論合署辦公體制下監(jiān)察權的獨立行使

劉浩鍇 劉一帆

摘要：監(jiān)察權獨立行使是憲法確定的原則，具有深厚的理論基礎和強烈的現(xiàn)實需要。我國紀委監(jiān)委實行合署辦公，增強了監(jiān)委的權威性，與監(jiān)察權的獨立行使具有良性的互動關系，但也在人事任免、職權行使等方面對其提出了挑戰(zhàn)。合署辦公體制下監(jiān)察權的獨立行使需要厘清同級黨委與監(jiān)委、紀委與監(jiān)委的關系，在遵循同級黨委領導的同時注重監(jiān)委監(jiān)察權的獨立行使，構建避免監(jiān)察權被不當干涉的保障機制，規(guī)范和完善監(jiān)委的人事任免權。

關鍵詞：黨的領導；監(jiān)察權獨立行使；合署辦公

基金項目：2021年國家社科基金重點項目“完善黨和國家監(jiān)督體系研究”（21AZD088）。

作者簡介：劉浩鍇，東南大學法學院，東南大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究人員；劉一帆，東南大學法學院，東南大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究人員。（江蘇南京211189）

中圖分類號：D64文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）09-0024-07

紀委監(jiān)委合署辦公肇起于新中國成立初期，而后發(fā)生多次轉變。2016年，國家監(jiān)察體制改革拉開序幕，紀委監(jiān)委合署辦公體制則作為加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導、深化國家監(jiān)察體制改革、提升黨和國家治理能力的重要制度性舉措而存在。黨的十九大報告提出“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”的要求，由此各地掀起了推行紀委監(jiān)委合署辦公體制模式的熱潮。然而，合署辦公體制目前仍處于探索階段，同時對監(jiān)察權的獨立行使也提出了挑戰(zhàn)。如何發(fā)揮合署辦公體制的優(yōu)勢，并在該體制下保障監(jiān)察權的獨立行使，則是本文想要探討的問題。

一、紀委監(jiān)委合署辦公體制的溯源及其效能

“署”即辦公場所，合署辦公是指兩個或兩個以上機構在一起辦理公務的情況[1]。合署辦公并不是簡單地對機構進行合并，而是基于職能的相同或相似對機構進行整合，以期通過精簡機構提高工作效率。紀委監(jiān)委合署辦公則是指黨的紀律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會機構合并，表現(xiàn)為“一套人馬、兩塊牌子”，即黨的紀律檢查機關的工作人員兼任國家監(jiān)察機關的職務[2]。合署辦公體制在我國具有獨特的歷史背景，符合我國的黨政關系，具有良好的政治效能。

（一）合署辦公體制的歷史演進

早在1952年，黨中央就明確規(guī)定各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公。而后監(jiān)察委員會經(jīng)歷了職能調整、機構取消、重新設立等轉變，其中較為重要的是1993年紀委與監(jiān)察部合署辦公，以及2016年監(jiān)察體制改革以來對合署辦公體制的探索。筆者通過研究相關文獻資料，梳理了紀委監(jiān)委合署辦公體制的演進過程。

1949年，我國設立了人民監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會①，主要為了應對國家工作人員的違法亂紀與貪污腐敗行為。然而，貪腐現(xiàn)象依舊嚴重，官僚主義不斷滋長[3]。為應對問題，1952年2月9日，中共中央發(fā)布《關于加強紀律檢查工作的指示》，指出“各級黨委的紀律檢查委員會的負責人，多是兼職，專職干部少，辦事機關不健全，不能發(fā)揮應有的作用”[4]115，因此，“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強聯(lián)系，做好工作”[4]115。自此，黨和國家開始對紀委監(jiān)委合署辦公的實踐進行探索。1954年9月，政務院改為國務院，原政務院人民監(jiān)察委員會的工作移交國家監(jiān)察部。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表會議通過《關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會，代替各級黨的紀律檢查委員會。此時國務院監(jiān)察部與黨的監(jiān)察委員會緊密合作，凡“黨員違反國家法律、法令的行為，除應依法由人民法院審理或政府監(jiān)察機關懲處外，其應受黨紀處分者即由黨的監(jiān)察委員會負責處理”[5]134。然而在實踐中，黨的監(jiān)察機關承擔了大量的行政監(jiān)察工作。根據(jù)第二屆全國人民代表大會第一次會議關于撤銷司法部、監(jiān)察部的決議，國務院監(jiān)察部于1959年4月28日被撤銷。自1952年2月9日到1959年4月28日，是我國實行紀委監(jiān)委合署辦公的初次嘗試。

1969年4月，黨的監(jiān)察機關被撤銷①。而后一直到1977年8月，黨的紀律檢查委員會才得以恢復。1986年12月，第六屆全國人大常委會第十八次會議決定設立中華人民共和國監(jiān)察部。因此，自1959年到1986年，不存在合署辦公的可能。1987年10月，黨的十三大報告確立了黨政分開的政治體制改革思路，隨后多個相關文件的出臺使紀律檢查機關與監(jiān)察部門在實際工作中是分開的，同樣不存在合署辦公。然而，紀委與監(jiān)察部門的許多職能是重疊的，兩者分開不利于集中資源、提高效率。1992年黨的十四大報告提出，“機構改革，精兵簡政，是政治體制改革的緊迫任務”。根據(jù)《中共中央、國務院批轉中央紀委、監(jiān)察部〈關于中央紀委、監(jiān)察部機關合署辦公和機構設置有關問題的請示〉的通知》精神，中央直屬機關、中央國家機關紀檢、監(jiān)察機構合署辦公，實行一套工作機構，兩個機構名稱，履行兩種職能的體制。紀委與監(jiān)察部分別行使黨的紀律檢查與政府的行政監(jiān)察職能。隨后，合署辦公推廣到地方，山西、上海等地的地方紀委與監(jiān)察部門開始實行合署辦公[6]，由此開啟了紀委與監(jiān)察部門合署辦公的第二階段，一直持續(xù)到國家監(jiān)察體制改革之前。

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》指出，黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸a(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構，明確監(jiān)察委員會職能職責。2017年10月，黨的十九大報告明確提出“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”的要求。2018年2月，《關于深化黨和國家機構改革的決定》進一步明確了紀委監(jiān)委合署辦公體制。同年3月，新修訂的憲法使國家監(jiān)察委員會在憲法層面明確為與國務院、中央軍事委員會等平行的、獨立的國家機關。在第二階段中，紀委是與政府的行政監(jiān)察部門進行合署辦公；而在第三階段中，監(jiān)察委員會不再設置于行政機關之下，具有獨立的憲法地位。較第二階段而言，第三階段的紀委監(jiān)委合署辦公不僅是解決職能交叉、工作重疊問題，更重要的是加強黨對反腐工作的統(tǒng)一領導、形成反腐敗斗爭合力，實現(xiàn)監(jiān)督范圍全覆蓋和紀法銜接通暢[7]。這正是監(jiān)察體制改革背景下合署辦公體制所呈現(xiàn)的新特征。

（二）合署辦公體制的效能

紀委監(jiān)委實行合署辦公體制的首要目的是整合反腐敗的力量和資源，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導[8]。紀委主要負責監(jiān)督黨員和黨組織的違紀行為，監(jiān)委主要對公職人員進行監(jiān)督。在我國，80%以上公職人員都具有黨員身份[9]。因此，紀委與監(jiān)委的監(jiān)督對象有很大的重疊部分。紀委與監(jiān)委的分置容易造成重復監(jiān)督，不利于節(jié)約資源、提高效率。習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時指出，紀檢監(jiān)察機構要發(fā)揮合署辦公優(yōu)勢。合署辦公體制下，紀委與監(jiān)委聯(lián)合開展工作，具有暢通的溝通渠道，一方面便于貫徹黨的領導，利于反腐敗工作的安排與落實；另一方面將黨紀與國法相銜接，構建出紀法融通的監(jiān)督體系，利于把制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能。

合署辦公體制可以優(yōu)化黨政關系。習近平強調，“黨政關系既是重大理論問題，也是重大實踐問題”[10]167，“不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式”[10]168。合署辦公是黨政關系中的重要實踐形式。紀委與監(jiān)委處于不同的監(jiān)督體系中，其合署辦公涉及不同權屬監(jiān)督權的配置問題。幾十年的實踐經(jīng)驗證明，紀委與監(jiān)委分置不利于統(tǒng)籌監(jiān)督資源。監(jiān)察體制改革以來，合署辦公在實踐中不斷完善，一方面可以區(qū)分紀委與監(jiān)委不同的權力屬性，另一方面順應了國家機構改革的方向。

合署辦公體制有利于優(yōu)化監(jiān)督結構，提高黨和國家的治理能力。紀委監(jiān)委分屬不同的監(jiān)督體系，而合署辦公則是聯(lián)結、溝通兩者的關鍵性舉措。國家監(jiān)察體制改革之前，我國的監(jiān)督體系是以紀委為主導、檢察院為保障、行政監(jiān)察機關為補充的“三駕馬車”模式，存在同體監(jiān)督缺乏公信、異體監(jiān)察收效甚微以及黨紀國法銜接斷層等問題[11]。監(jiān)察體制改革以來，合署辦公體制將紀委監(jiān)委相聯(lián)結，破解了黨紀難審非黨員公務員人、監(jiān)察難查非政府公職人員的難題，對我國監(jiān)督體系進行了革新。而且，合署辦公體制下對紀委與監(jiān)委的職權、責任等進行了明確，能夠有效避免過去紀委和監(jiān)察機關內(nèi)部權責模糊的問題[12]82。合署辦公是國家科學配置黨政部門權力的有效措施，便于加強黨在國家機構中的政治、思想、組織領導，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平[13]。

二、合署辦公體制與監(jiān)察權獨立行使的關系

監(jiān)察權獨立行使是憲法確定的基本原則，是監(jiān)察委員會履行職責過程中必須遵守的準則。合署辦公則是紀委與監(jiān)委履行其職責的工作方式，一方面有助于貫徹黨的領導、增強監(jiān)委權威性，為其獨立行使職權保駕護航，實現(xiàn)良性互動；另一方面也在人事任免、職權行使等領域對監(jiān)察權的獨立行使提出了挑戰(zhàn)。

（一）合署辦公體制與監(jiān)察權獨立行使的良性互動

合署辦公體制增強了監(jiān)察權的權威性，從而保障其獨立行使?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關”，“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。監(jiān)察權本質上是對其他公權力的監(jiān)督和制約。各級監(jiān)察委員會依照監(jiān)察法對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展黨風廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。然而，公權力對監(jiān)督和制約具有天然的排斥性，尤其是行政權的擴張可能會侵犯監(jiān)察權的獨立行使[14]。一部分身居要職的官員可能通過一定的方式對監(jiān)委或相關機關施加壓力，進而干涉監(jiān)察權的獨立行使。因此，必須增強監(jiān)察權的權威性，提高對其他公權力的監(jiān)督能力，從而在職權層面避免其他機關、人員等的干涉，保障其獨立行使。合署辦公使得監(jiān)委與紀委共同辦理公務、協(xié)同處理案件，而且監(jiān)委委員一般都由紀委委員兼任，具有雙重身份，在一定程度上使得監(jiān)委體現(xiàn)出更強的政治屬性，從而具有紀委的“威懾性”，以此來保障自身監(jiān)察權的獨立行使。

合署辦公體制規(guī)范了監(jiān)察權的運作方式，從而保障其獨立行使。《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構，在本單位發(fā)揮領導作用，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式。黨組在非黨組織中主要發(fā)揮把方向、管大局的領導作用，是屬于宏觀層面的。而在合署辦公體制下，監(jiān)委與紀委在同一地點辦理公務，紀委作為黨的組織自然體現(xiàn)出黨的意志，而且監(jiān)委不設黨組，紀委監(jiān)委機構統(tǒng)轄于黨委之下，使得黨委對監(jiān)委工作的領導或可涉及中觀層面，更有利于貫徹黨的意志、規(guī)范監(jiān)察權的運作。監(jiān)委監(jiān)察的對象是所有公職人員以及其他相關人員，可以對其采取談話、留置等手段，公權力受到有效監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，“依法”是前提。監(jiān)察權的行使一旦與法治相背離，一方面可能損害監(jiān)察對象的合法權益，另一方面有損監(jiān)委自身的公信力。因此，必須對其進行監(jiān)督，確保其在法治范圍內(nèi)運作。合署辦公體制便于貫徹黨委對監(jiān)委的領導，提高黨內(nèi)監(jiān)督領域中紀委對監(jiān)委的監(jiān)督效能，從而使得監(jiān)察權在法治的軌道上的運作，進而實現(xiàn)監(jiān)察權獨立行使的良好效果。

（二）合署辦公體制對監(jiān)察權獨立行使提出的挑戰(zhàn)

合署辦公與監(jiān)察權獨立行使之間存在著良性互動，但同時合署辦公體制也對監(jiān)察權獨立行使提出了挑戰(zhàn)。

依照黨章規(guī)定，黨的各級紀律檢查委員會由黨的各級代表大會選舉產(chǎn)生，每屆任期和同級黨的委員會相同。黨的中央紀律檢查委員會全體會議，選舉常務委員會和書記、副書記，并報黨的中央委員會批準。黨的地方各級紀律檢查委員會全體會議，選舉常務委員會和書記、副書記，并由同級黨的委員會通過，報上級黨的委員會批準。依照憲法規(guī)定，國家設立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會主任由同級人民代表大會產(chǎn)生，每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監(jiān)察委員會主任連續(xù)任職不得超過兩屆。合署辦公體制下，監(jiān)察委員會主任由紀委書記兼任，副主任均由紀委副書記兼任，委員主要由紀委常委兼任[15]。我國黨代會一般在每年的10月到11月召開，全國人大一般在翌年的3月召開。在紀委書記兼任監(jiān)委主任的情況下，可能存在監(jiān)委主任未到任期但黨代會選舉產(chǎn)生新紀委書記的情況。監(jiān)察權獨立行使的首要前提是堅持黨的領導，而紀委書記與監(jiān)委主任的分置不利于貫徹黨的全面領導。

監(jiān)委主要由紀委成員以及部分從檢察機關轉隸的工作人員組成，其存在的問題有如下兩個方面。其一，各級監(jiān)察委員會成立時間不長，目前我國監(jiān)察官的薪酬待遇及晉升通道在不斷完善中。監(jiān)委工作人員的薪酬一般是按照紀委職務進行確認。然而，部分工作人員由檢察機關轉隸而來，檢察機關的薪酬較同級紀委要高。雖然浙江、山西等地在監(jiān)察體制改革初期采取“原渠道負責”的方法，但并未真正拿出長期有效的方案。同工不同酬，不利于紀委監(jiān)委工作人員的協(xié)作融合。其二，紀委成員的工作往往強調政治素質、意識形態(tài)等，其基本立場是執(zhí)政黨的執(zhí)政利益。具有檢察官背景的監(jiān)委成員是以國家法律為出發(fā)點，強調是否涉及貪污賄賂等犯罪，其目的在于維護國家利益[16]。因此，雖然是合署辦公，但不同出身背景的監(jiān)察工作人員往往具有不同甚至大相徑庭的工作經(jīng)驗與習慣，在某種程度上不利于工作的協(xié)調推進。高效、穩(wěn)定的監(jiān)察機構是監(jiān)察權獨立行使的保障，而合署辦公體制下存在同工不同酬以及專業(yè)素質相異的情況，會對監(jiān)察權的獨立行使造成一定的困擾。

三、監(jiān)察權獨立行使的意義

監(jiān)察法規(guī)定，“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！北O(jiān)察權獨立行使是憲法所確定的原則，具有深厚的理論基礎和強烈的現(xiàn)實需要。其內(nèi)容包含四個方面：其一，監(jiān)察權是相對獨立的；其二，監(jiān)察委員會是行使監(jiān)察職能的專責機關；其三，監(jiān)察權的行使不受行政機關等的干涉；其四，監(jiān)察機關在工作中需要協(xié)助的，有關機關和單位應當根據(jù)監(jiān)察機關的要求依法予以協(xié)助[17]110。

（一）監(jiān)察權獨立行使有助于堅定貫徹黨的全面領導

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！北O(jiān)察法第二條明確規(guī)定，“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導”?？梢姡瑘猿贮h的領導是監(jiān)察權獨立行使之前提。監(jiān)察權獨立行使對堅定貫徹黨的領導作用體現(xiàn)在以下兩個方面。其一，厘清黨的領導與監(jiān)察權具體行使之間的關系，將堅持黨的全面領導著眼于關鍵位置。在與國家機關的關系上，黨主要通過政治領導、政策領導、組織領導和思想領導實現(xiàn)對國家機關的領導，尤其是通過組織機構和執(zhí)政機制等來實現(xiàn)黨的意志的貫徹落實[18]。堅持監(jiān)察權的獨立行使，保障具體監(jiān)察職權的行使由監(jiān)察機關依法自行決定，使黨的領導聚焦在組織領導、政治領導、思想領導等方面，更有助于發(fā)揮其領導效能。其二，厘清監(jiān)察機關與紀委的權責邊界，發(fā)揮兩者在各自領域內(nèi)的監(jiān)督作用，加強兩者的協(xié)作，從而強化黨對合署辦公體制下的紀委監(jiān)委的領導。紀委與監(jiān)委實行合署辦公，黨對兩者的領導是系統(tǒng)性、整體性的，不能片面看待。監(jiān)察權的獨立行使，有助于明確監(jiān)察機關的職權范圍與責任范圍，以及與紀委之間的權責邊界從而使得黨對兩者的領導更具針對性、更能深入，實現(xiàn)更好的領導效果。

（二）監(jiān)察權獨立行使有助于推動全面依法治國進程

監(jiān)察法是監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權的法律依據(jù)。制定監(jiān)察法的主要目的，就是通過國家立法把黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領導的體制機制固定下來，以法治思維和法治方式懲治腐敗[19]。憲法和法律已經(jīng)對監(jiān)察機關的性質、職權范圍、具體措施等進行了詳細的規(guī)定，監(jiān)察權的運作必須在法定范圍內(nèi)，遵守法定程序。全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，包括高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系等。監(jiān)察權依照憲法和法律的規(guī)定獨立行使，正是踐行和實現(xiàn)全面依法治國的重要組成部分。習近平總書記強調：“全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。”[20]唯有貫徹憲法和法律所確定的依法獨立行使原則，監(jiān)察權的運作才能有威嚴、有公信力。

監(jiān)察權獨立行使不僅是總則性的規(guī)定，還體現(xiàn)在相關規(guī)范的具體條款中，表現(xiàn)在措施的實際運作中。例如，根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，采取留置的決定權是“經(jīng)監(jiān)察機關依法審批”；監(jiān)察機關提出從寬處罰的建議是由“領導人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準”；監(jiān)察機關可以獨自決定采取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等調查措施。再如，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，需要對被審查調查人采取留置措施的，應當依據(jù)監(jiān)察法進行?？梢?，不同層級的規(guī)范都會對該原則進行確認，監(jiān)察權的獨立行使是形成完備的法律規(guī)范體系所要求的。唯有依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，由監(jiān)察機關獨立行使監(jiān)察權，才能保障監(jiān)察權高效權威，構建嚴密的法治監(jiān)督體系，從而推動全面依法治國的進程。

（三）監(jiān)察權獨立行使有助于推動反腐敗工作進展

我國反腐敗工作已取得卓絕成就，但依舊任重而道遠，必須堅持并強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，這便必須堅持監(jiān)察權獨立行使的原則。首先，該原則的踐行可以為監(jiān)察權保駕護航，使其不受其他公權力的不當干涉，使監(jiān)察機關能夠以客觀、中立的立場深入推進反腐敗工作，從而強化監(jiān)察機關的公信力與權威性。其次，監(jiān)察對象的范圍是所有行使公權力的公職人員，對于一些擁有豐富社會資源和復雜社會關系的公職人員，堅持監(jiān)察權獨立行使，可以盡可能排除社會干擾，減少辦案阻力，提高反腐效率[21]。再次，監(jiān)察權的獨立行使體現(xiàn)出腐敗治理模式的中國特色。在大多西方國家中，監(jiān)察權一般依附于行政權而存在，其監(jiān)察效率低下。為整合反腐敗資源，加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，我國將監(jiān)察權與司法權、行政權并列，并且通過憲法確定獨立行使的原則，這是腐敗治理領域中的“中國模式”[17]108-109。

四、合署辦公體制下監(jiān)察權獨立行使的實現(xiàn)路徑

（一）理清黨委與監(jiān)委的關系，堅持黨的全面領導

依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，中央紀委定期向黨中央報告工作，研究涉及全局的重大事項、遇有重要問題以及作出立案審查調查決定、給予黨紀政務處分等事項應當及時向黨中央請示報告，既要報告結果也要報告過程。執(zhí)行黨中央重要決定的情況應當專題報告。地方各級紀檢監(jiān)察機關對作出立案審查調查決定、給予黨紀政務處分等重要事項，應當向同級黨委請示匯報并向上級紀委監(jiān)委報告，形成明確意見后再正式行文請示。然而在實踐中，紀檢監(jiān)察機關對黨委的匯報往往事無巨細，這樣的做法固然有利于黨對全局的把握和貫徹黨的意志，但在一定程度上使得效率低下，不便于反腐工作的及時展開。黨的領導并不意味著黨要對國家機關和社會管理進行直接的干涉，而是政治領導、組織領導和思想領導，是實際上的影響力與政治號召力[22]。監(jiān)察權的依法獨立行使與堅持黨的全面領導并不對立，正是對公權力的有效監(jiān)察才能更加高效地維護黨的領導。堅持在重大事項上向黨委匯報、特定事項由黨委批準，但具體操作層面的事項和一般事項應當由監(jiān)委自行決定。

（二）保障監(jiān)委主任的人事提名權，探索人事任免權

監(jiān)委主任可以提名副主任與委員，這是憲法賦予的權力。黨的組織領導不是替代國家機關進行人事任免，而是對組織構建進行整體上的把握。在同級黨委與上級黨委確定候選人后，由監(jiān)委主任予以提名，而后由同級人大常委會任免，這充分將黨管干部原則與監(jiān)委的人事任免權有效地結合起來。監(jiān)察委員會由主任、副主任、委員以及其他監(jiān)察人員構成，對于非委員的監(jiān)察官，應當賦予監(jiān)委一定的任免權。《中華人民共和國監(jiān)察官法》第十七條、第十八條規(guī)定，監(jiān)察委員會可以根據(jù)監(jiān)察工作需要，選擇、選拔或聘任“符合任職條件的人員擔任監(jiān)察官”。監(jiān)察權所監(jiān)察的對象是所有行使公權力的公職人員，具有一定的強制性和對抗性。對監(jiān)察人員任免的高標準、嚴要求有助于保障監(jiān)委的戰(zhàn)斗力、凝聚力和監(jiān)察權的獨立行使，進而鞏固黨的執(zhí)政基礎。

（三）構建避免監(jiān)察權被不當干涉的保障機制

監(jiān)察權獨立行使不受行政機關、社會團體和個人的干涉，可分為外部干涉與內(nèi)部干涉。對于外部干涉，監(jiān)委在財政上要擺脫對地方政府的依賴，建議由中央統(tǒng)一撥款或采取獨立的財政系統(tǒng)。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，唯有擺脫依賴才能解決監(jiān)委的后顧之憂，更好地實現(xiàn)監(jiān)察權的獨立行使。此外，部分監(jiān)察人員是由檢察機關等轉隸過去的，其與原單位之間存在千絲萬縷的關系，要加強監(jiān)督工作，避免可能出現(xiàn)的外部干涉。對于內(nèi)部干涉，要建立監(jiān)察權行使全程留痕制度，對于內(nèi)部人員打聽案件、說情干預的，要及時報告和登記備案，并追究其相應的責任。

（四）理順紀委與監(jiān)委的關系，發(fā)揮監(jiān)委的能力優(yōu)勢

紀委與監(jiān)委合署辦公，具有獨特的體制優(yōu)勢。但如果不明確區(qū)分其職責、功能等，則可能會使強勢一方“綁架”弱勢一方，使后者機構虛置、功能癱瘓[23]。監(jiān)委監(jiān)察的對象是所有公權力主體，相對來說比紀委所監(jiān)督的主體更為廣泛，而且監(jiān)委是依據(jù)國家法律進行監(jiān)察的，可以保障自身的行為一直在法治的范圍內(nèi)。除此之外，監(jiān)委監(jiān)察的事項往往與法律實施、法治發(fā)展具有很強的關聯(lián)性，較黨的紀律來說涉及的范圍更廣。因此，在具體業(yè)務上應當以監(jiān)察委員會辦理為主。發(fā)揮監(jiān)委的業(yè)務能力優(yōu)勢并不意味著否定紀委的作用。紀委是黨的紀律檢查機關，其在違紀等涉及黨內(nèi)法規(guī)的問題上具有其他機關不具有的優(yōu)勢，紀委與監(jiān)委在各自的監(jiān)督領域相互配合、功能互補。紀委監(jiān)委合署辦公，重大事項由共同會議決定，而共同會議中紀委往往可以發(fā)揮更重要的作用。此外，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第六條規(guī)定：“中央紀委和地方各級紀委貫徹黨中央關于國家監(jiān)察工作的決策部署，審議決定監(jiān)委依法履職中的重要事項”?？梢?，發(fā)揮監(jiān)委的業(yè)務優(yōu)勢并不妨礙紀委作用的發(fā)揮，反而有助于提高反腐敗工作的治理成效。

五、結語

2018年2月，習近平總書記在十九屆三中全會上指出，深化國家監(jiān)察體制改革，目的是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，在“國家機構”一章中專門增加了“監(jiān)察委員會”一節(jié)，在一共21條的修正案中共有11條涉及監(jiān)察委員會，這是深化國家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實迫切需要，為成立監(jiān)察委員會提供了憲法依據(jù)。2018年3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》莊嚴面世，它以國家法律的形式把我們黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導機制固定下來，開啟了國家反腐敗立法闊步向前的歷史新征程。紀委監(jiān)委合署辦公，是深化國家監(jiān)察體制改革的重要制度安排，使得監(jiān)察機關更具有權威性和威懾力，對健全黨統(tǒng)一領導的反腐敗工作體系、完善國家監(jiān)督體系、提升黨和國家治理能力具有重大意義。合署辦公體制下的監(jiān)察權獨立行使是憲法所確定的基本原則，涉及黨委、紀委與監(jiān)委三方關系。如何在貫徹黨的領導下發(fā)揮監(jiān)察機關的主觀能動性仍是值得探討的話題。隨著黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展完善以及與法律的協(xié)調銜接，合署辦公體制下監(jiān)察權獨立行使的良好效果可以期待。

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責任編輯：鐘雪

①1949年10月，中央人民政府委員會第三次會議決定成立中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會。1949年11月，中共中央作出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，成立了由朱德等11人組成的中共中央紀律檢查委員會。

①1969年4月，黨的九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》取消了黨的監(jiān)察機關的條款，撤銷了中央監(jiān)察委員會。