完善落實我國糧食安全責任制度的研究

[ 作者簡介 ]

常龍，男，河南駐馬店人，河南工業(yè)大學(xué)，碩士，研究方向：糧食法學(xué)、法理學(xué)。

[ 摘要 ]

疫情爆發(fā)以來國際環(huán)境日趨嚴峻復(fù)雜，為了在新的國內(nèi)外形勢下做到“谷物基本自給、口糧絕對安全”，就要不斷完善糧食安全責任制。然而我國糧食安全責任制度面臨著責任落實依據(jù)不完善、地方糧食系統(tǒng)改制不徹底、黨建能力不足、問責主體缺位和問責標準不科學(xué)等問題。未來糧食安全責任制建設(shè)中要做到加強糧食安全問責法律的制定，掃清基層糧食系統(tǒng)改制的歷史遺留問題，加強基層黨建能力，以確保糧食安全責任制度的順利落實，制定更科學(xué)的考核評估方式，切實保障國家糧食安全。

[ 關(guān)鍵詞 ]

糧食安全;責任制度;黨政同責

中圖分類號：C91

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.09.012

1 我國糧食安全責任制度的發(fā)展

基于對保障糧食安全重要性的認識，我國在各個時期都建立了具有不同含義的糧食安全責任制度，從“米袋子”省長負責制到糧食安全省長負責制的切換，我國在保障糧食自給自足方面取得了顯著成效，但依舊存在個別地方領(lǐng)導(dǎo)干部疏于對糧食的重視以及官僚作風嚴重的問題。面對日趨復(fù)雜的國際環(huán)境，2021年中央“一號文件”中提出要實行糧食安全黨政同責，是這一糧食安全責任制度的再部署。對此，本文從分析我國糧食安全責任制度的發(fā)展階段入手，探討糧食安全面臨的法治困境，提出落實新型糧食安全責任制度的對策建議。

1.1 第一階段：“ 米袋子”省長負責制

由于農(nóng)業(yè)受氣候等不可控因素影響較大，我國早期對于糧食政策通常是統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)購包銷等計劃經(jīng)濟政策。1982年，中央對各省、自治區(qū)、直轄市實行“糧食征購、銷售、調(diào)撥包干一定三年”的管理辦法。此種政策初期具有穩(wěn)定糧價和保障市場供應(yīng)的積極作用，但由于社會需求多樣性增加，此政策后期已經(jīng)嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。1993年下半年的沿海省份稻谷減產(chǎn)，導(dǎo)致全國性糧食市場波動。1994年后，全國糧食減產(chǎn)，社會糧食總供給減少，糧食供求矛盾非常突出，市場糧價急劇上升，直接影響了國民經(jīng)濟的正常發(fā)展。在此情況下，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化糧食購銷體制改革的通知》，提出要實施省、自治區(qū)、直轄市政府領(lǐng)導(dǎo)負責制。國務(wù)院的《政府工作報告》中指出，要堅持“米袋子”省長負責制”。綜合以上表述以及當時的國內(nèi)糧食情況，“米袋子”省長負責制要求省長有包括增加糧食種植面積、保障本省具有足夠的糧食儲備以確保糧食價格穩(wěn)定、必要時可以支援其他省份等責任。

在此政策要求下，各省都制定了符合當?shù)厍闆r的糧食安全保障措施，從而迎來了糧食豐收，1995年全國糧食總產(chǎn)達到46 500萬噸，比1994年增長了4.5 %。從糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)可以看出，自實施了“米袋子”省長負責制之后，增產(chǎn)效果十分明顯。

1.2 第二階段：糧食安全省長責任制

隨著各省對于“米袋子”省長負責制的落實，以及我國對于用地的合理規(guī)劃和農(nóng)業(yè)機械化水平的逐漸提高，在該政策落地后的20年間，我國糧食產(chǎn)量從1995年的46 500萬噸增長到了2014年的60 709.9萬噸，糧食工作取得了巨大成就。但隨著糧食連年增產(chǎn)，不少地方干部放松了對糧食安全的警惕，糧食安全出現(xiàn)了新的問題和挑戰(zhàn)。

面對諸如生產(chǎn)方式落后、流通倉儲浪費以及國際競爭壓力的加大和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度較低導(dǎo)致的糧食安全問題，2014年中央出臺《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，圍繞以上種種問題明確了省長要承擔本地區(qū)糧食安全的主體責任。

1.3 第三階段：糧食安全省長責任制和黨政同責相結(jié)合

2020年突如其來的疫情給全國各行業(yè)帶來了巨大的沖擊。為了在糧食領(lǐng)域應(yīng)對以上的新挑戰(zhàn)，2021年政府公布并實施的《糧食流通管理條例》中，第七條規(guī)定了糧食安全黨政同責、完善省長責任制的相關(guān)制度要求。這是我國首次在行政法規(guī)層面體現(xiàn)黨政同責要求，對完善糧食安全責任制度具有重大意義。糧食安全實行黨政同責不是另起灶爐，而是對落實糧食安全省長負責制的再強化、再部署、再推進。

在糧食安全省長責任制行政問責的基礎(chǔ)上，增加了“黨政同責”這一責任承擔模式，是我們國家在國家重點領(lǐng)域新的政治探索。具體而言，糧食安全省長責任制和黨政同責相結(jié)合的責任制度，有利于踐行權(quán)責一致的法治理念，以及有利于遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則。前者的內(nèi)涵是黨對國家事務(wù)起到引導(dǎo)者、決策者的角色，行政機關(guān)受制于自身的權(quán)力邊界，在地方出現(xiàn)了“決策者不擔責，執(zhí)行者挨板子”的法治悖論。為了避免這種悖論，需要用黨政同責這一問責方式來解決。

2 糧食安全責任制度的適用難點

2.1 責任落實依據(jù)不完善

我國尚未制定全國統(tǒng)一的《糧食安全責任追究法》，糧食問責制度缺乏法律支撐。這對于當前國際國內(nèi)形式下糧食安全責任制度的落實是一個空缺。觀察其他領(lǐng)域?qū)τ邳h政同責問責制度的落實，在環(huán)境領(lǐng)域，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》;在食品安全領(lǐng)域，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責任制規(guī)定》。從以上兩個領(lǐng)域的文件可以看出，目前中央層面規(guī)定黨政同責問責制度主要是以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布的文件為主，因其法律位階問題，難以支撐糧食安全黨政同責獲取必要的法律地位，阻礙了糧食安全責任制度的深入推進。

2.2 地方糧食系統(tǒng)改制不徹底、黨建能力不足

黨政建設(shè)往往受到內(nèi)外部多種因素的影響，隨著社會結(jié)構(gòu)的變化、黨組織機構(gòu)的改革、企業(yè)改制帶來的人員調(diào)動，一些基層糧食系統(tǒng)出現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)虛化等問題，容易導(dǎo)致缺乏對糧食管理者的監(jiān)管，滋生腐敗。

其一，在地方糧食系統(tǒng)體制改革方面。某些地方存在糧食局、糧食購銷總公司和基層糧站沆瀣一氣，濫用職權(quán)賺取托市糧差價，以及違規(guī)操作“轉(zhuǎn)圈糧”賺取差價和國家補貼。這種情況的深層原因是地方糧食體制改革不到位，導(dǎo)致政企分開不徹底，具有監(jiān)管職責的糧食局和進行糧食市場流通的公司人格混同。其二，在地方黨建能力方面。在紀委監(jiān)委調(diào)查上述案件中發(fā)現(xiàn)，涉案基層糧站黨員組織關(guān)系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，人事關(guān)系在糧食系統(tǒng)，兩邊黨支部都屬于將涉案黨員納入管理范圍，導(dǎo)致涉案黨員不能深刻學(xué)習、認識到十八大以來的黨風廉政建設(shè)和全民從嚴治黨的新形勢新任務(wù)。

2.3 問責主體和問責標準建設(shè)需要重視

因涉及對黨委和政府的問責，更要保障問責主體的確定性職權(quán)配置的有力性。在問責主體確定性方面，由于黨委在同級政府中的領(lǐng)導(dǎo)屬性，以及黨委和政府在上下級之間平行的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，帶來了不論是了解糧食領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的政府部門還是同級政府，都不能對其同級或下級黨委領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責的問題，而且在現(xiàn)實工作中也很難去主動將問題上報給相應(yīng)的黨委部門。

在問責標準方面。因糧食的商品屬性以及糧食的種植、倉儲、加工環(huán)節(jié)的種植面積、儲量總量、糧食質(zhì)量都可以量化，所以需要通過具體的考核標準和參數(shù)對該地區(qū)糧食安全進行目標考核。制定明確可落實的考核標準，問責主體才能做到有的放矢。然而實踐中經(jīng)常會遇到“一刀切”的做法，因糧食種植強調(diào)地理屬性和政策屬性，全國各省種植糧食的自然條件不盡相同，即便是各省也因地勢高低、降水多少等因素不能做到全省的統(tǒng)一。

3 完善糧食安全責任制度的建議

3.1 以法律為核心完善問責基礎(chǔ)

法治是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。在具體內(nèi)容方面，有以下幾點建議。首先，《糧食安全責任追究法》應(yīng)當立足于黨政同責這一原則，實行糧食安全責任終身追責。其次，在各分則章節(jié)中，通過確立各級黨政機關(guān)的職責范圍、問責主體、考核監(jiān)督方式、獎勵懲戒措施等，使《糧食安全責任追究法》的邏輯完整嚴密。

做好法律和黨內(nèi)法規(guī)的制度銜接，加強黨內(nèi)立法部門與國家立法部門之間的溝通協(xié)調(diào)，以便常態(tài)化落實工作。例如在法律和黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，人大以及黨和政府內(nèi)部的法律法規(guī)制定機構(gòu)應(yīng)當多進行集中交流、彼此通報各自文件制定進度，充分研究該由法律規(guī)范的部分和該由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的部分，以確保各規(guī)范性文件各司其職，妥善銜接。在立法后，應(yīng)當及時進行實施評價，及時發(fā)現(xiàn)并彌補黨內(nèi)法規(guī)銜接國家法律的制度空缺，或及時修改與國家法律不相匹配的黨內(nèi)法規(guī)，保障立法文件可以長效運行。

3.2 完善地方糧食系統(tǒng)改制，增強地方黨建能力

面對如今“兩套牌子一套班子”的機構(gòu)要著力整改。首先，要借助巡視解決歷史遺留問題。市委、省委巡視組要巡視職責范圍內(nèi)的政企改制不徹底的問題，做出巡視整改工作方案報告，交由相關(guān)政府機構(gòu)盡快整改完成。其次，要完善組織領(lǐng)導(dǎo)，以上率下抓落實。依據(jù)巡視組的工作匯報，組織小組研究問題企業(yè)改制問題，關(guān)注改制中可能存在的法律問題和財產(chǎn)分配問題，做到任務(wù)明確、時限確定、分解到位、落實到人。達到不留死角、不留余地，限期解決改制遺留問題的效果，從制度上盡量避免危害糧食安全的現(xiàn)象發(fā)生。

為避免基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)虛化的問題，首先，要加強黨性思想教育。把思想建設(shè)放在首位，應(yīng)時刻教育和監(jiān)督黨員，牢記黨的先進性、人民性和奉獻性特質(zhì)，常補思想之鈣，不忘入黨初心，抵制錯誤思想的腐蝕;其次，要明確地方黨委責任，加強對黨員的日常管理，在避免存在廉政風險的基礎(chǔ)上，將黨員真正重視和管理起來，避免出現(xiàn)案例中雙方黨支部兩不管的問題。

3.3 明確問責主體，加強問責標準建設(shè)

明確問責主體是確保糧食安全責任制度實施的保障。尤其是在黨政同責的背景下，要對黨委和政府進行同時監(jiān)管問責，需要有明確的制度合法性保證。首先，應(yīng)建立專門性問責機構(gòu)。要在中央和地方共同建立跨系統(tǒng)、高規(guī)格、強權(quán)威的法定常設(shè)問責機構(gòu)。例如在中央和地方建立糧食安全問責委員會，負責監(jiān)督下級黨委政府的履職情況。強化問責委員會與糧食專門機構(gòu)協(xié)同工作，減少例如檢查過后再上報反映的環(huán)節(jié)，實現(xiàn)監(jiān)督問責力量集中整合。其次，要明確糧食安全問責專門機關(guān)的權(quán)力。要做到檢察權(quán)和處分權(quán)的整體配置，防止出現(xiàn)因問責主體不明確或主體權(quán)力分散造成的“九龍治水”或者無人管理的情況。

加強問責標準建設(shè)具體指要因地制定問責考核標準。因地理和政策原因，各市縣對于本省的糧食產(chǎn)量和種植種類任務(wù)均有區(qū)別和側(cè)重，在糧食安全省長責任制的考核方面，要因地制定符合本省糧食實際情況的考核標準。應(yīng)當根據(jù)各地區(qū)承擔的糧食功能分為主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)，分別制定考核方案和考核內(nèi)容，從而提高考核結(jié)果的精確性和科學(xué)性，以便從考核結(jié)果中按照“突出重點、優(yōu)化指標、強化導(dǎo)向、注重實效”的原則，緊扣黨中央、國務(wù)院決策部署，對生產(chǎn)、儲備和流通等關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要指標進行考核，確保面積、產(chǎn)量不能掉下來，供給、市場不能出問題。另外，可以引入第三方糧食安全考核機制，對于糧食領(lǐng)域不涉密的技術(shù)性問題和數(shù)據(jù)，可以擴大第三方的介入程度。例如，宣城市在《2020年度糧食安全考核評分表》中就將“糧食質(zhì)檢機構(gòu)充分發(fā)揮第三方檢驗服務(wù)作用，拓展檢驗業(yè)務(wù)”作為一項考核標準，這將有利于完善糧食安全考核機制，做到“以評促建”，增加考核的公正性。

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