行政檢察訴源治理的實踐路徑

任海新　樊行文

摘 要：檢察機關開展行政檢察工作，要堅持為人民司法，能動履職，通過帶案下訪、釋法說理、公開聽證、司法救助等方式回應申訴人實質(zhì)性合理性需求，多措并舉促進行政爭議實質(zhì)性化解；要為大局服務，在依法履職、能動監(jiān)督中護航民生民利，對行政監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的傾向性、普遍性問題，以社會治理類檢察建議促進行政機關依法履行職責，以“我管”促“都管”為抓手，緩解社會矛盾，實現(xiàn)訴源治理，助力社會治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞：行政訴訟監(jiān)督 能動履職 訴源治理 行政爭議實質(zhì)性化解

2021年2月，中央深化改革委員會第十八次會議審議通過了《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，對于加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解，努力打造共建共治共享的社會治理大格局做出了專門規(guī)定。黨的二十大報告中指出，要“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”［1］訴源治理的提出，是滿足新時代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面現(xiàn)實需求的回應［2］。本文主要從筆者辦理的一則行政檢察監(jiān)督案件實踐出發(fā)，思考如何更好發(fā)揮行政檢察職能，促進行政爭議實質(zhì)性化解，探索研究訴源治理的實踐路徑，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、基本案情

向某某從2010年3月14日起在B縣A公司從事采煤工作。A公司于2016年9月因政策性原因被關閉。2016年4月26日，向某某被診斷為煤工塵肺貳期并被認定為工傷。向某某向B縣社會保險事務中心（以下簡稱“縣社保中心”）申請支付其工傷保險待遇，縣社保中心于2020年9月2日、2021年6月17日兩次作出《復函》，認為向某某的工傷保險待遇不應由工傷保險基金支付。向某某遂向B縣人民法院提起行政訴訟，后于2021年8月11日被判決駁回訴訟請求。向某某不服，上訴至C市中級人民法院，于2021年9月28日被判決駁回上訴，維持原判。向某某向C市高級人民法院申請再審，于2021年12月23日被裁定駁回其再審申請。2022年1月27日，向某某向C市人民檢察院第二分院（以下簡稱“市檢二分院”）申請監(jiān)督。

二、該案審查中發(fā)現(xiàn)的幾個問題

（一）該案是否符合監(jiān)督條件存在爭議

市檢二分院受理向某某的監(jiān)督申請后，行政檢察部門在對該案的生效裁判是否合法進行全面審查時發(fā)現(xiàn)：向某某所在的A公司于2016年被政策性關閉，雖未注銷，但關閉后一直未實際經(jīng)營，已無能力支付工傷保險待遇。對于該案是否符合監(jiān)督條件，存在兩種意見：

一種意見認為該案符合監(jiān)督條件：雖然向某某從業(yè)期間A公司未依法為其足額繳納工傷保險費，但根據(jù)《社會保險基金先行支付暫行辦法》第6條第4項的規(guī)定，用人單位即A公司存在不能支付工傷保險待遇的其他情形，向某某符合申請工傷保險基金先行支付條件。原審法院沒有適用《中華人民共和國社會保險法》第41條的“由于第三人的原因造成工傷，第三人不支付工傷醫(yī)療費用或者無法確定第三人的，由工傷保險基金先行支付”的規(guī)定，有違立法本意。故認為原審法院法律適用不當導致裁判結果錯誤，依法應予糾正，可以通過簽發(fā)“抗訴書”一抗了之。

另一種意見認為該案不符合監(jiān)督條件：向某某的原審請求為核發(fā)工傷保險待遇，非工傷保險待遇先行支付。向某某未能就從業(yè)期間按時足額參保舉示有效證據(jù)，原審法院以A公司未依法為勞動者按時足額繳納工傷保險費用而認定向某某的工傷保險待遇不由工傷保險基金支付并無不當，可以制作“不支持監(jiān)督申請決定書”予以結案。向某某可另行以A公司存在不能支付工傷保險待遇的其他情形向縣社保中心申請工傷保險待遇先行支付來主張權利。

（二）向某某申請先行支付存在困境

據(jù)調(diào)研了解，B縣本級財政每年赤字近90個億，所差缺口尚需依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付；自2017年B縣關閉煤礦以來，全縣新增確診離崗塵肺病人3134人，新增確診離崗塵肺病人若按《工傷保險條例》所有待遇項目測算，全口徑資金總額達20余億元，無論社保基金還是地方政府財力都難以保障，客觀上無法執(zhí)行工傷保險待遇先行支付。故工傷保險待遇先行支付制度建立十年來，B縣在該制度的實踐上仍是空白，未有相關實施細則或申請先行支付成功案例。

（三）通過辦理該案發(fā)現(xiàn)深層次社會問題

檢察機關經(jīng)到B縣社保中心調(diào)查核實了解到：B縣曾經(jīng)是全國50強產(chǎn)煤大縣，煤炭行業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，從業(yè)人數(shù)眾多。由于當時社會客觀條件下勞動保護措施缺失、用工制度不規(guī)范及執(zhí)業(yè)健康檢查覆蓋率低等原因，B縣存在大量類似向某某的離崗塵肺病患者，而煤礦用工中因工傷保險繳納不及時、不規(guī)范導致該群體中大部分人并不符合工傷保險基金支付的條件。當前B縣煤礦已全部政策性關閉，該塵肺病患者群體因已無法從用人單位處獲取工傷保險待遇，多以起訴、信訪等形式要求工傷保險基金支付相關待遇。據(jù)統(tǒng)計，2017年到2020年，B縣社保中心應訴離崗塵肺病工傷職工行政訴訟案件多達到973件，訟累明顯。2017年至2022年4月，這些患者到B縣信訪部門鬧訪、纏訪、集體訪突出，有書面登記的就多達158批1101人次。2022年4月26日，筆者到該部門調(diào)查核實的當天，就有80多人在該縣信訪辦聚集信訪，直到下午兩點才散去。據(jù)縣社保中心介紹，離崗塵肺病患者從2020年起，數(shù)次到縣政府、縣社保中心集體訪，每次來訪人員多達50余人，甚至出現(xiàn)在縣政府集體跪訪、多人次越級上訪，接訪維穩(wěn)壓力巨大。究其原因，該群體均為從事最基本體力勞動的社會建設者，為當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展作出過較大貢獻，他們沒有獲得工傷待遇或相關救助，長期面臨生活及醫(yī)療方面的客觀困難，諸多因素導致他們不斷信訪、上訪、群訪，長此以往會對社會安全穩(wěn)定埋下隱患。

三、本案中檢察機關能動履職情況

在全面審查案件的基礎上，經(jīng)綜合評估，市檢二分院行政檢察部門認為該案雖一定程度上符合監(jiān)督條件，但抗訴的作用發(fā)揮有限。即使該案進入再審程序并順利獲得改判，執(zhí)行上仍面臨兩難，如前文所述，一是當前B縣工傷保險先行支付未有實施細則，且社?；馃o法同時先行支付B縣3000余名類似患者工傷保險待遇；二是因地方財政資金有限，若貿(mào)然以工傷保險基金執(zhí)行工傷保險待遇先行支付，不僅離崗塵肺病患者群體的工傷保險待遇難以充分保障，也會對B縣其他非塵肺病工傷患者的工傷待遇給付造成影響，也存在因賠付不足引發(fā)其他工傷患者不滿，繼而造成新的安全隱患。

為將辦案職能向社會治理領域主動延伸，檢察機關能動履職，轉(zhuǎn)變工作思路，認為可探索通過救治救助的方式解決將該群體的工傷保險待遇問題，可以等額或略低的金額采用分批分月方式逐步予以落實，這樣既能解決該群體的生活、醫(yī)療實際困難和由此引發(fā)的安全維穩(wěn)隱患，又能使B縣工傷保險待遇先行支付具有一定的可操作性。故檢察機關辦案組決定根據(jù)該案實際情況及面臨的現(xiàn)實背景，針對性制定行政爭議實質(zhì)性化解方案，回應申訴人實質(zhì)訴求，努力實現(xiàn)訴源治理。

（一）開展調(diào)查核實，明確行政爭議實質(zhì)性化解的必要性可能性

2022年3月，市檢二分院院領導前往B縣帶案下訪，耐心聽取了B縣社保中心工作人員的陳述意見，就案件事實、證據(jù)、法律適用等開展了初步的釋法說理工作，圍繞爭議焦點與社保中心工作人員進行了溝通，并對該案的處理達成了初步共識。辦案組專門約訪接待了向某某，了解到，向某某妻子患有高血壓和糖尿病，長期需要藥物治療，向某某只能靠每月390元的低保費維持生活，經(jīng)濟上十分困難。辦案組還進一步到B縣政府、財政局、人社局等其他行政機關開展進一步核實工作，在了解到B縣經(jīng)濟發(fā)展瓶頸狀況和工傷保險待遇先行支付執(zhí)行進退維艱的困境后，分析研判認為，該案其實是我國經(jīng)濟發(fā)展初期由于粗放式發(fā)展積累的歷史遺留問題的一個縮影，本案實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解極具必要性，從源頭破局，可以促成塵肺病患者群體與當?shù)卣帐盅院?，實現(xiàn)人和政和，進而避免大量類似案件進入訴訟，意義重大。

（二）多措并舉推進行政爭議實質(zhì)性化解

一是通過“釋法說理+座談會”的方式，凝聚申訴人及行政機關的共識。一方面，辦案組與向某某及其代理律師多次溝通，多角度釋法說理并加強心理疏導；另一方面，辦案組多次與B縣社保中心等單位座談，就其在工傷保險待遇相關政策施行上、職業(yè)病專項救治救助上存在的不足等問題加強協(xié)調(diào)，尋求化解雙方矛盾的平衡點，凝聚申訴人及行政機關的共識。

二是開展公開聽證，促進矛盾化解。2022年4月，邀請市人大代表、市人民監(jiān)督員等在B縣人民檢察院舉行由分管檢察長主持的檢察公開聽證會。聽證會上，圍繞向某某的從業(yè)時間、從業(yè)期間是否按時足額繳納工傷保險、向某某的工傷保險待遇能否從工傷保險基金支付等問題陳述意見，承辦檢察官、聽證員針對雙方存在的爭議焦點，有針對性地發(fā)問和釋法說理。經(jīng)過聽證員提問與發(fā)言環(huán)節(jié)，向某某表示愿意放下心結，愿意通過其他途徑解決生活和醫(yī)療方面的實際困難；縣社保中心也表示會向B縣政府匯報，針對向某某的實際情況予以救助。在人大代表、人民監(jiān)督員的見證下，向某某與縣社保中心初步達成和解協(xié)議，向某某當場撤回監(jiān)督申請。

三是善用司法救助，解決申訴人急難愁盼。根據(jù)調(diào)查了解，向某某雖已與縣社保中心初步達成和解協(xié)議，但在協(xié)議落實前，向某某依然無醫(yī)療、生活來源，檢察機關經(jīng)過審查，認為向某某符合國家司法救助條件，辦案組主動對向某某開展司法救助，一定程度上緩解了向某某的醫(yī)療、生活困境。

（三）制發(fā)社會治理類檢察，助力建議解決類案問題

針對辦理該案發(fā)現(xiàn)的B縣離崗塵肺病患者社會保障不足及由此帶來的信訪、群訪、鬧訪安全維穩(wěn)隱患問題，市檢二分院組成專門的調(diào)研核實小組，到縣社保中心、信訪辦、應急局、財政局、衛(wèi)健委等單位，進行實地走訪、充分調(diào)查核實及分析研究， 并在與B縣政府反復磋商后形成社會治理類檢察建議。2022年5月，市檢二分院黨組書記、檢察長向B縣政府公開宣告送達加強B縣離崗塵肺病患者社會保障的《檢察建議書》，從查清的事實、法律依據(jù)、建議采取的方法措施等方面進行了釋法說理。B縣縣委常委、副縣長當場表示檢察建議書反映問題客觀實在、相關建議針對性、操作性強，代表縣政府感謝檢察機關對政府工作的理解、支持和監(jiān)督。檢察建議送達后，B縣政府結合實際認真整改，將煤礦離崗脫保塵肺病人的訴求和穩(wěn)定問題納入全縣重大歷史遺留問題進行專項處理，并出臺了專門的《救治救助實施方案》，成立了救治救助工作組，對離崗塵肺病患者群體開展專項救治救助，3000多名相關人員已經(jīng)并將持續(xù)終身受益［3］。據(jù)B縣政府反饋，經(jīng)過加強與患者群體溝通和對專項救治救助的宣傳，取得了該群體的理解支持，其表示不再訴訟和不當信訪。B縣政府表示，將持續(xù)做好該群體的救濟救助和幫扶工作，深入推進落實該檢察建議并階段性反饋落實情況。

四、從本案辦理看行政檢察訴源治理實踐路徑

促進訴源治理是新時代檢察工作的使命擔當。行政檢察是圍繞公共行政建起的檢察監(jiān)督，既承擔法律監(jiān)督職責，又要發(fā)揮能動性參與社會治理［4］。黨的二十大報告特別強調(diào)“提高公共安全治理水平”“完善社會治理體系”，對行政檢察推進訴源治理、融入社會治理提出更高要求。

（一）堅持以人民為中心發(fā)展思想，回應申訴人實質(zhì)性合理性訴求

全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，檢察機關履行行政訴訟監(jiān)督職責，要堅持以人民為中心，提升能動履職能力，滿足人民群眾在公平正義等方面的新需求。辦案中杜絕就案辦案或者僅依據(jù)法律條文“機械辦案”，加強調(diào)查核實來發(fā)現(xiàn)和重視申訴人的實質(zhì)的合理訴求。在通過抗訴、再審檢察建議等監(jiān)督手段不能及時有效保護申訴人合法權益的情況下，通過領導帶案下訪拉進與申訴人的距離，召開公開聽證加速理清案件的是非曲直，加強釋法說理增強申訴人對司法結論的認同，強化心理疏導解開申訴人的郁結心結，運用司法救助緩解申訴人的現(xiàn)實困難，積極引導申訴人在法律范圍內(nèi)尋求合理合法的糾紛化解途徑，以如我在訴的精神理解當事人的權利需求，切實解決申訴人的實際困難，促進行政爭議化解。本案中，檢察機關沒有簡單地作出提抗決定，而是針對向某某面臨的生活、醫(yī)療雙保障缺失、急需救助的現(xiàn)狀與B縣現(xiàn)存工傷保險待遇先行支付困境之間的矛盾，積極回應申訴人的實質(zhì)性及合理性訴求，為行政爭議實質(zhì)性化解奠定了基礎。堅持人民為中心，回應人民群眾的訴求，核心是要實現(xiàn)對權利實體的救濟，對損害的實際彌補，以爭議的化解消弭為依歸，使爭議雙方的利益和沖突得以調(diào)和，將訴源治理內(nèi)嵌于行政爭議的實質(zhì)性化解當中［5］。

（二）踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”，釋法說理公開聽證化法結解心結。

需要實質(zhì)性化解的行政爭議，一般都是積累多年僅僅依靠法律手段難以解決的矛盾。我國社會基層鄉(xiāng)土氣息濃厚，很多案件與老百姓安身立命的切身利益息息相關，踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”化解行政爭議確有必要。檢察機關在辦理行政訴訟監(jiān)督案件中要主動融入矛盾糾紛多元化解機制，充分運用檢察公開聽證、借助多方力量協(xié)調(diào)等方式能動化解行政檢察環(huán)節(jié)的矛盾糾紛，把實質(zhì)性化解行政爭議落實到辦理行政檢察監(jiān)督案件全過程。特別是公開聽證搭建了申訴人與行政機關之間的溝通橋梁，積極引導申訴人表達實質(zhì)訴求，聽證員發(fā)揮其“獨立第三方”的專業(yè)、獨立、客觀的作用，通過專業(yè)提問和對行政爭議的剖析，針對申訴人的實質(zhì)訴求和深層次問題進一步加強釋法說理和心理疏導，就解決申訴人困難的其他方法獻言獻策，有利于回應申訴人實質(zhì)性訴求，實現(xiàn)行政爭議化解。本案中，通過公開聽證的合理運用，雙方達成和解協(xié)議，向某某自愿撤回監(jiān)督申請，成功解開了向某某多年的法結和心結。

實踐證明，檢察公開聽證具有“體現(xiàn)司法公開、增進良好溝通、汲取多方智慧、促進矛盾化解、促進司法公開的作用”［6］。今年1-9月，市檢二分院在行政檢察辦案中“應聽證盡聽證”，開展12次檢察聽證，成功促成16件行政監(jiān)督案件行政爭議實質(zhì)性化解。

（三）堅持能動履職，開展司法救助解決申訴人燃眉之急

國家司法救助工作是檢察機關融入基層社會治理、鞏固和拓展全國脫貧攻堅成果、服務保障全面實施鄉(xiāng)村真行國家戰(zhàn)略的實在舉措，對于及時化解社會矛盾，推進訴源治理，促進案件辦理的政治效果、社會效果、法律效果的有機統(tǒng)一具有重要意義?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第134條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，對于申請人訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難的，可以依法給予司法救助”。行政檢察部門在推進行政爭議實質(zhì)性化解過程中，部分案件通過對當事人進行司法救助，案結事了，取得良好效果，值得肯定。［7］本案中，對向某某開展司法救助，不僅較好地化解該案的行政爭議，也為人民群眾排憂解難，實現(xiàn)案結事了政和。

（四）高度關注民生民利和大局穩(wěn)定，制發(fā)社會治理類檢察建議促進類案解決

2021年6月，黨中央印發(fā)的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》要求檢察機關全面深化行政檢察監(jiān)督，“在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結事了”，切實推進訴源治理。2021年9月1日正式施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》將“行政爭議實質(zhì)性化解”寫入總則，行政爭議實質(zhì)性化解已經(jīng)成為檢察機關辦理行政訴訟監(jiān)督案件的必要方式和必經(jīng)階段。在承擔常態(tài)化開展行政爭議化解的檢察職責中，行政檢察“一手托兩家”，既要監(jiān)督法院依法審判，更要促進法治政府建設。要深入剖析行政案件所反映出來的社會管理漏洞或傾向性問題，依法監(jiān)督及時堵漏，促進訴源治理，踐行好“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的社會職責［8］。

因此，在辦理涉及民生民利的行政案件時，要堅持最高檢開展“全面深化行政檢察監(jiān)督，依法護航民生民利”專項活動的精神及要求，緊緊抓住行政爭議的源頭和要害，將辦理的行政檢察案件與加強和創(chuàng)新基層社會治理結合起來，通過高質(zhì)量的檢察建議，切實加大民生領域的保護力度，從源頭上促進行政機關依法行政、減少行政爭議。本案在行政爭議實質(zhì)性化解的基礎上，針對調(diào)研核實發(fā)現(xiàn)的民生問題制發(fā)社會治理類檢察建議以“我管”促“都管”，加強了類似向某某案的訴源治理，督促B縣人民政府針對離崗塵肺病患者開展落實專項救治救助、增強工傷保險制度執(zhí)行力并加強風險防控，切實加大對B縣離崗塵肺病人的社會保障力度，護航民生民利，同時緩解由此引發(fā)的社會安全隱患，共同維護社會公共利益，實現(xiàn)了雙贏多贏共贏的目標，助推了社會治理現(xiàn)代化。

總之，加強行政檢察工作訴源治理，就是要從政治自覺、法治自覺和檢察自覺的高度，以求極致的態(tài)度，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保障通道，做好行政爭議實質(zhì)性化解工作。每一件行政爭議的實質(zhì)性化解，就是解決了政府、司法、信訪等多家部門多年來想解決而沒有解決的一樁難事，消除了一份社會戾氣和安全隱患，多贏得了一份民心認同，厚植了一寸黨的執(zhí)政根基［9］，為完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，貢獻了檢察力量。

*本文系重慶市人民檢察院重大課題“檢察能動履職與訴源治理研究”（CQJCY2022A01）階段性成果。

**重慶市人民檢察院第二分院檢察五部主任，三級高級檢察官，全國檢察理論研究人才［404100］

***重慶市人民檢察院第二分院檢察五部一級檢察官助理［404100］

［1］ 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，第54頁。

［2］ 張立新、劉浩：《行政檢察溯源治本的理念引領與實現(xiàn)方式》，《人民檢察》2022年8期。

［3］ 據(jù)《B縣政府檢察建議復函》稱：該縣制定了《B縣煤礦工人離崗后診斷為塵肺病的一至四級工傷職工專項救治救助實施方案》，方案明確建立一至四級工傷職工專項生活困難救助機制，對不能享受工傷津貼的一至四級工傷職工設立生活困難救助資金，用于一至四級工傷職工專項生活困難補助。對一級至四級工傷職工按月發(fā)放生活困難救助金（其中，一級工傷職工每人每月1100元、二級工傷職工每人每月1050元、三級工傷職工每人每月1000元、四級工傷職工每人每月950元）；同時對該群體進行醫(yī)療救治，減輕其醫(yī)療負擔。截至2022年6月，已經(jīng)累計發(fā)放生活困難補助16052人次1601.9萬元，目前該群體平穩(wěn)，無群體性穩(wěn)定隱患。

［4］ 參見張相軍、馬睿，《檢察機關實質(zhì)性化解行政爭議研究》，《國家檢察官學院學報》2022年第3期。

［5］ 姬亞平、燕曉婕：《檢察機關參與行政爭議訴源治理的理據(jù)與工作機理》，《人民檢察》2021年5期。

［6］ 參見張建偉：《以多樣化形式實現(xiàn)檢察聽證實質(zhì)功能》，《檢察日報》 2022年6月24日

［7］ 參見王佳、邱小晴：《“人民檢察院開展國家司法救助工作細則”解讀》，《人民檢察》2022年第7期。

［8］ 參見習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

［9］ 參見楊春雷、萬春、姜明安主編《行政檢察業(yè)務》，中國檢察出版社2022年1月版，第24頁。