，因此，無論是更準(zhǔn)確地選擇出適合的實(shí)驗(yàn)對象，還是設(shè)計出更合理、全面、科學(xué)的實(shí)驗(yàn)方案，又或者是分析方法、分析過程的專業(yè)性方面，智庫都可以發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

3.3 智庫影響政策評估的過程

智庫對公共政策評估過程的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是提供專業(yè)的政策評估組織。智庫是由多學(xué)科專家組成的專業(yè)化機(jī)構(gòu)，借助自身優(yōu)勢，可以為公共政策的評估階段出一份力，同時也是為自己的成績做一份評估。二是號召公眾參與到政策評估過程中。公眾是政策的直接作用對象，他們對政策執(zhí)行效果有最真實(shí)、最深刻的體會，公眾參與評估不僅可以使政府提供的公共服務(wù)符合他們的要求，也可以改善和提高公共服務(wù)的質(zhì)量。而智庫對于公眾的影響力要遠(yuǎn)大于某些政府部門，如果能借助智庫來影響社會輿論，影響公眾的參與，對于整個評估過程將起到良好的作用。三是引入科學(xué)的評估理論、方法和技術(shù)。就目前來看，我們還缺少先進(jìn)的評估理論、方法和技術(shù)，因此我們應(yīng)該借鑒西方的相關(guān)理論，并使這些理論、方法和技術(shù)本土化。政府作為行政組織，在這些方面難免有所不足，而智庫則不同，可利用自身的學(xué)術(shù)優(yōu)勢，引進(jìn)并本土化相關(guān)理論，提高我國政策評估的質(zhì)量和準(zhǔn)確性。

3.4 智庫影響政策終結(jié)的過程

政策的終結(jié)表示政策決策者通過仔細(xì)評估政策以及項(xiàng)目后，通過有效措施，將多余的、不重要的政策等終止。一是借助公共輿論。利用公共輿論，對于需要終結(jié)的部分公共政策，公開公共政策執(zhí)行、評估過程中出現(xiàn)的問題，積極引導(dǎo)開展必要的討論，對公共政策制定者產(chǎn)生一定的探究論證壓力，進(jìn)而走向政策終結(jié)。二是尋找政策終結(jié)的支持者。吸引公眾參與對政策的評估，適時地公開政策評估結(jié)果，是積極爭取潛在支持者的最好方法。這樣可以使人們充分認(rèn)識到舊政策的弊端，從而轉(zhuǎn)向支持政策的終結(jié)。

3.5 智庫影響公共決策的作用

公共政策屬于政府的主要管理手段，其能夠合理處理社會關(guān)系，調(diào)整社會利益沖突，因此，需要合理、公平、公正?？茖W(xué)預(yù)測、獨(dú)立判斷都是智庫所需要追求的最終目的，也是公共政策具有科學(xué)性、合理性的主要保障。

國家的公共決策方法作用巨大，但是體制內(nèi)特征和思想導(dǎo)致智庫成為具有依附性質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)。官方的智庫無論從成員方面，還是從資金方面，均會受到上級部門的制約以及影響，在政策的決策諫言中，官方智庫成員一般會對上級部門的方法提出一部分修改意見，只有較少的成員可以獨(dú)立提出方案、制定計劃，研究人員每天奔走于行政工作中，并且會產(chǎn)生“居廟堂之高”的現(xiàn)象，無法將社會實(shí)踐信息真正掌握，也無法將社會、人民的真實(shí)問題進(jìn)行反映，所以，官方智庫的研究效率以及科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性均會受到極大的影響。民間智庫則不同，具備獨(dú)立性、中立性的特點(diǎn)。民間智庫可以在民間扎根，能夠更容易地將社會的真實(shí)信息進(jìn)行掌握，并且可以反映普通群眾關(guān)注的真實(shí)存在的問題，且民間智庫和公共決策本身相輔相成，具有公正性。公共政策屬于政府分配社會利益、協(xié)調(diào)社會利益的行為，制定政策必須要從公眾利益出發(fā)，而不是從局部利益出發(fā)，民間智庫能夠參與公共決策，既可以將公共決策中的局部利益的束縛擺脫，又能夠保證人民群眾的真實(shí)訴求落實(shí)在實(shí)處，從而使公共政策目標(biāo)的公平性得到保證。

3.6 智庫多元化參與政策制定

公共政策的出臺會對社會不同階層的人員造成影響。政府代表的是公眾的利益，也是人民利益的執(zhí)行方，但是在作公共決策時，會受到部門以及地方利益的影響，即便做出來決策，該決策的主要利益中心也會是部門或者地方。所以，公共政策的制定不應(yīng)該由政府單方面進(jìn)行，也不能單純依賴官方智庫，而是要有民間智庫的參與，從而使公共決策的科學(xué)性得到保證，讓民間智庫參與到公共政策的制定過程中，使公共政策的制定更加多元化，實(shí)現(xiàn)決策的最終目標(biāo)。

民間智庫參與公共決策的制定，從另一個角度來看，表示的是公眾的訴求以及利益，也是公眾人群參與決策的特殊途徑。民間智庫參與制定公共決策，能夠?qū)崿F(xiàn)多元化參與要求。民間智庫集結(jié)廣泛的人民群眾的智慧，能夠?qū)⑸鐣?shí)踐的真實(shí)信息第一手掌握，其提出的政策建議能夠代表公眾利益，具有良好的現(xiàn)實(shí)意義。民間智庫參與到公共決策的制定中，還可以提升公共政策的競爭性。

3.7 智庫提升決策效率

目前，在我國公共政策的制定中存在成本過高、決策效率低下、效果差的現(xiàn)象。官方智庫在這種背景下為政府決策人員提供政策咨詢以及支持，最終得到的結(jié)果也只是形式主義。公共決策包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多個領(lǐng)域，如果只是用官方智庫收集社會實(shí)踐信息，進(jìn)而制定公共決策，那么政府需要增加大量的人力成本，去幫助官方智庫完成收集工作，使得決策成本大大增加，對于各層負(fù)責(zé)部門的決策信息的溝通以及交流還會產(chǎn)生明顯影響。而民間智庫參與到公共決策的制定中，則能夠?qū)⒁陨锨闆r進(jìn)行改善。民間智庫能夠在決策之前和其他參與主體分享其掌握的具體信息，并且給決策人員提供真實(shí)的建議。獨(dú)立的民間智庫屬于社會組織參與公共政策制定過程中的一種特殊形式，能夠?qū)⒐姷谋O(jiān)督功能充分發(fā)揮，并且可以將官方智庫的壟斷模式打破，避免浪費(fèi)決策資源，進(jìn)而提升公共決策效率。

4 結(jié)論

本文通過政策過程理論，對智庫在政策制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)過程中的作用進(jìn)行分析。首先，智庫是以影響公共輿論和公共政策為目標(biāo)，為了達(dá)到影響政策的目的而存在，因此智庫的主要功能就是影響政策的過程。其次，公共政策過程將公共政策劃分為政策的制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)等環(huán)節(jié)。根據(jù)政策問題制定政策方案，通過政策執(zhí)行把具體的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而利用政策評估來分析政策執(zhí)行效果，并且提出進(jìn)一步的政策改進(jìn)方案，最后以政策終結(jié)為結(jié)尾。

只有充分重視智庫在政策過程中的作用，才能提高公共政策制定的合理性、執(zhí)行的有效性，降低評估中政策失敗的可能性、政策終結(jié)的復(fù)雜性。

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