撤鎮(zhèn)設縣級市抑或縣下轄市：新時代經濟發(fā)達鎮(zhèn)的設市模式研究

吳金群 徐懿琳 廖超超

摘要：經濟發(fā)達鎮(zhèn)是新時代推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展和基層治理現代化轉型的重要載體。為消除鎮(zhèn)的建制對區(qū)域發(fā)展產生的剛性約束，可因地制宜地開展撤鎮(zhèn)設縣級市，并積極探索縣下轄市的創(chuàng)新空間。從新時代市制演變的邏輯看，兩種設市模式的實施條件有所差異。在政區(qū)建制、政區(qū)空間和行政單位等核心要素上，兩種設市模式的內涵明顯不同。可在比較優(yōu)劣和約束條件的基礎上，錨定適用對象：撤鎮(zhèn)設縣級市適合位于母縣的邊界處，或處于交通樞紐、邊境口岸，且大都市有一定的距離的非縣政府駐地鎮(zhèn);縣下轄市適合還沒有達到縣級市標準但又面臨體制約束，或已達到縣級市標準但為母縣政府駐地的經濟發(fā)達鎮(zhèn)。

關鍵詞：經濟發(fā)達鎮(zhèn);撤鎮(zhèn)設縣級市;縣下轄市

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2022）03-0070-010

一、問題的提出

進入新時代以來，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。新型城鎮(zhèn)化是中國經濟高質量發(fā)展的重要支撐，其本質內涵是高質量的城市建設、高質量的基礎設施、高質量的公共服務、高質量的人居環(huán)境、高質量的城市管理和高質量的市民化的有機統一。作為產業(yè)與人口集聚的空間載體，一大批綜合實力強、人口體量大、輻射面廣的經濟發(fā)達鎮(zhèn)正在自下而上地推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。然而，鎮(zhèn)的建制及其權責配置不僅無法有效提供公共服務，而且阻礙了城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展與基層治理現代化的轉型。因此，經濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政體制改革與設市模式創(chuàng)新成為新型城鎮(zhèn)化建設中一個亟待解決的重要問題，也是創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展體制機制的一條重點路徑。為破除經濟發(fā)達鎮(zhèn)面臨的體制約束，我國曾開展一系列強鎮(zhèn)擴權的改革試點。通過授權或委托的方式，賦予經濟發(fā)達鎮(zhèn)以部分縣級經濟社會管理權，從而提高行政效能，促進經濟社會發(fā)展。盡管強鎮(zhèn)擴權在一定程度上緩解了經濟發(fā)達鎮(zhèn)的發(fā)展困境，胡稅根、劉國東、舒雯：《“擴權強鎮(zhèn)”改革的績效研究——基于對紹興市28個中心鎮(zhèn)的實證調查》，《公共管理學報》，2013年第1期。陳剩勇、張丙宣：《強鎮(zhèn)擴權：浙江省近年來小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的實踐》，《浙江學刊》，2007年第6期。但由于相應的制度、體制、機制不健全，強鎮(zhèn)擴權的實際效果不佳。韓藝、萬雙：《從強鎮(zhèn)擴權到鎮(zhèn)級市：擴權、升級，抑或權能？——龍港鎮(zhèn)改市之省思》，《北京社會科學》，2018年第5期。唐慶鵬：《強鎮(zhèn)擴權：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的新近探索與實踐》，《經濟體制改革》，2015年第3期。正因為如此，探索新的設市模式成為各界討論的熱點議題。那么，經濟發(fā)達鎮(zhèn)設市模式的創(chuàng)新路徑有哪些呢？

第一類研究主張推廣“撤鎮(zhèn)設縣級市”模式。這是指建制鎮(zhèn)在符合現行建制市標準的前提下，通過一定程序，撤銷鎮(zhèn)的建制設立縣級市建制的過程。王敬堯、丁亮：《撤鎮(zhèn)設市：經濟發(fā)達鎮(zhèn)有效治理的邏輯》，《中國行政管理》，2020年第3期。因為強鎮(zhèn)擴權并不能解決經濟發(fā)達鎮(zhèn)面臨的資源與權力稀缺的困境，而鎮(zhèn)級市、省轄縣管市和副縣級市等定位均缺乏必要法律依據，所以撤鎮(zhèn)設縣級市是破解經濟發(fā)達鎮(zhèn)困境的較優(yōu)選擇。薛泉：《鎮(zhèn)改市：大鎮(zhèn)行政體制創(chuàng)新的龍港個案研究》，《河北學刊》，2017年第3期。在實踐中，應優(yōu)選已達到設縣級市標準、雙中心或多中心且非縣城的鎮(zhèn)升格為縣級市，劉君德：《新時期中國城市型政區(qū)改革的思路》，《中國行政管理》，2003年第7期。劉君德：《論中國建制市的多模式發(fā)展與漸進式轉換戰(zhàn)略》，《江漢論壇》，2014年第3期。并可以從人口集聚、經濟實力和服務能力等三個方面設定建制鎮(zhèn)升格為建制市的標準袁中金、侯愛敏：《建制鎮(zhèn)升格設市標準研究——以蘇州市為例》，《江漢論壇》，2014年第3期。。撤鎮(zhèn)設縣級市能夠消除經濟發(fā)達鎮(zhèn)面臨的剛性行政體制約束，徐振宇、李人慶：《從“小城鎮(zhèn)大問題”到“小城市大問題”——“中國第一農民城”龍港的追蹤調查》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2020年第5期。通過權力與資源的下沉以及政府行動空間合法性的獲得，實現經濟發(fā)達鎮(zhèn)的有效治理。王敬堯、丁亮：《撤鎮(zhèn)設市：經濟發(fā)達鎮(zhèn)有效治理的邏輯》，《中國行政管理》，2020年第3期。但是，撤鎮(zhèn)設縣級市會增加縣級政府的數量與機構，加大?。▍^(qū)）管理難度與行政成本。辜勝阻：《通過特大鎮(zhèn)改市推進城市化科學發(fā)展》，《區(qū)域經濟評論》，2017年第3期。

第二類研究主張?zhí)剿鳌翱h下轄市”模式。把縣轄市作為新型城鎮(zhèn)化中設市模式創(chuàng)新的基本路徑，李金龍、閆倩倩、廖燦：《縣轄市：新型城鎮(zhèn)化中設市模式創(chuàng)新的基本路徑》，《經濟地理》，2016年第4期。選擇非縣政府駐地的經濟強鎮(zhèn)改為縣轄市。賀曲夫、劉焱、孫繼英：《我國縣下轄市的可行性探討》，《熱帶地理》，2010年第2期。劉君德：《中國縣級市制研究——論中國建制市的多模式發(fā)展與漸進式轉換戰(zhàn)略》，《江漢論壇》，2014年第3期。關于縣轄市的行政級別，有學者認為等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但經濟社會管理權限可根據需要適當放寬，劉君德：《縣下轄市：嘗試一種新的政區(qū)制度》，《決策》，2005年第4期。有學者認為副縣級市在可行性與適應性方面更具優(yōu)勢。李雪偉、楊勝慧：《“鎮(zhèn)級市”和“副縣級市”兩種設市模式的評估和比較》，《城市問題》，2018年第9期。由于縣下轄市與我國現行法律制度相悖，于文豪：《縣轄市問題的憲法評價與政區(qū)優(yōu)化》，《法學評論》，2019年第2期。應選擇規(guī)模較大、區(qū)位和資源條件優(yōu)越的城鎮(zhèn)以及特殊類型的政區(qū)進行試點，并修改相應法律使改革合法化。李金龍、閆倩倩、廖燦：《縣轄市：新型城鎮(zhèn)化中設市模式創(chuàng)新的基本路徑》，《經濟地理》，2016年第4期?！翱h下轄市”模式在賦予強鎮(zhèn)發(fā)展權限和級別的同時，避免了縣鎮(zhèn)脫離的尷尬，有利于促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。顧朝林：《中國城鎮(zhèn)化中的“放權”和“地方化”——兼論縣轄鎮(zhèn)級市的政府組織架構和公共服務設施配置》，《城市與環(huán)境研究》，2015年第3期。它修正了整縣設市與切塊設市的弊端，賀曲夫、劉焱、孫繼英：《我國縣下轄市的可行性探討》，《熱帶地理》，2010年第2期。有助于解決地方治理中制度供給的不平衡問題，于文豪：《縣轄市問題的憲法評價與政區(qū)優(yōu)化》，《法學評論》，2019年第2期。并培養(yǎng)基層自治性姚中秋、張林：《建立縣轄市，創(chuàng)新城鎮(zhèn)治理模式》，《學術界》，2015年第5期。。但是，存在行政級別較低與高發(fā)展需求之間的矛盾，李雪偉、楊勝慧：《“鎮(zhèn)級市”和“副縣級市”兩種設市模式的評估和比較》，《城市問題》，2018年第9期。也可能導致轄區(qū)分割、轄區(qū)間貧富懸殊與兩極分化、效率公平等問題。顧朝林、浦善新：《論縣下設市及其模式》，《城市規(guī)劃學刊》，2008年第1期。

綜上，已有研究對兩種設市模式的優(yōu)劣、適用條件和改革路徑進行了初步探索。但是，多數研究沒有準確界定和區(qū)分兩種設市模式的本質內涵和制度差異，從而造成概念使用的混亂，比如將撤鎮(zhèn)設市與切塊設市混為一談、把縣轄市看成鎮(zhèn)級市、甚至還出現市級鎮(zhèn)等提法。而且，多數研究將兩種設市模式分而論之，造成了研究結論的不當趨同，以至失去實踐指導意義，比如都認為適用于雙中心或多中心縣域內非縣政府駐地的中心鎮(zhèn)。鑒此，本文首先通過梳理國內撤鎮(zhèn)設縣級市、國外與我國臺灣地區(qū)縣下轄市的實踐特點，并結合新時代市制演變邏輯，分別提出撤鎮(zhèn)設縣級市的推廣條件和縣下轄市的適用條件;其次，基于政區(qū)三要素的分析框架，對“撤鎮(zhèn)設縣級市”與“縣下轄市”兩種設市模式的政區(qū)要素與適用性進行精細化比較，以進一步明晰兩種模式適用條件，為我國經濟發(fā)達鎮(zhèn)的設市模式和體制創(chuàng)新提供更具指導性的理論支撐。

二、撤鎮(zhèn)設縣級市的國內實踐及推廣條件

（一）國內撤鎮(zhèn)設縣級市的實踐梳理

所謂撤鎮(zhèn)設縣級市，是指遵照法定程序和相關標準，撤銷原建制鎮(zhèn)并在其行政區(qū)域設立縣級市的過程。改革開放以來，我國共開展了7次撤鎮(zhèn)設市改革，（見下表1）。另外，有些地區(qū)在撤鎮(zhèn)的同時，會劃進部分周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊。比如，福建省于1987年撤銷了晉江縣的石獅、蚶江、永寧3個鎮(zhèn)和祥芝鄉(xiāng)，設立了石獅市。這類改革不是嚴格意義上的撤鎮(zhèn)設市，屬于典型的切塊設市。它們可以為未來的改革提供參考，但由于涉及區(qū)劃邊界的調整、多個行政主體的整合以及改革的初始條件有所不同，不能與撤鎮(zhèn)設市混為一談。

總的來看，撤鎮(zhèn)設縣級市的案例在時間、空間、區(qū)位條件、發(fā)展方向等四個方面表現出一定的特點：第一，從時間分布來看，撤鎮(zhèn)設縣級市的案例主要集中在2000年以前（特別是1980年前后）。這是因為在1955-1982年間，我國采用的是1955年制定的切塊設市的標準。1983年，民政部根據經濟社會發(fā)展提出了內部掌握的設市標準，并分別于1986年與1993年公布了新的設市標準。同時，放寬了少數民族地區(qū)、邊遠地區(qū)與具有特殊經濟政治軍事文化地位城鎮(zhèn)的切塊設市標準。吳金群、廖超超：《我國城市行政區(qū)劃改革中的尺度重組與地域重構——基于1978年以來的數據》，《江蘇社會科學》，2019年第5期。第二，從空間分布來看，撤鎮(zhèn)設縣級市的實踐在東部2例、中部3例、西部2例，沒有明顯的區(qū)域選擇性。第三，從區(qū)位條件來看，被撤的鎮(zhèn)在設市前大都具有優(yōu)越的區(qū)位條件，并據此獲得經濟社會的快速發(fā)展。而且，被撤的鎮(zhèn)大多處于母縣政區(qū)與周邊政區(qū)交界處的非縣政府駐地鎮(zhèn)。第四，從發(fā)展方向來看，撤鎮(zhèn)設縣級市后既有保留建制至今未變的，也有升格為地級市或變成地級市下轄城區(qū)的，同時也出現從縣級市重新降格為鎮(zhèn)或調整為管理區(qū)的情況?？梢?，其發(fā)展方向有一定的不確定性。

（二）國內撤鎮(zhèn)設縣級市的推廣條件

進入新時代，中國城市面臨高質量發(fā)展和精細化管理的新要求，空間內部更新和外部聯動的新趨勢，高度復雜社會下強化基層民主的迫切性等新情況。與之相伴隨，我國市制演化從推行“數量速增的廣域行政市制”階段進入探索“質量提升的適域治理市制”階段，其演進邏輯體現為國家戰(zhàn)略邏輯、城市發(fā)展邏輯與制度效能邏輯的互構。熊競：《政區(qū)三要素框架下的中國當代市制：演進邏輯與優(yōu)化路徑》，《學術月刊》，2020年第7期。從國家戰(zhàn)略邏輯來看，經濟發(fā)達鎮(zhèn)設市模式創(chuàng)新需要服務于國家治理的現代化、以人為本的新型城鎮(zhèn)化，以及基層社會的和諧穩(wěn)定。從城市發(fā)展邏輯來看，設市模式創(chuàng)新需順應城市發(fā)展的新趨勢，適時調整市制結構，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展。同時，借助數字化賦能，實現城市高質量建設與發(fā)展的目標。從制度效能邏輯來看，設市模式的創(chuàng)新需要通過制度、體制、機制等方面的創(chuàng)新及其效能轉化，推動城市治理體系和治理能力的現代化。

第一，從國家戰(zhàn)略邏輯來看，撤鎮(zhèn)設縣級市需要服從國家治理的戰(zhàn)略布局，協調好經濟發(fā)達鎮(zhèn)與其母縣之間的利益關系，維持地方政權和基層社會的相對穩(wěn)定。一般來說，經濟發(fā)達鎮(zhèn)是其母縣的重要財稅來源。對單中心結構的縣來說，經濟發(fā)達鎮(zhèn)單獨設市會對其經濟社會發(fā)展產生重創(chuàng)。所以，選擇具有雙中心或多中心結構的非縣政府駐地經濟發(fā)達鎮(zhèn)進行改革，阻力會相對小一些。同時，為避免撤鎮(zhèn)設縣級市造成母縣政區(qū)的碎片化，被撤的鎮(zhèn)最好位于母縣政區(qū)的邊界處。衡水鎮(zhèn)設市的次年又與母縣合并，主要原因在于涉及縣政府駐地搬遷和一系列利益關系的協調。有時，母縣雖然一開始不太認可，但也會迫于政治壓力與民意走向，轉而支持撤鎮(zhèn)設縣級市。比如，龍港鎮(zhèn)作為蒼南縣的經濟中心，其成功設市是中央和浙江省順應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢推動的結果，也是龍港基層政府、企業(yè)家、退休官員和民間組織持續(xù)呼吁的結果，同時也是溫州市尤其是蒼南縣政府切實貫徹中央決策的結果，是典型的自下而上與自上而下有機結合的改革。徐振宇、李人慶：《從“小城鎮(zhèn)大問題”到“小城市大問題”——“中國第一農民城”龍港的追蹤調查》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2020年第5期。另外，少數民族地區(qū)和邊遠地區(qū)的重要城鎮(zhèn)以及重要工礦科研基地、著名風景名勝區(qū)、交通樞紐、邊境口岸所在的鎮(zhèn)等也比較適合通過撤鎮(zhèn)設為縣級市，來滿足特定時期國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求。作為邊境口岸的阿爾山鎮(zhèn)與畹町鎮(zhèn)設市，就是典型例子。

第二，從城市發(fā)展邏輯來看，撤鎮(zhèn)設縣級市不僅需要符合市制建立的基本條件，而且應在大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展中找準定位，推動區(qū)域經濟社會的高質量發(fā)展。一方面，城鎮(zhèn)化水平較高、經濟實力強大、資源環(huán)境基礎較好、基本公共服務水平較高、且已經達到縣級市標準的經濟發(fā)達鎮(zhèn)，撤鎮(zhèn)設縣級市可以解決其發(fā)展面臨的行政體制約束，為地方發(fā)展配置更多的權力與資源。另一方面，培育城市群或都市圈既是構建大中小城市與小城鎮(zhèn)協調發(fā)展格局的重要方針，也是提升我國城市全球競爭力的重要戰(zhàn)略。具備較好區(qū)位優(yōu)勢的經濟發(fā)達鎮(zhèn)，通過撤鎮(zhèn)設縣級市能夠迅速與周邊其他城市形成城市群，或成為所在大都市圈的重要節(jié)點，使其獲取單個小城鎮(zhèn)難以具備的參與全球競爭和合作的契機。構建分工合理的產業(yè)集群與城際合作，不僅有利于提高城市群的發(fā)展質量，而且可以共同促進區(qū)域經濟社會的協調發(fā)展。

第三，從制度效能邏輯來看，撤鎮(zhèn)設縣級市需要制定明確的標準并創(chuàng)新城市管理的體制機制，實現城市的高質量管理。推動以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設，實現城市治理體系和治理能力的現代化，需避免撤鎮(zhèn)設縣級市可能帶來的虛假城市化、城鄉(xiāng)分割、機構膨脹、行政管理成本增加等問題。一方面，城鎮(zhèn)化水平、人口規(guī)模、財政收入、公共服務、基礎設施等設市標準，既是經濟發(fā)達鎮(zhèn)設市的門檻，又是推動其跨越式發(fā)展的誘導指標或方向指引。也正因為如此，撤鎮(zhèn)設縣級市的標準需要根據我國經濟社會的發(fā)展適時進行修訂。另一方面，在城市管理的體制與機制方面，有必要像龍港市一樣積極探索扁平化與大部制的聯動改革、公共服務的社會化轉移、數字政府建設、數字經濟培育、干部人事制度調整以及與母縣的有機協作等一系列體制機制的創(chuàng)新，以提升城市與區(qū)域治理的效能。

三、縣下轄市模式的國內外實踐及適用條件

（一）國外與我國臺灣地區(qū)縣下轄市實踐的特點

所謂縣下轄市，是指在縣以下建立與現有鄉(xiāng)鎮(zhèn)平行、但職責權限和相對獨立性均高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市型建制。我國清朝末年、民國時期、蘇維埃共和國時期、陜甘寧邊區(qū)時期、新中國成立初期，都曾設有縣轄市。當前，在發(fā)達國家和我國臺灣地區(qū)，普遍設有縣下轄市，并采用地方自治制度沈雪瀲、郭躍：《新型城鎮(zhèn)化背景下的我國“鎮(zhèn)級市”改革研究》，《經濟學家》，2013年第8期。。

美國地方政府是指州以下承擔著公共服務功能的組織，包括縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和特別區(qū)等。戴昌橋：《中美地方政府治理結構比較》，《中國行政管理》，2011年第7期。美國的縣下轄市主要是在地域上的包含關系，而非管理與被管理的關系。其主要特點有：（1）從設市標準來看，美國的設市標準由各州地方法律自行規(guī)定，標準不一。（2）從設立程序來看，根據城市地區(qū)居民的自愿申請，州議會通過頒發(fā)特許證就可以設立市。盡管縣、市都是州的分治區(qū)，但縣是州自上而下進行的劃分，市則是居民自下而上申請形成的產物。（3）從隸屬關系來看，市與縣的地位平等且不存在上下級關系，“州—縣”與“州—市、鎮(zhèn)”是兩套并行的行政區(qū)劃體系。（4）從財稅體系來看，縣與市都有充分的自主性，市無需向縣上繳稅收。美國一直實行聯邦、州和地方三級政府分別立法、分別征管、互不干擾、財源共享的財政體制。李海、張達芬：《分稅制國際經驗介評——以英、法、德、美四國分稅制為例》，《稅務研究》，2014年第11期。縣與市的稅權各自獨立，事權與稅權的大小決定了財政支出的比重。（5）從治理制度來看，市政府是一種規(guī)模較大的市政自治體，黃曉東：《美國地方政府的結構及運作特點論析》，《吉林大學社會科學學報》，2009年第1期。其組織結構因其自治地位而不同于縣、鎮(zhèn)、學區(qū)和特別區(qū)等四類地方政府。張光：《美國地方政府的設置》，《政治學研究》，2004年第1期。

我國臺灣地區(qū)的行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級，城鎮(zhèn)建制與鄉(xiāng)村建制嚴格分設。城鎮(zhèn)建制包括院轄市、省轄市、縣轄市與鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村建制包括縣與鄉(xiāng)。因此，縣轄市的空間范圍是城市化水平較高的區(qū)域，基本不包含農村地區(qū)。（1）從設市條件來看，臺灣地區(qū)通過立法明確規(guī)定了設立縣轄市的標準。《地方制度法》規(guī)定，在“人口聚居達15萬人以上未滿50萬人，且工商業(yè)發(fā)達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完備之地區(qū)”設立縣轄市。（2）從設立程序來看，《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》規(guī)定，“經縣議會通過后，由縣政府報請省政府核定”即可設立縣轄市。（3）從空間范圍來看，一個縣可能下轄多個縣轄市。（4）從隸屬關系來看，縣是比縣轄市高一級的行政單位，縣轄市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)并列為基層行政區(qū)劃。（5）從財稅體系來看，縣轄市與縣都具有一定的稅收立法權。臺灣地區(qū)實行分稅制，其中地方稅包括直轄市稅與縣市稅。在規(guī)定地方稅設立原則的基礎上，賦予地方政府開征地方稅的權力。黃鳳羽、趙磊：《海峽兩岸地方稅收制度比較研究》，《河北學刊》，2014年第5期。（6）從治理制度來看，縣轄市是地方自治團體，依法實行地方自治，并可以自主設置政府機構。臺灣地區(qū)的直轄市、縣、省轄市與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市都是地方自治團體的公法人，各級自治團體政府的職責范圍大致可以分為“自治事項”與“上級政府委辦事項”兩大類。賀曲夫：《縣下轄市與推進自治》，中國經濟出版社2012年版，第199-200頁。

總的來看，美國與我國臺灣地區(qū)推行的縣下轄市模式都采用狹域型市制，層級分明且比較簡潔，縣轄市的設置有法定的標準，而且都實行地方自治。需注意的是，我國大陸地區(qū)的城市化進程遠未完成，中心市鎮(zhèn)將繼續(xù)吸引周邊地區(qū)的剩余勞動力并形成不斷向外擴張的需求。若照搬狹域型市制，會導致城市發(fā)展腹地過小、城鄉(xiāng)分割嚴重等問題。但是，大陸地區(qū)當前采用的廣域型市制也存在虛假城市化、城鄉(xiāng)不平等等諸多弊端。所以，有必要探索適域市制的可能性及條件。

（二）我國大陸地區(qū)縣下轄市的適用條件

早在2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》就提出，“對具備行政區(qū)劃調整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市”。然而，縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市之后應該是什么建制？這個問題一直沒有明確。在實踐中，很多縣城開始設置街道辦。但是，根據我國《地方組織法》的規(guī)定，“市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”。所以，縣政府在其駐地或其他重點鎮(zhèn)設立街道辦，并不合法?？h下轄市可以為縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市之后的建制變更提供參考。當然，采用一種新的設市模式，也需符合國家戰(zhàn)略邏輯、城市發(fā)展邏輯與制度效能邏輯互構的要求。

第一，從國家戰(zhàn)略邏輯來看，縣下轄市需要完善城鄉(xiāng)統籌體系和基層治理制度，以推動區(qū)域協調發(fā)展，并實現國家治理現代化。縣下轄市沒有改變原來的行政隸屬關系，不存在縣市分割的矛盾。但是，經濟發(fā)達鎮(zhèn)設市后可能出現周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣轄市之間貧富懸殊與兩極分化、公共事務治理效率不高與公共物品供給不公平等問題，顧朝林、浦善新：《論縣下設市及其模式》，《城市規(guī)劃學刊》，2008年第1期。進而影響到國家和地方治理的穩(wěn)定性。這就要求母縣在公共服務與社會治理等方面建立城鄉(xiāng)一體化的統籌體系，使縣轄市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在合理分工的基礎上協同發(fā)展，形成有機聯動的共同體。當然，在我國探索縣下轄市，還必須修改《憲法》《地方組織法》，或者由全國人大或其常委會作出特別授權，不然改革就會遭遇合法性危機。同時，國外與我國臺灣地區(qū)的縣下轄市模式普遍推行市鎮(zhèn)自治。在我國大陸地區(qū)探索縣下轄市的過程中，需要科學界定縣轄市的職責權限及其在基層治理中的角色地位。如果只是類同于鎮(zhèn)的權限，就會失去撤鎮(zhèn)設市的創(chuàng)新意義。但如果要在縣轄市的層面推行自治，相關條件可能還不具備。所以，關鍵應該放在經濟發(fā)達鎮(zhèn)有強烈需求、但鎮(zhèn)的建制解決不了的經濟社會管理權和資源配置方面。此外，在國家層面還需要建立縣轄市激勵機制，為縣轄市發(fā)展到一定階段后升格為縣級市建立合法的通道。

第二，從城市發(fā)展邏輯來看，縣下轄市需要采用適域市制，建立連續(xù)、集群、網絡化的城鎮(zhèn)發(fā)展體系。所謂適域市制，是指建制市劃定的政區(qū)空間與城鎮(zhèn)建成區(qū)面積基本吻合，熊競、孫斌棟：《超大城市政區(qū)治理：演進邏輯、制度困境與優(yōu)化路徑》，《上海行政學院學報》，2020年第5期。即以城鎮(zhèn)化地區(qū)為主，包括適當的近郊作為其腹地。在城市化過程中，郊區(qū)早期為城市提供生產要素，中期充當城市的擴散空間，后期則承接城市的產業(yè)轉移。適域市制不僅能滿足縣轄市發(fā)展的空間需求，還有利于建立適應新時代的小城市管理體制。在政區(qū)等級上，縣轄市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)平行，但應享有副縣級管理權限（包括事權、財權與人事權）?？h下轄市模式如果推廣，我國將涌現出一大批小城市。作為縣域內連接農村與城市的關鍵節(jié)點，縣轄市在推進就近城鎮(zhèn)化方面具有低門檻與高吸引力的優(yōu)勢，可通過產業(yè)、人口、土地等要素的城市化與縣轄市的政區(qū)建置、政區(qū)空間及行政單位相匹配，進而建立縣轄市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城市形態(tài)上連續(xù)拓展、在產業(yè)發(fā)展上聚集成群、在公共服務上基本均衡的小城鎮(zhèn)體系。

第三，從制度效能邏輯來看，縣下轄市需要制定或修改相應的法律法規(guī)并創(chuàng)新行政管理體制與政府的權責配置。一方面，在依法治國的背景下，缺乏相應法律基礎的體制創(chuàng)新舉步維艱。目前，我國憲法和法律規(guī)定的行政區(qū)劃體系中并沒有“縣轄市”。必須從縣轄市的性質與定位、設立標準、變更程序、職責范圍、行政編制、權限劃分、人事管理等方面建立縣下轄市模式實施的制度、體系與機制。李金龍、閆倩倩、廖燦：《縣轄市：新型城鎮(zhèn)化中設市模式創(chuàng)新的基本路徑》，《經濟地理》，2016年第4期。這就需要修改憲法、地方組織法、行政區(qū)劃管理條例等法律法規(guī)。另一方面，作為一種新的城市型政區(qū)，合理設計其行政體系與權責配置對于發(fā)揮縣轄市政府的效能至關重要。從行政體系來看，縣轄市應實行縣管市與市直管社區(qū)（村）的行政管理體制，借助數字技術賦能，推進扁平化與大部制改革，實現高質量的城市管理。從權責配置來看，縣轄市主要承擔公共服務和社會治理的責任，包括基礎教育、公共安全、綜合執(zhí)法等。同時，應將縣與縣轄市的職權劃分納入法制化軌道，減少縣對縣轄市授權的自由裁量空間，使縣轄市享有相對獨立的事權、財權與人事權，以提供高質量的公共服務。

四、縣級市與縣轄市的抉擇：基于政區(qū)三要素分析框架的比較

一般來說，市鎮(zhèn)建制、政區(qū)空間和行政單元是城市政區(qū)的三個核心要素（如圖1所示）。其中，“市鎮(zhèn)建制”是為了回答為什么要設置該建制，“政區(qū)空間”與“行政單位”是為了回答如何設置該建制。熊競：《政區(qū)三要素框架下的中國當代市制：演進邏輯與優(yōu)化路徑》，《學術月刊》，2020年第7期。

基于政區(qū)三要素的分析框架，對兩種設市模式下的核心要素進行比較可以發(fā)現：撤鎮(zhèn)設縣級市與縣下轄市在政區(qū)建制、政區(qū)空間和行政單位上都存在差異（如表2所示）。

除了比較兩種設市模式形成政區(qū)的核心要素，還可以通過比較二者的相對優(yōu)勢、相對劣勢與約束條件，來進一步明確各自適用的對象。從下表3可以發(fā)現：撤鎮(zhèn)設縣級市與縣下轄市基本呈現適用對象互異、相對優(yōu)劣總體對應的特點;撤鎮(zhèn)設縣級市模式面臨的約束條件相對更多，縣下轄市模式適用的對象更為廣泛。

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確指出，“穩(wěn)步有序推動符合條件的縣和鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬以上的特大鎮(zhèn)設市”。但是，各經濟發(fā)達鎮(zhèn)的區(qū)位條件與發(fā)展情境千差萬別，影響其行政體制改革的因素也錯綜復雜。因而，單一的設市模式與標準很難滿足不同地區(qū)差異化發(fā)展的需求。有必要實行多種設市模式的組合，根據各自特點因地制宜地推進撤鎮(zhèn)設市工作。撤鎮(zhèn)設縣級市模式通過行政級別的提升解決經濟發(fā)達鎮(zhèn)面臨的體制約束，比較適合已達到縣級市標準、母縣具有雙中心或多中心結構、地處母縣邊界處或交通樞紐、邊境口岸，且與大都市有一定距離的非縣政府駐地鎮(zhèn)。縣下轄市模式則在不改變現有行政隸屬關系的前提下，通過賦權經濟發(fā)達鎮(zhèn)來滿足小城市發(fā)展的需求，比較適合未達到縣級市標準但又面臨嚴重體制約束的經濟發(fā)達鎮(zhèn)，或已達到縣級市標準但為母縣的政府駐地鎮(zhèn)。當然，要推行縣下轄市，必須先解決其合法性問題。

在實踐中，還存在廣義的撤鎮(zhèn)設縣級市，即在撤銷鎮(zhèn)建制的同時劃入周邊部分地區(qū)設立新的縣級市。嚴格意義上，這屬于切塊設市。切塊設市模式將城市化發(fā)展水平較高區(qū)域（可能是幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、某個鎮(zhèn)與其周邊郊區(qū)、某個重要的工礦科研基地、具有重要政治軍事意義的邊境口岸等）切出設立縣級市，有利于具有緊密經濟社會聯系的多個地方組團發(fā)展。但它與撤鎮(zhèn)設縣級市一樣，對切塊的地方有發(fā)展程度、區(qū)位條件、統籌協調等方面的要求，否則容易造成母縣與被切出區(qū)域的利益沖突。綜上所述，新時代我國多種設市模式組合應該為：組團選用“切塊設市”，繼續(xù)推行“撤鎮(zhèn)設市”，嘗試探索“縣下轄市”。

有必要指出的是，不少經濟發(fā)達鎮(zhèn)本來就地處“城市區(qū)域”，即中心城市與其經濟腹地（包括鄉(xiāng)村和次一級的城鎮(zhèn)體系）共同組成的以中心城市為主導的一體化區(qū)域。陳安國：《城市區(qū)域合作》，商務印書館2010年版，第23頁。全國十強鎮(zhèn)中的江蘇昆山市玉山鎮(zhèn)、廣東佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)、江蘇蘇州市吳江區(qū)同里鎮(zhèn)、廣東東莞市虎門鎮(zhèn)等，皆是如此。為避免城市型政區(qū)的過度碎片化，這類經濟發(fā)達鎮(zhèn)不適合撤鎮(zhèn)設市。相反，應逐步融入其所在的城市區(qū)域。全球競爭的重要單元是城市區(qū)域而非孤立的城市。在新時代，需構建“區(qū)域協調、城鄉(xiāng)融合、多元開放、合作共贏”的新型城鎮(zhèn)化空間格局，將中國城鎮(zhèn)化的空間優(yōu)化置于全球城市競爭的背景中統籌謀劃。因此，經濟發(fā)達鎮(zhèn)的體制創(chuàng)新，不應只著眼于其本身的發(fā)展，而應放到整個城市區(qū)域競爭力的提升上考慮。東部發(fā)展基礎較好的經濟發(fā)達鎮(zhèn)應以提升綜合競爭力（甚至國際競爭力）為目標，強化城市群內的交流合作;區(qū)位條件相對較差的經濟發(fā)達鎮(zhèn)應以培育地區(qū)增長級為目標，成為帶動區(qū)域聯動發(fā)展的載體。以經濟發(fā)達鎮(zhèn)為抓手，平衡國土空間發(fā)展，讓其發(fā)揮推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展與帶動區(qū)域高質量發(fā)展的作用，并在此基礎上推動中國城鎮(zhèn)體系的重塑。對于市轄區(qū)或縣級市下轄的經濟發(fā)達鎮(zhèn)，可以在逐漸融合并接軌城區(qū)之后，自然而然地變成城區(qū)的一部分，其建制則可以在恰當的時機調整為街道。

五、結語

70多年來，我國行政區(qū)劃調整的主導目標大致經歷了“政治穩(wěn)定—經濟發(fā)展—空間優(yōu)化”這樣一個發(fā)展過程。從國家治理體系與治理能力現代化的高度對行政區(qū)劃調整進行規(guī)劃布局，這是新時代行政區(qū)劃調整的最基本要求。張可云、李晨：《新中國70年行政區(qū)劃調整的歷程、特征與展望》，《社會科學輯刊》，2021年第1期。因為綜合實力強、人口體量大、輻射面廣，經濟發(fā)達鎮(zhèn)是我國新型城鎮(zhèn)化建設和基層治理現代化的重要載體。然而在實踐中，經濟發(fā)達鎮(zhèn)普遍面臨“小馬拉大車”、縣-鎮(zhèn)之間矛盾突出、公共服務能力有限等困境。由于強鎮(zhèn)擴權無法有效解決經濟發(fā)達鎮(zhèn)所面臨的體制困境，探索新的設市模式便被寄予了厚望?；谡^(qū)建制、政區(qū)空間和行政單位等核心要素的分析比較，并從新時代市制演變的國家戰(zhàn)略邏輯、城市發(fā)展邏輯與制度效能邏輯互構的角度看，撤鎮(zhèn)設縣級市和縣下轄市具有其各自的建制特點、推廣條件、相對優(yōu)勢或劣勢、適用對象。

城市化包括形而上的制度層面與形而下的實體層面。范今朝：《從城市本質論中國的城市化道路與城鄉(xiāng)統籌發(fā)展——兼論當代行政區(qū)劃體制改革的關鍵》，《浙江社會科學》，2013年第3期。但在很長一段時間，我國過于重視實體層面的城市建設，而無視了制度層面，造成部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設“高速度”但卻“低質量”。這從人-地關系上可窺見一斑：就“地”而言，不少地方政府以設市為契機大搞開發(fā)，盲目追求工業(yè)化、城市化，在占用大批農地的同時，也帶來了城市發(fā)展質量的下降;就“人”而言，大量農村人口遷入城市后，因受制于戶籍制度而無法享受均等的公共服務，生活質量與城市原住民存在較大的差距。另外，政府人事管理與資源配置的集權體制在組織實施過程中具有“委托-代理”的固有困境。周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期。上級政府往往會依靠行政權力汲取下級政府的資源，優(yōu)先考慮自身的發(fā)展目標，最終導致基層政區(qū)缺乏與其承擔責任相匹配的權力。進入新時代，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求設市模式應該回歸城市的本質屬性，不僅體現以人為本的基本理念，而且賦予城市型城區(qū)更多的發(fā)展自主權。這就要求撤鎮(zhèn)設縣級市與縣下轄市的實踐必須有利于實現城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展，通過高質量的城市建設、基礎設施、人居環(huán)境、公共服務、城市管理的有機統一，推動城市治理體系和治理能力的現代化。因此，探索新的設市模式不僅僅是為了解決經濟發(fā)達鎮(zhèn)所面臨的現實困境，更是為了讓城市回歸本義，使以人為本的高質量新型城鎮(zhèn)化得以真正實現。