農(nóng)村供水工程管理機制探索
——以江西省遂川縣為例

李才玉，謝為江

（1.江西省遂川縣水利局，江西 遂川，343900；2.江西省水利科學院，江西 南昌，330029）

0 引言

遂川縣位于江西省西南邊陲，地處羅霄山脈南段東麓，全縣總人口62.2萬人，縣域地貌以山地為主，山地面積約占全縣總面積的77%。地形條件使得遂川縣農(nóng)村供水工程存在著“點多、面廣、規(guī)模小”的特點，并逐漸形成了一種多元而分散的管理機制。這種管理機制有著運作靈活、簡便易行等優(yōu)點，在過去一段時期內(nèi)為保障農(nóng)村供水工程正常運行發(fā)揮了巨大的作用。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村群眾對優(yōu)質飲水需求的日益增長，其責任模糊、效率低下、供水質量難保障等問題日漸突出。而且以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組集體等非市場主體管水的模式也模糊了自來水的商品屬性，用“大鍋水”、“福利水”的現(xiàn)象普遍，供用水矛盾日漸凸顯。農(nóng)村供水工程運行管理機制上的不平衡、不充分問題越來越難以適應農(nóng)村群眾日益增長的美好生活需要。

自2019年脫貧摘帽以來，為鞏固拓展飲水安全脫貧攻堅成果、助力鄉(xiāng)村振興，遂川縣以全面推行城鄉(xiāng)供水一體化為契機，對農(nóng)村供水工程管理機制實施了系統(tǒng)性的改革，較好地解決了工程管理機制上的問題。本文旨在通過回顧遂川縣的農(nóng)村供水改革歷程，探究農(nóng)村供水在經(jīng)濟學上的內(nèi)在邏輯，探討習近平總書記“兩手發(fā)力”治水思路在農(nóng)村供水工程管理上的貫徹應用。

1 改革前的基本情況及存在的主要問題

1.1 基本情況

在實施農(nóng)村供水工程管理機制改革前，遂川縣共有農(nóng)村飲水工程287處，其中規(guī)模化水廠9處，小型集中供水工程278處，工程建設和管理情況見表1。

由表1可知，改革前，遂川縣農(nóng)村供水工程投資主體多種多樣，既有國家投資、集體投資，也有“民辦公助”、“以獎代補”的形式建設的，其建設主體既有縣水利局等行業(yè)部門，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組集體，工程建成后則移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會負責管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在實際管理上，又采取承包或其它方式將具體管理事務委托給個人或其它組織。據(jù)初步統(tǒng)計，采取承包方式的占14.3%，主要集中在能產(chǎn)生較一定經(jīng)濟效益的圩鎮(zhèn)水廠或人口大村水廠；村委會聘請專人管理占19.2%；村民理事會或農(nóng)民用水協(xié)會等民間組織管理的占34.8%；無固定管理人員，出現(xiàn)問題臨時由村組集體籌資解決的占31.7%。具體詳見圖1。

圖1 改革前各種管理方式所占比例圖

表1 改革前遂川縣農(nóng)村供水工程情況表

1.2 存在的主要問題

（1）建管主體多元，管理職責不清。農(nóng)村供水工程建設和管理主體多元，部分農(nóng)村供水工程建設單位既不是工程的經(jīng)營管理者也不是工程的受益者，建設和管理主體不一致，形成“國家建、集體管（承包者管）、農(nóng)戶用”的局面，工程出現(xiàn)問題時相互推諉，工程管理責任不清，管理責任難以切實落實到位。

（2）水費收繳困難，節(jié)水意識淡薄。長期以來，政府等非市場主體包辦農(nóng)村供水工程建設和管理的模式，致使用水戶認為農(nóng)村供水完全是政府份內(nèi)的事，水的商品屬性、資源屬性未體現(xiàn)，用水戶繳費意識淡薄，用“大鍋水”、“福利水”的現(xiàn)象十分普遍，全縣農(nóng)村供水工程水費收繳率僅35.2%，使得工程運行管理費用嚴重不足，用水浪費也十分嚴重。

（3）管理能力落后，供水質量難保障。全縣287處農(nóng)村供水工程，除91處工程無固定管理人員外，其余196處工程共有管理人員243人，由于工程規(guī)模較小，管理人員多為兼職，且未接受過專門培訓，工資水平低，一般為500元/年～6000元/年。2018年，全縣農(nóng)村供水水質合格率僅為42.6%，供水保證率僅有61.4%。工程供水不正常，使得部分農(nóng)村用水戶在安裝了自來水之后，又自已引了山泉水，農(nóng)村供水實際供水人口僅達設計供水人口的67.9%，工程效益也沒有得到充分發(fā)揮。

（4）部分工程未保障公益性。一些鄉(xiāng)村把有一定經(jīng)濟收益的供水工程全面推向市場。有的把自來水廠直接賣給個人，有的將水廠采取永久承包或長期承包給個人的形式變相出讓給個人。由于個體承包者以利潤為核心，往往只愿意向用水量大、水費收入容易的圩鎮(zhèn)商住用戶和機關企事業(yè)單位供水，對于水廠管網(wǎng)可延伸覆蓋的周邊村莊，既沒有積極性也沒有動力去供水，造成了一方面很多千噸萬人水廠的效益沒有發(fā)揮，另一方面圩鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村用戶想接水卻接不了。加之這些經(jīng)營者對于運行成本能省則省，供水水質不穩(wěn)定，存在衛(wèi)生安全隱患。因為產(chǎn)權和經(jīng)營管理權的分置，個體承包方與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體也扯皮不斷，一些工程損壞了需要維修，承包方認為是鄉(xiāng)村的工程沒建好，要由鄉(xiāng)村負責，鄉(xiāng)村認為已經(jīng)承包出去了，是承包方的責任，相互推諉，嚴重影響了群眾用水。

2 農(nóng)村供水工程管理機制的經(jīng)濟學分析

改革前遂川縣農(nóng)村供水工程管理存在的問題，故然有其因地形條件形成的工程“小散多”所造成的，但更多的是管理機制上的問題，重點就是“兩手發(fā)力”不夠，一方面鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村集體作為農(nóng)村供水工程的管理主體，市場作用發(fā)揮不夠，使得管理效率低下、供用水矛盾突出。另一方面一些鄉(xiāng)村將具有一定經(jīng)濟收益的工程完全推向市場，由私人承包，工程公益屬性也未充分發(fā)揮。

2.1 市場機制的作用

從經(jīng)濟學的角度來看，農(nóng)村供水工程可以阻止人們使用，具有排他性；在設計供水能力范圍內(nèi)，一個人對產(chǎn)品的消費不會導致其它人消費的減少，具有非競爭性；但到達供水能力極限（“擁擠點”）后，每一個人的消費都會導致其它人消費的減少，具有競爭性。可見，農(nóng)村供水具有排他性和不完全的競爭性，屬于準公共產(chǎn)品。對于這一類工程的管理如果不引入市場機制，供用水缺乏價格調(diào)節(jié)機制，就會產(chǎn)生大量的使用“福利水”、“大鍋水”現(xiàn)象，占有優(yōu)勢地位的用戶，在自身利益驅動下，容易無節(jié)制擴張自身用水需求，出現(xiàn)用水浪費和用水不公平現(xiàn)象。2014年，筆者調(diào)查走訪了遂川縣某村新建的一處小型集中供水工程。該工程由村委會采取“上面補一點、村里墊一點、群眾補一點”的方式建設，供水戶數(shù)有100多戶。工程建成后由村委會負責管理，未收取水費，工程維護由村委會籌資解決。2019年，當筆者再次到該村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，管道上游30多戶用水戶放“長流水”，自來水放進池塘養(yǎng)魚、放進菜園澆地的情況比比皆是；而管道中、下游的50多戶供水很不正常，經(jīng)常停水；管道末端的20多戶僅在第一年通過水，后期基本沒有水。像這種情況在遂川縣推進農(nóng)村供水運行管理機制改革前十分普遍。

可見，對于準公共產(chǎn)品，如不引入市場機制，缺乏價格機制調(diào)節(jié)，將會導致有限供給下的過度需求，造成供給和需求的失衡，最終造成大量的浪費和用水不公平的現(xiàn)象。因此，對于農(nóng)村供水這類準公共產(chǎn)品，應按照“誰使用、誰付費”的原則，引入市場機制，采取收費的形式發(fā)揮價格的供需調(diào)節(jié)作用，促進節(jié)約用水、公平用水。

2.2 政府作用的實現(xiàn)

農(nóng)村供水作為準公共產(chǎn)品，從經(jīng)濟學的視角來看，還具有很強的正外部性和自然壟斷性。從表面上看，農(nóng)村供水工程都是一家一戶的事，但是作為鄉(xiāng)村群眾最基本的生活要件，工程還具有維護社會穩(wěn)定、預防控制疾病、減貧脫貧、促進鄉(xiāng)村振興等外部社會效益，提供普惠、均等的農(nóng)村供水服務是政府不可推卸的責任。因此，農(nóng)村供水在引入市場機制的同時，仍必須堅持政府的主導地位，發(fā)揮政府的主導作用，確保農(nóng)村供水的公益性。

堅持政府的主導地位，并不是指政府要參與農(nóng)村供水的方方面面。黨的十九屆三中全會上通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，政府機構要“減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，提高資源配置效率和公平性”，也就是說政府作用的發(fā)揮要體現(xiàn)在宏觀層面上，微觀層面仍需要由市場主體來承擔。具體來說，就是政府在農(nóng)村供水事務的主導作用主要通過規(guī)劃統(tǒng)籌、資金補貼、監(jiān)督管理等宏觀方面來實現(xiàn)。

2.3 兩手發(fā)力的方式

那么，選擇何種管理機制才有利于充分發(fā)揮市場和政府的作用，“兩手發(fā)力”，兼顧效益和公平呢？根據(jù)遂川縣的實際，分析各種管理模式的優(yōu)劣如下：

（1）事業(yè)單位管理。事業(yè)單位管理可以確保政府的主導作用，保障工程的公益性，管理相對集中，管理人員專業(yè)水平相對較高。但事業(yè)單位管理有以下局限性：一是管理者利益鏈條不明晰，缺乏有效的激勵與約束機制，管理效率比企業(yè)低；二是長期以來，人們已經(jīng)形成了一整套與傳統(tǒng)公共事業(yè)管理體制相適應的傳統(tǒng)觀念，認為凡是“事業(yè)”都應該由政府舉辦，并應由財政供給經(jīng)費，不利于充分引入市場機制和培育群眾用水繳費意識。

（2）集體管理。即村民自治管理，其形式包括村委會管理、理事會管理、用水協(xié)會管理等。這種管理模式較為靈活簡便，能一定程度保障工程的公益性。但由于工程規(guī)模小、管理主體分散、管理力量薄弱，管理效率較低，供水質量難以保障。以遂川縣為例，該縣村級供水站平均供水人口在1000人左右（約300戶），由于人口外出務工人口多，年均用水量約在40m3/戶左右，按照遂川縣農(nóng)村供水平均價格1.2元/m3計，則年可以收取水費1.44萬元。扣除管道維修費、電費、消毒藥劑費等供水成本，剩余可用于支付人工工資的大約在0.7萬元左右，聘用1個管理人員的話，折合月薪為583元。如此低的收入，很難保障工程的規(guī)范運行和管理。

（3）私營。如前所述，私營的問題在于私營企業(yè)（個人）以利潤為核心導向，往往只愿意向有利可圖、邊際收益高的用戶供水，存在“歧視性”供水現(xiàn)象，難以滿足工程的公益性。此外，還易出現(xiàn)壓縮必要的供水成本降低供水質量、任意提高供水價格等問題。

（4）國有企業(yè)管理。國企管理可以很好確保政府的主導作用、較好的兼顧公益性，而且這種管理模式產(chǎn)權明晰、責任明確、利益鏈條清晰，能較好的引入和發(fā)揮市場機制作用。與事業(yè)單位管理相比，管理者收益可以通過績效獎懲等方式來調(diào)動，管理效率也相對較高。

各種管理模式的優(yōu)點和局限性見表2。

表2 農(nóng)村供水工程各種管理模式的優(yōu)點和局限性

從以上分析可知，事業(yè)單位管理和集體管理能夠較好的兼顧工程的公益性，但存在管理效率低、市場機制引入難、群眾繳費意識不強等局限性。私營管理效率較高，但難于兼顧公益性。國有企業(yè)特別是國有獨資企業(yè)管理效率高，能在充分發(fā)揮市場機制作用的同時較好地兼顧農(nóng)村供水工程公益目的，有助于實現(xiàn)政府主導、市場運營、兩手發(fā)力的目的。

3 改革實踐及成效

3.1 改革實踐

通過以上分析可知，要破解農(nóng)村供水工程管理機制難題，應該在堅持政府主導地位的同時，充分引入市場機制，選擇合適的管理模式，采取政府和市場“兩手發(fā)力”的辦法。2019年，遂川縣以推行城鄉(xiāng)供水一體化為契機，實施了農(nóng)村供水工程管理機制改革，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單元整合零散、低水平的農(nóng)村供水運行管理資源組建水務公司，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村供水工程實行集中統(tǒng)管。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司的性質為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府直屬的國有獨資企業(yè)，依法經(jīng)營、獨立核算。經(jīng)營上受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導，業(yè)務上受水利部門指導。公司以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貨幣出資或經(jīng)評估的已建農(nóng)村供水工程形成的凈資產(chǎn)作為注冊資本。公司經(jīng)營范圍為自來水的生產(chǎn)及銷售、自來水管道安裝及維修，以及政府批準的其它涉水事務的運營管理。同時，基于農(nóng)村供水工程的公益性、基礎性，為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司的合法權益，遂川縣人民政府還授權各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)授予水務公司自來水特許經(jīng)營權，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司享有獨家向特許經(jīng)營范圍內(nèi)用戶供水的權利。

改革后，政府不再像原先那樣直接地、具體地參與工程建設和管理，而是通過加強規(guī)劃統(tǒng)籌、加大資金投入、強化監(jiān)督管理的方式做好宏觀管理，具體的工程建設和運行管理工作交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司承擔。同時，為避免工程建設與運行管理脫節(jié)的現(xiàn)象，遂川縣還實行了農(nóng)村供水工程建管一體化，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司既是農(nóng)村供水工程的運行管理主體，也是農(nóng)村供水工程的建設主體，各級財政撥給農(nóng)村供水工程的建設、運行管理補助資金全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司集中使用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司組建后，為進一步提升公司的運營效率，遂川縣制訂了《遂川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司運營管理規(guī)范化指導方案》，全面推行統(tǒng)一供水價格、統(tǒng)一水費收繳、統(tǒng)一考核補助、人員集中培訓、大宗物資集中采購等“三個統(tǒng)一”和“兩個集中”，即由縣政府統(tǒng)一批復設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司及供水價格（同時，允許部分供水設施較薄弱的鄉(xiāng)村根據(jù)供水成本、群眾接受程度在批復水價內(nèi)靈活確定執(zhí)行水價）；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司統(tǒng)一收繳水費，水費全部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司帳號；由縣水利局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司實行統(tǒng)一考核，根據(jù)考核結果分配運行維護財政補助資金；由城區(qū)供水企業(yè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司提供人員集中培訓、大宗物資集中采購服務。

為全面發(fā)揮市場的基礎性作用，遂川縣牢牢抓住水費收繳這個關鍵，在改善供水質量的基礎上全力推進水費收繳工作。一方面將水費收繳與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村飲水相關考核掛鉤、將水費收繳率與鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司維養(yǎng)補助資金掛鉤、將水費收入與鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司職工報酬掛鉤的“三掛鉤”獎懲激勵機制，激勵了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、水務公司和公司職工抓好水費收繳工作。另一方面，該縣還大力推廣使用預付費的IC卡水表。截至2020年底，有1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實現(xiàn)IC卡水表全域覆蓋、6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實現(xiàn)集鎮(zhèn)用戶IC卡水表全覆蓋。通過這些舉措，全縣的水費收繳率大幅提升，從過去的不足60%提高到了95.4%。

通過全面推進水費收繳工作，用水農(nóng)戶的節(jié)水意識大幅提升，各農(nóng)村供水工程的出廠水量比全面收費前降低了30%～50%，以前用水高峰期經(jīng)常沒水有的管網(wǎng)末端和高處農(nóng)戶供水正常了。由于減輕了供水負荷，供水水質也有了明顯提升，農(nóng)村供用水矛盾得到了有效緩解。

3.2 改革成效

通過改革，遂川縣農(nóng)村供水工程運行管理主要取得了以下成效：

（1）管理責任明確，管理機制進一步理順。通過改革，遂川縣在落實政府的主體責任、水利部門的監(jiān)管責任的基礎上，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域農(nóng)村供水工程的運行管理責任，明確了公司經(jīng)理為運行管理責任人。農(nóng)村供水的管理責任由虛變實，變得明確和可落實。同時，水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司實行工作量和工作績效雙向考核，建立了公司年度工資總額與水費收繳、工程管理績效掛鉤的獎懲激勵機制，進一步理順了管理機制。

（2）惠及全域全民，公益屬性進一步彰顯。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組建的國有獨資企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務公司并不以贏利為主要目的。各公司始終堅持公司的公益屬性，在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興工作中堅決貫徹落實當?shù)攸h委、政府的決策部署，以惠及全域全民為目標，為貧困群眾提供了入戶安裝費用和水費減免等優(yōu)惠政策，并在管好集中供水工程的基礎上把服務的觸角向分散供水戶進一步延伸，免費為困難群眾提供分散供水維修、技術指導等服務。

（3）集約統(tǒng)一運營，管理效率顯著提升。到2020年底，遂川縣農(nóng)村供水工程的管理主體由原來分散的、以鄉(xiāng)村為主的287個集中到了21個專業(yè)化供水企業(yè)。農(nóng)村供水工程運行管理人員由原來的以兼職為主的243人減少到了以專職為主的69人，人員薪酬由原來的平均每人每年不到五千元提升至兩萬多元，水費收繳率由原來的不足40%提高到了95%，管理效率顯著提升。

（4）專職專業(yè)管理，供水質量大幅改善。遂川縣通過全面推行農(nóng)村供水工程標準化管理，加大了管理人員培訓力度，健全了工程運行操作規(guī)程和運行管理制度，管理人員專職化、管理水平專業(yè)化不斷提高，供水質量大幅改善。根據(jù)遂川縣疾控中心水質監(jiān)測數(shù)據(jù)，千人以上工程按《生活飲用水衛(wèi)生標準》檢測的水質合格率提高到了100%；農(nóng)村供水保證率由改革前的73%提高到了96%；

4 結 語

通過分析總結遂川縣農(nóng)村供水工程管理機制改革實踐，可以得出以下經(jīng)驗：

（1）精準定位是理順農(nóng)村供水工程管理機制的基礎。農(nóng)村供水工程規(guī)模小、數(shù)量多、覆蓋面廣，涉及方方面面，兼具公益性和經(jīng)營性，要科學分析其內(nèi)在的經(jīng)濟學邏輯，充分認識到工程的準公共產(chǎn)品屬性，精準定位，既不能全部由政府大包大攬，也不能全面推向市場。要揚政府和市場之長，“兩手發(fā)力”方能既保障效率又兼顧公平。

（2）價格機制是農(nóng)村供水工程發(fā)揮市場作用的核心。無論是從節(jié)水的角度，還是從促進公平、保障長效運行的角度，農(nóng)村供水都不能再用“福利水”、“大鍋水”，要徹底扭轉農(nóng)村群眾免費用水的觀念，必須全面收繳水費，不斷提高水費收繳率，充分發(fā)揮水價對農(nóng)村供水市場的調(diào)節(jié)作用，促進節(jié)約用水，保障公平供水，提升工程長效運營能力。

（3）規(guī)?；\營是農(nóng)村供水工程管理發(fā)展的方向。供水行業(yè)是規(guī)模化效應十分顯著的行業(yè)，分散多元的管理模式既不專業(yè)也缺乏效率。整合農(nóng)村供水工程管理上的人力、物力、財力等各項資源實行集中統(tǒng)一管理，有利于發(fā)揮規(guī)模效應和專業(yè)化優(yōu)勢，提高管理水平和管理效率，是未來農(nóng)村供水工程和其它鄉(xiāng)村公益性基礎設施管理發(fā)展的方向。