行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的實踐案例探討

韓輝　王萬全

摘 要：在司法實踐中，行政非訴執(zhí)行存在一些爭議問題，如不同情形下行政機關向法院申請強制執(zhí)行的期限如何計算、行政機關逾期向法院申請非訴執(zhí)行后是否還有其他救濟方式、檢察機關是否有必要對某些違法行政行為開展“穿透式”監(jiān)督等。針對以上問題，一是建議區(qū)別不同情形計算申請行政非訴執(zhí)行的起算點，即區(qū)分行政相對人是否在法定期限內(nèi)提起行政復議或行政訴訟等情形;二是違法行為損害了國家利益或者社會公共利益，行政機關逾期申請非訴執(zhí)行也屬于有正當理由，應當?shù)玫椒ㄔ旱乃痉▽彶?三是依托社會治理類檢察建議，督促對行政違法行為開展類案治理，真正實現(xiàn)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督“三個效果”的統(tǒng)一。

關鍵詞：行政非訴執(zhí)行 檢察監(jiān)督 期限 救濟方式 穿透式監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是法律賦予檢察機關的一項重要職責，是適應全面依法治國的新要求，也是踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”功能作用的客觀需要。[1]筆者以近期本院辦理的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件為視角，聚焦監(jiān)督辦案實踐中的疑難、復雜、突出問題，堅持問題導向，厘清監(jiān)督要點，結(jié)合司法實踐提出相關對策建議，以期通過案例總結(jié)分析更好地指導司法實踐、提升辦案質(zhì)效。

一、基本案情

2021年3月8日，某綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法人員在巡查時發(fā)現(xiàn)鐘某青未經(jīng)許可在某村的涉案土地上建造房屋，執(zhí)法人員制作現(xiàn)場筆錄、拍照，并于當日立案調(diào)查。3月9日，執(zhí)法人員對鐘某青進行詢問，3月11日，某資規(guī)局作出162號函，確認鐘某青建房的涉案土地為永久基本農(nóng)田，無任何審批手續(xù)。3月12日，海南某測繪公司出具測繪報告，確定涉案建筑違法占地面積為112.69平方米。3月23日，某綜合行政執(zhí)法局作出行政處罰事先告知書，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第77條規(guī)定，對鐘某青作出限期自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復土地原貌，責令退還非法占用的土地112.69平方米的行政處罰，并向鐘某青送達。鐘某青向某綜合行政執(zhí)法局書面提出陳述申辯書，并提供個人建房申請書、報建申請審批表、農(nóng)村居民建房用地申請意見，說明其建房前報村委會取得同意，但尚未取得鎮(zhèn)政府的審批同意。4月1日，某綜合行政執(zhí)法局作出139號處罰決定，限鐘某青7日內(nèi)自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復土地原貌，責令退還非法占用的土地，并向鐘某青送達。4月13日，某綜合行政執(zhí)法局向鐘某青發(fā)出催告書，限鐘某青收到催告書3日內(nèi)履行139號處罰決定，139號處罰決定給予鐘某青的法律救濟途徑的時間為：“在收到本處罰決定書之日起六十日內(nèi)向某縣人民政府申請行政復議，或收到本處罰決定書之日起六個月內(nèi)直接向某人民法院異地管轄提起行政訴訟?！?/p>

2021年4月22日，某綜合行政執(zhí)法局向某人民法院申請行政非訴強制執(zhí)行，5月14日，某人民法院舉行了聽證，法院經(jīng)審查認為，某綜合行政執(zhí)法局作出的行政處罰決定，在行政執(zhí)法主體、執(zhí)法權限、事實證據(jù)和法律依據(jù)方面雖然合法，但處罰決定給予行政復議期限為60日和行政起訴期限為6個月，不符合法律規(guī)定。因4月2日，某綜合行政執(zhí)法局向鐘某青送達處罰決定，行政復議期限屆滿應為6月1日，行政起訴期限屆滿應為10月2日。所以某綜合行政執(zhí)法局于4月22日向某人民法院申請強制執(zhí)行，顯然給予鐘某青的法律救濟時間尚未屆滿，該處罰決定尚未生效。某綜合行政執(zhí)法局向某人民法院申請強制執(zhí)行，程序存在違法，可能損害被執(zhí)行人合法權益，不符合法律規(guī)定，某人民法院裁定不準予強制執(zhí)行。

二、關于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的焦點分析

（一）行政機關向法院申請非訴執(zhí)行的期限計算

沒有強制執(zhí)行權的行政機關作出行政處罰決定之后，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議，也沒有提起行政訴訟，同時也沒有履行行政決定，此時行政機關需要申請法院強制執(zhí)行，但是對于申請法院強制執(zhí)行的期限問題，實踐中行政機關往往把握不準。如根據(jù)《土地管理法》第83條規(guī)定，行政機關責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，行政相對人有15日的訴訟期間，期滿后才可以申請法院強制執(zhí)行。但有些辦案人員認為，這與《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第53條的規(guī)定不一致，《行政強制法》規(guī)定當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，才可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)向人民法院申請強制執(zhí)行。而又有些辦案人員認為，《中華人民共和國行政復議法》規(guī)定行政相對人申請行政復議的期間一般為收到行政決定之日起60日內(nèi)，在訴訟期限小于行政復議期限的時候，為保護行政相對人的訴訟權益起見，要等到行政復議期滿，才能向人民法院申請強制執(zhí)行。此外，行政機關按照《土地管理法》作出行政處罰決定，但錯誤告知了行政相對人訴訟救濟期限，正如本文案例，這個時候如何確定行政機關申請行政非訴執(zhí)行的期限？若期限把握不準，法院往往會以仍在行政相對人訴訟期間內(nèi)或者超過申請強制執(zhí)行的期限為由裁定不予受理，造成行政處罰決定得不到司法處理，甚至影響行政處罰決定的落實，損害行政執(zhí)法權威。

（二）逾期向法院申請非訴執(zhí)行之后，是否還存在其他救濟方式

《行政強制法》第53條作為第五章“申請人民法院強制執(zhí)行”的第一條法律規(guī)定，為沒有強制執(zhí)行權的行政機關申請法院執(zhí)行的期限做了簡明扼要的概括，但是實踐中沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關往往因為對該條文沒有理解清楚，有時會逾期申請，法院在進行司法審查后自然會裁定不予受理，對于此一行為，如何救濟，行政機關存在不同的理解。有些辦案人員認為可以再重新立案一次，重新作行政處罰，再向法院申請強制執(zhí)行。有些辦案人員則認為不管行政機關第一次作出的行政處罰是否得到執(zhí)行，就同一行為再次作出行政處罰，明顯違背了行政法上“一事不再罰”的原則。還有觀點認為，如果是侵害了公益，就算行政機關未及時申請存在違法行為，也可以依托公益訴訟督促行政機關繼續(xù)履職，通過其他方式消除對公益的損害。有文件規(guī)定檢察機關在開展行政檢察過程中，可以依托“穿透式”監(jiān)督，對行政機關發(fā)出檢察建議，從而消除行政機關的違法行為[2]。對于超期申請非訴執(zhí)行的問題，無論理論界還是實務界爭論都比較大，在處理超期申請非訴執(zhí)行的問題上也出現(xiàn)了各式各樣的做法。

（三）對違法行政行為穿透式監(jiān)督的必要性

本文案例中，不僅法院存在一定的違法行為，行政機關也存在一定的違法行為。對于法院的行為而言，行政相對人訴訟權利期間未屆滿就申請法院強制執(zhí)行，法院可以依據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《解釋》）第155條第1款第6項的規(guī)定，直接裁定不予受理，而不必再進入審查程序。另外與本文案例類似的其他幾宗案件存在有些裁定不予受理，有些裁定不準予強制執(zhí)行的情況，法律適用不統(tǒng)一。對于行政行為而言，首先行政機關錯誤地告知行政相對人訴訟權利救濟期限，其次在法院不予受理之后，為盡快消除違法行為，又依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《海南省查處違法建筑若干規(guī)定》的規(guī)定，通過向縣級人民政府申請，由縣級人民政府指定相關行政部門開展拆違工作的方式進行拆除。對于行政違法行為有沒有必要通過穿透式監(jiān)督予以糾正，存在不同的觀點。有些檢察人員認為應該糾正，因為《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）強調(diào)，“在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。既然《意見》已經(jīng)明確檢察機關對行政違法行為的監(jiān)督職權，遇到行政機關違法就應該堅決監(jiān)督。而有些檢察人員則認為，在嚴格保護耕地和全省農(nóng)村亂占耕地建房問題專項整治工作的大背景下，因為行政機關已經(jīng)將上述占用耕地的違法建筑予以拆除，實現(xiàn)了實體上應然的目的，如果再監(jiān)督，實在沒有必要。檢察機關不可能監(jiān)督法院再受理行政機關的監(jiān)督申請，再由法院按照“裁執(zhí)分離”的相關規(guī)定裁定由某一行政機關執(zhí)行，或者法院自行組織拆除，因為被執(zhí)行標的已經(jīng)被強制拆除。同時被執(zhí)行人知道行政行為違法才造成本人房屋被拆除，往往會引發(fā)新的矛盾糾紛，訴求法院確認行政行為違法從而寄希望于獲取行政賠償，然而因行政賠償保護的是行政相對人的合法權益，對于違法占地、違法建筑這種是不予賠償?shù)?，行政相對人在得不到賠償后往往走上信訪的道路。如此，對于從應然上應予以拆除的房屋，因為程序上違法，造成行政機關的行為被法院認定為違法并引發(fā)新的社會矛盾，損害了行政執(zhí)法權威，監(jiān)督實無必要。

三、對辦理行政非訴執(zhí)行案件的幾點對策建議

（一）正確理解行政機關向法院申請非訴強制執(zhí)行的期限

《行政強制法》第53條是在行政訴訟法第97條規(guī)定的基礎上，專門對沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關，向法院申請非訴執(zhí)行的一個程序性概括，這可以說是一個基礎。依據(jù)該條文，筆者認為行政非訴執(zhí)行申請期限主要有以下三種情況：（1）自行政決定法定起訴期限屆滿之日起算3個月內(nèi)。在法律沒有規(guī)定復議前置的情況下，如果起訴期限長于復議期限，起訴期限屆滿意味著復議期限屆滿;如果起訴期限短于復議期限，需要在復議期限屆滿后才能申請強制執(zhí)行。（2）行政相對人在規(guī)定期限內(nèi)申請了行政復議，但接到行政復議決定書后，在規(guī)定的15日或者“除外”期限內(nèi)既不提起行政訴訟，又不履行行政決定、復議決定確定的義務的，在行政復議決定法定起訴期限屆滿之日后起算的3個月內(nèi)。（3）對于有關單行法律作出特殊規(guī)定的，應適用特殊條款的規(guī)定。如根據(jù)《土地管理法》的相關規(guī)定，行政相對人可以在接到行政決定之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴;期滿不起訴又不履行確定義務的，自行政決定法定起訴期限屆滿之日起3個月內(nèi)，可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。囿于對《行政強制法》第53條錯誤的理解，有些執(zhí)法人員認為，土地管理法規(guī)定的起訴期限為15日，要等當事人的復議期限過了才能申請非訴執(zhí)行，最終法院以未在法定期限申請非訴執(zhí)行為由，裁定不予受理?！缎姓娭品ā返?3條明確不在法定期限內(nèi)提起行政復議或者行政訴訟，是“或”的關系，不是“并”的關系，這是法律邏輯上的一個關鍵詞語，《土地管理法》明確了特殊的訴訟期限，就要以這個特殊的訴訟期限期滿為起算點再計算3個月為法定申請期限。本文案例中給出行政相對人的權利救濟期限是一個錯誤的期限，但是綜合行政執(zhí)法局作為國家機關，文書發(fā)出之后就產(chǎn)生了公信力，法院完全可以依據(jù)未過救濟期限作出不予受理的裁定。

（二）逾期向法院申請非訴執(zhí)行之后，依法拓展其他救濟方式

逾期向法院申請非訴強制執(zhí)行，屬于怠于申請強制執(zhí)行中的一種，還包括沒有強制執(zhí)行權的行政機關未依法申請強制執(zhí)行，檢察機關可以對其進行廣義上的監(jiān)督。對于逾期向法院申請非訴強制執(zhí)行的，法院是否應當受理？筆者認為，根據(jù)《解釋》第156條的規(guī)定，如認定有正當理由的，法院應予受理。何為正當理由，福建省人民法院與福建省人民檢察院關于行政訴訟第五次會議紀要中，認為存在損害國家利益或社會公共利益，人民檢察院發(fā)出檢察建議的，屬于正當理由，人民法院此時應當受理。筆者也認可此種觀點?！缎姓幜P法》第75條明確規(guī)定：“行政機關應當認真審查，發(fā)現(xiàn)有錯誤的，應當主動改正?！睂τ趽p害國家利益或者社會公共利益的情形，就算是逾期申請非訴執(zhí)行，在檢察機關監(jiān)督的情形下或者自身發(fā)現(xiàn)問題的情形下，通過及時糾正行政處罰行為，消除侵害國家利益或者社會公共利益的情形，未嘗不是一件好事。

（三）依托類案檢察建議促進對違法行政行為的集中治理

檢察機關行使法律監(jiān)督職能，目的是保障法律的正確統(tǒng)一實施，從而維護國家法制統(tǒng)一，確保全面依法治國的順利推進。但過強的司法審查會產(chǎn)生行政權力受限、行政成本增加、行政效率降低等負面效應，因此難以成為推動公共行政部門提升行政績效和推動行政變革的積極力量。[3]這就如“雙刃劍”一樣，“穿透式”監(jiān)督做得好，在促進行政機關依法行政、建設法治政府、參與社會治理等層面層層發(fā)力。[4]做得不好，監(jiān)督效果不說，有可能是“荒了自己的地，種了別人的田”，監(jiān)督效果將大大折扣。如果是某一個行政違法行為，我們采取違法行為監(jiān)督，筆者認為效果并不好，回到本文的案例中，標的物已經(jīng)被拆除，復議申請已經(jīng)過了時效，糾正行政行為違法的空間已經(jīng)失去，有時還會引發(fā)新的矛盾糾紛，行政機關也會覺得棘手，不符合“雙贏多贏共贏”的理念。但是如果是類案，還是有發(fā)出社會治理類檢察建議的必要性的，依托檢察建議，提醒行政機關改進工作方式，避免再次出現(xiàn)如此多的違法情形，這樣監(jiān)督的效果，才能達到發(fā)揮類案檢察建議和專項監(jiān)督活動在集中解決一類問題、促進一行業(yè)或領域突出問題治理中的作用，彌補行政檢察監(jiān)督案件規(guī)模小的先天不足，增強案件影響力。[5]這即是行政檢察“一手托兩家”的實質(zhì)效果，既維護了司法公正，也監(jiān)督和促進了依法行政。[6]

*海南省東方市人民檢察院第四檢察部主任、一級檢察官[572600]

**海南省東方市人民檢察院檢察委員會委員、第六檢察部主任、一級檢察官[572600]

[1] 參見楊春雷、萬春、姜明安：《全國檢察機關十大業(yè)務系列教材——行政檢察業(yè)務》，中國檢察出版社2022年版，第135頁。

[2] 參見海南省人民檢察院、海南省自然資源和規(guī)劃廳：《關于建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機制的若干意見》第7條第4款：省人民檢察院發(fā)現(xiàn)申請執(zhí)行的行政決定確有錯誤的，或者因怠于申請超過法定申請期限，人民法院裁定不予受理的，可以依法向省自然資源和規(guī)劃廳提出檢察建議。

[3] 參見郭蘇建、向淼：《從行政吸納到簡政放權——法治政府建設的雙重邏輯及其轉(zhuǎn)變》，《探索與爭鳴》2018年第10期。

[4] 參見張相軍、何艷敏、梁新意：《論“穿透式”行政檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第10期。

[5] 同前注[4] 。

[6] 參見應松年：《新時代行政檢察未來發(fā)展六點思考》，《檢察日報》2019年9月9日。