完善政策激勵 促進(jìn)江蘇民辦幼兒園良性發(fā)展

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出，積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園，為民辦幼兒園的發(fā)展指明了方向和道路。江蘇省民辦幼兒園近年來取得了較好發(fā)展，但仍面臨不少發(fā)展困境。建議以統(tǒng)一法規(guī)與準(zhǔn)入門檻規(guī)范辦園標(biāo)準(zhǔn)，以分類統(tǒng)籌登記與差異化管理細(xì)化民辦幼兒園監(jiān)管，完善政策鼓勵普惠辦園，促進(jìn)全省民辦幼兒園良性發(fā)展。

一、江蘇省民辦幼兒園發(fā)展現(xiàn)狀與問題

政策保障充分，發(fā)展日益蓬勃。2010年，江蘇省制定出臺了《省政府辦公廳關(guān)于加快學(xué)前教育改革發(fā)展的意見》，意見提出學(xué)前教育改革發(fā)展要堅持“公益公平、普惠于民”原則，積極扶持民辦幼兒園發(fā)展，對承擔(dān)普惠性教育任務(wù)的民辦幼兒園進(jìn)行補助。其后，又陸續(xù)出臺了《學(xué)前教育改革發(fā)展重點工作任務(wù)分解方案》、《關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》、《江蘇省學(xué)前教育條例》、《關(guān)于實施第二期學(xué)前教育五年行動計劃的意見》等一系列配套政策文件，為省內(nèi)民辦幼兒園發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年，江蘇省共有幼兒園5072所、在園幼兒234.13萬人、專任幼兒教師11.59萬人，其中，民辦幼兒園1794所、民辦幼兒園在園幼兒64.29萬人、專任民辦幼兒教師3.78萬人。民辦幼兒園已成為江蘇省學(xué)前教育事業(yè)的重要組成部分。

兼顧公益公平，普惠成為亮點。“十二五”期間，普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定與建設(shè)工作已在全省13個設(shè)區(qū)市鋪開。2015年，江蘇省出臺了《江蘇省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定管理辦法（試行）》，對普惠園的認(rèn)定要件、認(rèn)定程序、認(rèn)定管理、經(jīng)費管理等作出規(guī)定，將普惠性民辦園納入全省的財政統(tǒng)籌與管理。其后所認(rèn)定的一批質(zhì)優(yōu)、收費低的普惠性民辦幼兒園，對解決“入園難、入園貴”的現(xiàn)實困境發(fā)揮了有效作用，產(chǎn)生了較大的社會反響。

政策落實各異，整體規(guī)劃暫缺。在江蘇省普惠性民辦幼兒園的建設(shè)中，仍存在部分問題。一是普惠政策宣傳不到位。課題組對全省民辦幼兒園教師的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，一些未轉(zhuǎn)型為普惠性民辦幼兒園的教師，對普惠性民辦幼兒園政策缺乏基本了解或完全不了解。二是部分地方普惠園建設(shè)缺乏整體設(shè)計。在對區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育現(xiàn)實需求不了解，對普惠園的政策目標(biāo)、扶持措施與過程、扶持效果跟蹤與評估、監(jiān)督機(jī)制等未作有效規(guī)劃的背景下，省內(nèi)部分地區(qū)對普惠園的認(rèn)定主要依循“民辦幼兒園自愿申請，政府審核”，而忽略了“政府對區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育需求進(jìn)行宏觀布局，引導(dǎo)轉(zhuǎn)型”的前提環(huán)節(jié)，導(dǎo)致有些地區(qū)普惠園建設(shè)與公辦園重復(fù)，有些地區(qū)又同時缺乏普惠園與公辦園。三是部分地方普惠園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)重“機(jī)會”輕“質(zhì)量”。普惠園建設(shè)的初衷是由民辦園向公眾提供與公辦園保教質(zhì)量相當(dāng)且收費相當(dāng)?shù)挠捉谭?wù)，但部分地方在普惠園認(rèn)定過程中，民辦園的“分布區(qū)域、資質(zhì)、收費標(biāo)準(zhǔn)、辦園規(guī)范、內(nèi)部管理規(guī)范”等成為政府考量的核心指標(biāo)，而幼兒園的“保教質(zhì)量”這一關(guān)鍵性指標(biāo)卻表述模糊、一筆帶過。這有悖于普惠園既“增加入園機(jī)會”又兼顧“保教質(zhì)量”的建設(shè)初衷。

獨立法規(guī)尚缺，制度仍需設(shè)計。盡管江蘇省就普惠園辦學(xué)出臺了相關(guān)政策，但仍缺乏統(tǒng)一的民辦幼兒園辦園政策法規(guī)，使得全省民辦幼兒園的發(fā)展仍存在有待厘清和明晰的盲點。一是民辦幼兒園的屬性問題，包括法人屬性、產(chǎn)權(quán)屬性、營利與非營利的界定；二是民辦幼兒園的產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)和會計制度問題；三是民辦幼兒園的內(nèi)部治理問題，涉及幼兒園的權(quán)利與幼兒教師權(quán)益；四是政府在民辦幼兒園發(fā)展過程中的職責(zé)問題，具體包括政府提供的各項優(yōu)惠政策、對民辦幼兒園市場的監(jiān)管、政府服務(wù)等。這些問題均需專門政策法規(guī)加以進(jìn)一步澄清。

二、促進(jìn)江蘇省民辦幼兒園發(fā)展的對策與建議

出臺統(tǒng)一法規(guī)，建立準(zhǔn)入門檻。一是建議省內(nèi)盡快出臺專門針對民辦幼兒園的地方性政策法規(guī)，同時加大對民辦幼兒園的財政扶持力度，為其發(fā)展構(gòu)建更優(yōu)的外部空間。二是建議針對江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口結(jié)構(gòu)的區(qū)域化差異，以及學(xué)前教育需求所呈現(xiàn)出的復(fù)雜性和多樣性，把好民辦幼兒園的準(zhǔn)入關(guān)口，制定不同層次、面向不同群體的民辦幼兒園辦園準(zhǔn)則。從辦園資金、班額規(guī)模、園舍條件、園長任職資格、教師與保育員任職資質(zhì)、班級配備標(biāo)準(zhǔn)、保健員配備標(biāo)準(zhǔn)等方面，對民辦幼兒園的辦園標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，核發(fā)相關(guān)主管部門的辦園注冊證，不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的，則不發(fā)辦園注冊證，從而實現(xiàn)細(xì)節(jié)可控的門檻分類管理。

分類統(tǒng)籌登記，實施差異化管理。一是建議積極開展省內(nèi)民辦幼兒園分類注冊管理工作。將民辦幼兒園劃分為營利性與非營利性，并進(jìn)行不同的法人登記管理制度。營利性的民辦幼兒園在工商部門登記注冊，其屬性為依法獲得盈利的企業(yè)法人。非營利性的民辦幼兒園則在民政部門登記注冊，其屬性為依法獲得合理回報的民辦事業(yè)單位法人。二是建議實施差別化管理。以分類注冊為基礎(chǔ)，為不同類型的幼兒園提供差別化投資融資支持、財稅土地優(yōu)惠等政策扶持、民辦幼兒園教師制度保障等配套舉措，由此理順民辦幼兒園的法人屬性、產(chǎn)權(quán)屬性、營利與非營利、教師權(quán)益保障等問題。

推進(jìn)完善政策，鼓勵普惠辦園。一是建議加大普惠性民辦幼兒園政策的宣傳力度。在全省普惠性民辦幼兒園資源總量仍有欠缺的背景下，各級主管部門要通過各種渠道加大政策宣傳力度，使民辦幼兒園的投資者及教職員工認(rèn)識到轉(zhuǎn)型后的發(fā)展前景，進(jìn)而增強轉(zhuǎn)型意愿，形成“政府鼓勵、投資者樂意、教職員工積極參與、家長熱切期盼”的普惠園建設(shè)氛圍。二是合理規(guī)劃布局普惠性民辦幼兒園建設(shè)。強化政府在普惠園建設(shè)中的宏觀調(diào)控作用，要求政府各部門對行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口分布情況與變化趨勢、適齡入園兒童分布情況（包括流動人口子女、殘障適齡幼兒、貧困家庭幼兒、留守幼兒等弱勢幼兒群體）、居民對學(xué)前教育的需求、現(xiàn)有及潛在學(xué)前教育資源的分布等進(jìn)行摸底，以“因地制宜、方便就近”為基本原則，合理布局公辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園。三是加強建設(shè)過程中的質(zhì)量監(jiān)管。參照國內(nèi)其他地區(qū)既有經(jīng)驗，要求普惠性質(zhì)幼兒園進(jìn)行自我評估并接受教育部門質(zhì)量審核；出臺專門的“學(xué)前教育表現(xiàn)指標(biāo)”，作為普惠幼兒園質(zhì)量自評與政府評估的共同評價準(zhǔn)則；頒布普惠幼兒園的質(zhì)量自評程序，并為幼兒園提供報告范本；同時將普惠幼兒園的質(zhì)量審核報告上傳至教育部門網(wǎng)站供社會和家長查閱。

〔本文系南京曉莊學(xué)院周紅承擔(dān)的江蘇省社科基金項目“加快推進(jìn)江蘇省民辦幼兒園發(fā)展研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：劉志剛endprint