城市，從“大拆大建”到“精細(xì)繡花”

姚捷

中國實施城市更新行動，是現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，符合人民群眾提高生活水平的期望，可以優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)并提升品質(zhì)。不同于傳統(tǒng)的城市建設(shè)模式，城市更新需要更加精細(xì)化、集約化，法治化的運行方式。城市更新行動的難點在于資金來源，可以采用BOT（即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種方式）或城市更新股權(quán)基金等方式，并結(jié)合稅收優(yōu)惠等政策手段予以支持。

城市更新的概念及其價值

陳占祥先生1980年在我國最早提出了“城市更新”概念，強(qiáng)調(diào)城市自身的演變過程，突出經(jīng)濟(jì)因素在城市更新中的作用，并提出更新途徑包含重建、保護(hù)和維護(hù)等。1984年，我國首次召開舊城改建經(jīng)驗交流會，正式拉開了中國舊城更新理論研究的序幕。城市更新是一個相對現(xiàn)代的理念，這與城市的新陳代謝有區(qū)別。世界上有許多歷史名城，歷經(jīng)千年，這些城市也經(jīng)過了歷代的重建和修葺，但這些修繕和改造行為屬于城市的維護(hù)，屬于城市的新陳代謝。而現(xiàn)代的城市更新，則是包含了產(chǎn)業(yè)升級、社區(qū)文化提升、城市規(guī)劃完善、建筑物整修等一系列目標(biāo)的綜合行動。

當(dāng)前，我國實施城市更新行動，是土地開發(fā)模式的必然轉(zhuǎn)型，也是解決城市存量土地利用效率不高問題的必要選擇。城市更新是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級的要求，也可以通過城市更新行動，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的有效手段。據(jù)科學(xué)測算，我國建筑物的建造和運行相關(guān)碳排放占二氧化碳排放量的38%。城市更新行動，對老化建筑物和陳舊基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行處理，可以有效降低建筑物運行中的碳排放，使環(huán)境質(zhì)量提高并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。通過城市更新行動，可以改善環(huán)境質(zhì)量、構(gòu)筑良好的城市環(huán)境，為生態(tài)文明提供良好的發(fā)展途徑。

城市更新的主要內(nèi)容就是對城市中停滯的區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造和整修，以新的城市功能替換功能衰敗的城市功能，使城市重新發(fā)展和繁榮。其具體內(nèi)容，一方面是對建筑物質(zhì)實體的改造，另一方面是對產(chǎn)業(yè)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、文化環(huán)境、空間環(huán)境及視覺環(huán)境的改造與提升。除了建筑物的物質(zhì)質(zhì)量改善，還包括社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、歷史傳承、情感依戀等的延續(xù)。依據(jù)中央政策，結(jié)合北京等21個城市的城市更新行動實踐，依照更新對象的不同，將城市更新劃分為歷史文化街區(qū)、老舊城區(qū)的改造更新、城市工業(yè)遺產(chǎn)的更新、城中村更新、三舊綜合更新改造等5種。

城市更新的運作模式

城市更新的運作模式與傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)模式有很大不同。傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)模式，遵循規(guī)劃、征地、拆遷、拿地、修建及銷售等步驟，全國基本相同。而城市更新則需要因地制宜，依據(jù)不同項目的特點，進(jìn)行不同的運作。就城市政策層面，有企業(yè)主導(dǎo)和政府主導(dǎo)兩種模式。

企業(yè)主導(dǎo)模式，就是以企業(yè)為核心，多方參與，共同協(xié)商進(jìn)行城市更新。深圳的城市更新單元制度是這一模式的典型，其特點是堅持市場化運作，以更新單元制度為根本，堅持市場化運作。一方面，通過制定優(yōu)惠政策吸引社會資金參與城市更新；另一方面，在市場化運作過程中，尊重和保障原業(yè)主、原村民等原權(quán)利人的合法權(quán)益及改造意愿。具體的操作方式是更新單元制度，以“城市更新單元”為基本規(guī)劃單位，更新單元規(guī)劃不由政府一家包辦規(guī)劃，其編制過程中帶有協(xié)商式的特點，開發(fā)商、政府及原業(yè)主可就用地功能、開發(fā)強(qiáng)度、開發(fā)時間、拆遷責(zé)任、公共設(shè)施等進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致后成為更新依據(jù)，其可操作性強(qiáng)，規(guī)劃落實時間穩(wěn)定可控，可實現(xiàn)利益共享。

政府主導(dǎo)模式，體現(xiàn)政府的全盤規(guī)劃和利益平衡。寧波城市更新實踐比較有代表性，寧波以歷史文化保護(hù)為抓手彰顯城市特色。寧波是國家歷史文化名城，通過推進(jìn)城市更新，采取以人為本、小規(guī)模漸進(jìn)式、功能混合和地方特色空間塑造等途徑，進(jìn)行公共空間營造，建立了“專項—片區(qū)—單元”的規(guī)劃編制體系。為保障公共利益和更新主體的權(quán)益，設(shè)置公眾訴求前置程序，制定公共要素清單。按照“政府主導(dǎo)、市場運作、多方參與、互利共贏”的原則，動員社會力量廣泛參與城市更新改造。

城市更新行動的難點

城市更新行動的難點在于項目資金運作方式。傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)模式有其固有盈利模式，可爭取到銀行等金融機(jī)構(gòu)的資金支持。而城市更新行動，是針對一個個具體項目，進(jìn)行個性化的建設(shè)，對此，出于資金安全等因素考慮，傳統(tǒng)的開發(fā)貸等資金籌措方式不易實現(xiàn)。從政府財政資金角度，對一些典型的、有特殊需求的更新項目，可以提供支持，但項目數(shù)量有限。為解決項目資金問題，需要動員社會力量，多方籌集資金，可以有以下幾種方式。

BOT模式引入社會資本。廣州永慶坊項目通過BOT模式引進(jìn)社會資本，進(jìn)行“微改造”。通過公開招商引入廣州萬科房地產(chǎn)公司建設(shè)運營該項目，在項目建成完工后的運營期內(nèi)，其經(jīng)營所得作為項目投資收益，運營期結(jié)束后公司將項目移交給政府，該融資方式屬于典型的BOT模式。在建設(shè)過程中，通過原地升級的做法對舊有建筑進(jìn)行修繕，達(dá)到修舊如舊的效果。同時，新增配套設(shè)施，增加辦公區(qū)、青年公寓、教育營地與特色商業(yè)等多種功能，將商業(yè)因素與歷史文化街區(qū)實現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。在運營過程中，由萬科物業(yè)統(tǒng)一管理永慶坊服務(wù)中心，負(fù)責(zé)開展宣傳推廣、招商合作、管理入駐企業(yè)、活動策劃等業(yè)務(wù)，其運營收益歸萬科公司?！半p過半”模式引入社會資本?！半p過半”，是指按《物權(quán)法》規(guī)定，對于選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人等重要事項，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分（即產(chǎn)權(quán)證記載面積）占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意?！半p過半”模式引入社會資本，指通過正規(guī)“雙過半”程序引入專業(yè)化物業(yè)管理公司持續(xù)深度運營的老舊小區(qū)，達(dá)到物業(yè)公司和業(yè)主雙贏的效果。北京市勁松北社區(qū)改造項目，即是該模式的典型。針對居民日常生活中的痛點難點，社會資本方前期對“自選類”改造項目一次性投入3000余萬元，為在未來實現(xiàn)項目“微利可持續(xù)”運營，朝陽區(qū)房管局、勁松街道授權(quán)社會資本對1698平方米的社區(qū)閑置低效空間進(jìn)行改造提升，統(tǒng)籌提供相關(guān)服務(wù)和閑置資源的運營權(quán)，通過后續(xù)物業(yè)服務(wù)的使用者付費、停車管理收費、多種經(jīng)營項目以及未來計劃落地的養(yǎng)老、托幼等業(yè)態(tài)收益，使社會資本也能盈利。5499664C-3DE6-450E-8F54-490A661C5D3C

城市更新基金模式。2016年，上海推出創(chuàng)新園區(qū)行動計劃，通過促進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型與科創(chuàng)中心建設(shè)來更新城市功能。同年4月，上海城創(chuàng)投資管理股份有限公司設(shè)立“上海城創(chuàng)城市更新股權(quán)投資基金”，該基金是上海第一只城市更新股權(quán)投資基金，總規(guī)模約30億元。目前，上海城市更新基金已成功改造并運營了多個項目。相比其他融資方式，城市更新基金融資模式可以尋找到更具專業(yè)化的合作伙伴，也就能有效整合各類資源，同時也屬于中短期資產(chǎn)配置，有別于傳統(tǒng)重資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，風(fēng)險更小。

從經(jīng)濟(jì)效益看，城市更新項目的收益率相對于傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)項目，收益不一定很高，有項目還存在未來收益彌補(bǔ)不了成本投入的情形。但城市更新具有特殊的社會效益，城市更新項目對未來創(chuàng)造有活力的城市社區(qū)、幫助中低收入家庭改善居住環(huán)境、提升城市品位等非常有益。對此，政府可通過一定的政策傾斜，如利用專項資金補(bǔ)助社會資本，或稅后政策優(yōu)惠等手段彌補(bǔ)實際投資收益與預(yù)期平均投資回報之間的差距，從而吸引社會資本參與社會效益和經(jīng)濟(jì)價值兼具的城市更新項目。

城市更新行動展望

城市更新行動實施的這一段時間以來，產(chǎn)生了非常好的社會效果。例如，北京市朝陽區(qū)光華里5、6號樓危舊樓房改建項目，就取得了良好效果，該處樓房已經(jīng)成為危房，經(jīng)過更新改造，居民住上了安全、寬敞的新居。再如，北京市東城區(qū)南鑼鼓巷四條胡同（雨兒、福祥、蓑衣、帽兒）修繕整治項目，針對騰退院落的修繕利用，首次提出“共生院”理念，在區(qū)域整體規(guī)劃、統(tǒng)籌設(shè)計的基礎(chǔ)上，采取“一院一策、一戶一設(shè)計”，根據(jù)歷史街區(qū)風(fēng)貌保護(hù)要求和居民實際需求，下足繡花功夫精心修繕，最大限度保留院落胡同原有肌理、格局和老物件。改善胡同環(huán)境、居住條件的同時，利用騰退房屋優(yōu)先植入公共服務(wù)和文化交往功能，實現(xiàn)建筑共生、居民共生和文化共生。

城市更新是中國城鎮(zhèn)化的新發(fā)展，是城市轉(zhuǎn)型與治理提升的必然要求，城市更新是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城市開發(fā)建設(shè)的必然選擇，同時，城市建設(shè)的模式也從粗放宏觀的“大拆大建”方式轉(zhuǎn)向“繡花式”的精細(xì)化方式。城市更新實踐中特別要在全面了解具體城市的更新動因、目標(biāo)、特點、對象和內(nèi)容，針對城市更新存在的問題，選擇有效的城市更新路徑，更加注重提升市民的獲得感、幸福感，才能真正實現(xiàn)城市更新的應(yīng)有價值。

（摘自《民生周刊》2022年第9期。作者為北京建筑大學(xué)城市更新研究中心主任）5499664C-3DE6-450E-8F54-490A661C5D3C