編纂行政基本法典是推進(jìn)依法治國的需要

姜明安

民法典頒布施行以后，我國法治建設(shè)另一件急迫的大事就提上了立法日程。這件大事就是編纂行政基本法典（或行政程序基本法典）。對于規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，建設(shè)法治社會(huì)，民法有著極其重要的作用；而對于全面推進(jìn)依法治國和依法行政，建設(shè)法治國家和法治政府來說，行政法則有著更為重要的作用。行政法的最基本功能是規(guī)范和控制行政權(quán)，一個(gè)國家要保障行政權(quán)依法和公正行使，就必須要有健全完善的行政法。而行政法要健全完善，就有必要逐步使之法典化。國家立法機(jī)關(guān)在通過民法典以后，提出了編纂行政基本法典的設(shè)想。我們可以從“三個(gè)需要”的角度論述推進(jìn)我國行政法法典化的重要意義和作用。

為行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限

為行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是依法治國的基本要求。之所以要強(qiáng)調(diào)以法律規(guī)范和制約行政權(quán)，把行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，其理由和根據(jù)有三：

其一，行政權(quán)力的規(guī)范化、法治化對于整個(gè)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對于執(zhí)政黨執(zhí)政地位的鞏固，對于憲法確定的國家目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，均有著至關(guān)重要和關(guān)鍵的作用。執(zhí)政黨作出的重大決策、立法機(jī)關(guān)制定的法律，需要各級國家行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)去組織貫徹實(shí)施；整個(gè)國家的安全和社會(huì)秩序，需要各級國家行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)去保障和維護(hù)；全體國民賴以繁衍生息的生態(tài)環(huán)境，需要各級國家行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)去保護(hù)。

其二，在整個(gè)國家權(quán)力系統(tǒng)中，國家行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)是公民、法人和其他組織最經(jīng)常、最廣泛、最直接打交道的公權(quán)力。公民的人權(quán)和其他各種合法權(quán)益能否得到保障，都取決于各級各類國家行政機(jī)關(guān)能否依法正確行使行政權(quán)，能否依法行政和依法辦事。

其三，在各種國家權(quán)力中，各級各類國家行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力特別是行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰、行政強(qiáng)制等各種與老百姓關(guān)系最密切的行政權(quán)力，是最有機(jī)會(huì)和最有可能濫用、腐敗和侵犯老百姓權(quán)益的權(quán)力，需要完善的法律加以規(guī)范和制約。

行政法治對于反腐倡廉，為行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的作用，也可通過制定和完善單行行政法一定程度地實(shí)現(xiàn)。但是，法典的作用要遠(yuǎn)勝于單行法，具有事半功倍的功效。

深入推進(jìn)法治政府建設(shè)

行政法最重要的功能和作用就是建設(shè)法治政府。行政行為法和行政程序法是行政法的最關(guān)鍵的組成部分，沒有行政行為法和行政程序法，就不可能建設(shè)法治政府。因?yàn)橹挥行姓袨榉ê托姓绦蚍?，才可能防止行政?quán)任性、恣意和濫用；只有行政行為法和行政程序法，才可能構(gòu)建完善的機(jī)制保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益免受行政權(quán)的侵害。

正因?yàn)槿绱?，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出建設(shè)法治政府的第一項(xiàng)要求即確定要完善行政程序法律制度，并將公開、公正作為法治政府六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之一。公開、公正與公平（簡稱“三公”）是行政行為法和行政程序法確立的基本原則。因此，沒有行政行為法和行政程序法，就沒有“三公”，而沒有“三公”，就沒有法治政府。公開主要是法律對行政行為程序透明的要求，目的主要在于保護(hù)公民的知情權(quán)；公正主要是法律對行政行為實(shí)體正義的要求，目的主要在于防止行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員偏私；公平主要是法律對行政行為平等性的要求，目的主要在于防止行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員歧視特定相對人。

當(dāng)然，“三公”的價(jià)值是多方面的。例如，公開除了保護(hù)公民的知情權(quán)的價(jià)值以外，其他價(jià)值還有推進(jìn)民主、防止腐敗、防謠辟謠，維持社會(huì)穩(wěn)定，以及促進(jìn)公共信息資源的充分利用等；公正、公平除了防偏私、反歧視的價(jià)值以外，其他價(jià)值還有保障人權(quán)、維護(hù)人格尊嚴(yán)、提高政府公信力、改善官民關(guān)系等價(jià)值。至于“三公”的具體要求，目前具體法律、法規(guī)、規(guī)章有規(guī)定的應(yīng)遵循法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，如政府信息公開、公務(wù)回避、行政行為說明理由、聽取申辯、平等對待行政相對人等；目前具體法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的，則應(yīng)通過編纂統(tǒng)一的行政基本法典或行政程序基本法典確定正當(dāng)法律程序原則，正當(dāng)法律程序的要求是覆蓋整個(gè)行政行為的，如政務(wù)公開、政府會(huì)議公開、權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單公開、重大決策舉行聽證論證、吸收利害關(guān)系人、公平競爭人平等參加行政程序等。

行政法法典化則對實(shí)現(xiàn)行政行為規(guī)范全面性、普遍性、均衡性具有意義。絕大多數(shù)法治發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)的國家、地區(qū)在行政法立法（特別是行政程序立法）的模式上均選擇“法典化+單行法”的模式。我國目前正通過單行法律、法規(guī)，或者通過地方或部門政策文件推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度、政府信息公開制度、相對人到政府辦事“最多跑一次”制度、行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”、“雙隨機(jī)一公開”等制度，這些制度許多僅在部分領(lǐng)域、部分地區(qū)實(shí)施，如果編纂統(tǒng)一的行政基本法典或行政程序基本法典，將這些制度加以適當(dāng)改造、完善或重構(gòu)，然后通過法典法制化，在整個(gè)行政領(lǐng)域、全國所有地區(qū)、所有行政部門推廣和全面實(shí)施，對于全面推進(jìn)我國法治政府建設(shè)就能發(fā)揮更大的作用。

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)善治良政

傳統(tǒng)國家治理方式的主要特征是專斷、恣意、多變和神秘化。例如，申不害主張的治國方式是“獨(dú)視、獨(dú)聽、獨(dú)斷”?？鬃诱J(rèn)為，“民可使由之，不可使知之”。而現(xiàn)代國家治理的方式則要求程序化、規(guī)范化，要求公開、透明、公眾參與。在現(xiàn)代法治國家，為了規(guī)范國家治理，大都制定行政基本法律（主要是行政程序法律），以法律規(guī)定國家治理行為的基本原則及其制度，如信賴保護(hù)原則、比例原則、合理預(yù)期原則、告知制度、聽取申辯制度、說明理由制度、聽證制度、調(diào)查取證制度、政府發(fā)言人制度、政務(wù)網(wǎng)上公開和網(wǎng)上征求意見制度等。公權(quán)力運(yùn)作程序化、規(guī)范化對于現(xiàn)代國家治理具有非常重要的意義。

現(xiàn)代國家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當(dāng)性和文明性?，F(xiàn)代國家治理的基本手段是法治，特別是程序法治。法治包括形式法治和實(shí)質(zhì)法治。形式法治主要要求國家治理有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。而實(shí)質(zhì)法治不僅要求國家治理嚴(yán)格守法、依法，而且要求所守所依之法是“良法”。公開、透明、公眾參與、集體決策是現(xiàn)代國家治理與傳統(tǒng)國家管理的重要區(qū)別。969059FC-4669-412F-A75E-32FDDE7C4FF0

制定和編纂行政基本法典或行政程序基本法典，為行政行為所確立的電子政務(wù)制度、信息公開制度、政務(wù)公開制度、個(gè)人信息保護(hù)制度、行政調(diào)查與證據(jù)制度、說明理由與聽取陳述申辯制度、聽證制度等確立、創(chuàng)設(shè)和提供這樣的規(guī)則、平臺(tái)和保障。否則，國家治理現(xiàn)代化就只能停留在口號(hào)層面，而不可能全面實(shí)施、運(yùn)作。

編纂行政基本法典或行政程序基本法典，除了上述重要意義和作用以外，對于節(jié)約立法資源，減少立法成本，提高行政程序立法效率，以及加強(qiáng)和保障我國各領(lǐng)域、各部門、各地方行政法制的統(tǒng)一，避免行政程序法制的相互沖突、寬嚴(yán)不一亦有重要的作用。

編纂行政基本法典應(yīng)注重體現(xiàn)四大特色

在解決了我國為什么要編纂行政基本法典的問題以后，我們還必須接著解決怎樣編纂我國的行政基本法典，確立以什么樣的理念來編纂我國行政基本法典。筆者認(rèn)為，我國編纂行政基本法典應(yīng)注重體現(xiàn)四大特色。

第一大特色是時(shí)代特色?，F(xiàn)今時(shí)代為“百年未有之大變局”的時(shí)代。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、元宇宙等將現(xiàn)今人類社會(huì)推入了信息化社會(huì)、數(shù)字社會(huì)；新冠疫情長久蔓延和各種極端自然災(zāi)害頻發(fā)將現(xiàn)今人類社會(huì)推入了自然性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；宗教極端勢力的滋生擴(kuò)展、重大恐襲事件的頻發(fā)、中美關(guān)系的巨變等事件同時(shí)將現(xiàn)今人類社會(huì)推入了社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。我們在這樣的時(shí)代背景下編纂行政基本法典，其法典內(nèi)容就必須融入數(shù)字社會(huì)思維和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理念，使之既能解決現(xiàn)實(shí)世界的行政法治問題，又能解決網(wǎng)絡(luò)世界的行政法治問題；既能解決常態(tài)社會(huì)下的行政法治問題，又能解決應(yīng)急狀態(tài)下的行政法治問題。

第二大特色是中國特色。這里的“中國特色”，是指新時(shí)代、新階段、新格局下的中國特色。黨的十八大以后，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代；黨的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程的開啟，中華民族偉大復(fù)興進(jìn)入新階段；2018年憲法修正案確立五大文明（物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明）和法治中國目標(biāo)，中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)開啟新格局。在這樣的新時(shí)代、新階段、新格局下的中國特色有兩個(gè)最重要的要素：一是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)；二是中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持依法執(zhí)政。據(jù)此，我們當(dāng)下編纂行政基本法典，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，設(shè)計(jì)與之相適應(yīng)的法治方案，使其行使相應(yīng)行政權(quán)力的行為及其責(zé)任機(jī)制得到法的有效規(guī)范。

第三大特色是重治理實(shí)效特色。我們當(dāng)下所要編纂的行政基本法典，其路徑不能沿襲國外傳統(tǒng)的過分注重形式法治的模式，而必須特別強(qiáng)調(diào)和注重治理實(shí)效。即強(qiáng)調(diào)公正和效率并舉、控制權(quán)力濫用和促進(jìn)權(quán)力有效行使并舉、保障行政相對人合法權(quán)益和維護(hù)行政管理秩序、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序并舉。

第四大特色是重程序控權(quán)特色。行政法是從程序控權(quán)起始的。行政程序法典立法，體現(xiàn)的是程序控權(quán)模式。實(shí)體控權(quán)雖然也很重要，但這種控制主要通過行政組織法控制和限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力的范圍，是靜態(tài)的控制，其效果遠(yuǎn)不如動(dòng)態(tài)的對整個(gè)行政過程的控制。因此，我們現(xiàn)在編纂行政基本法典，其名稱即使不叫“行政程序法典”或“行政程序基本法典”，其內(nèi)容也應(yīng)突出程序控權(quán)特色，走我國許多行政法學(xué)者所主張的程序主義進(jìn)路。

（摘自3月15日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》。作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長）969059FC-4669-412F-A75E-32FDDE7C4FF0