關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的利用與保密探析

莫新春

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記檔案;利用;保密

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案是指自然資源管理部門(mén)在依法從事房屋、土地、林地、草原、海域、礦產(chǎn)等定著物的登記工作中形成的，具有保存和利用價(jià)值的文字、圖表、聲像、電子文件等不同形式和不同載體的歷史記錄。其內(nèi)容包括申請(qǐng)書(shū)、申請(qǐng)人身份證明等申請(qǐng)材料;權(quán)屬來(lái)源、測(cè)繪、權(quán)籍調(diào)查等成果材料;登記機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審核文件以及具有保存價(jià)值的其他材料，如實(shí)地查看記錄、各種稅費(fèi)繳納憑證、司法協(xié)助文書(shū)、不予登記決定等。不動(dòng)產(chǎn)登記檔案真實(shí)記錄和反映了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的自然狀況以及權(quán)利歸屬，每一次登記都會(huì)產(chǎn)生一卷相對(duì)獨(dú)立的登記資料，作為最原始、最直接的權(quán)屬證明材料保存起來(lái)。

對(duì)于利用者來(lái)說(shuō)，檔案的利用是指利用者通過(guò)查閱、利用檔案信息，滿足其利用需求的行為過(guò)程。對(duì)于提供利用的一方來(lái)說(shuō)，是指檔案館（室）以館（室）藏檔案信息資源為基礎(chǔ)，通過(guò)一定的方式、方法，提供檔案為利用者服務(wù)的一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。它是檔案工作整個(gè)過(guò)程的最終環(huán)節(jié)，是檔案安全保護(hù)的最終目標(biāo)，也是檔案信息資源潛在價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

保密，是一種不讓秘密泄露，保守事物秘密的行為。指國(guó)家、公民、法人或社會(huì)組織對(duì)關(guān)系自身安全和利益，以及公開(kāi)后會(huì)對(duì)自身利益造成損害的秘密信息，控制其知悉范圍，對(duì)其采取保護(hù)措施，保障其安全的一種行為。保密關(guān)系到人民群眾切身利益，關(guān)系到國(guó)家的安全和利益，是一種政治紀(jì)律，也是法律規(guī)定的一種責(zé)任和義務(wù)。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的利用主體、范圍及方式

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)具體工作屬于行政管理事項(xiàng)，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案是由國(guó)家授權(quán)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，通過(guò)專(zhuān)門(mén)程序制作的關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)所屬的檔案，格式嚴(yán)格統(tǒng)一，記錄了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的設(shè)立、抵押、查封、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等登記過(guò)程。不動(dòng)產(chǎn)登記檔案作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的重要體現(xiàn)、權(quán)利人證明自身權(quán)益的法律憑證，它既是登記的成果，也是權(quán)利人及厲害關(guān)系人、公檢法機(jī)構(gòu)查詢利用的依據(jù)。因此，不管是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人、利害關(guān)系人，還是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記工作機(jī)構(gòu)、公安、法院、檢察院、國(guó)家安全機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案都具有重要的查考、憑證作用。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的查詢具有自己的獨(dú)特之處，分為對(duì)內(nèi)查詢、對(duì)外查詢兩大主要方面。

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案作為不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)的成果材料，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記工作機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，它不僅是一系列不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)活動(dòng)的真實(shí)記錄，也是將來(lái)下一手不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)辦理的依據(jù)。下一手不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)的辦理，需要依托前一手不動(dòng)產(chǎn)登記的成果，包含抵押、查封、異議等橫向登記業(yè)務(wù)，都必須查閱、核實(shí)前一手的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)需要頻繁利用保存的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案。

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的重要體現(xiàn)、權(quán)利人證明自身權(quán)益的法律憑證，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人、利害關(guān)系人乃至公檢法等機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，都具有重要的查考、憑證作用。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的利用是發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示作用的重要體現(xiàn)。

1.依法可查詢利用不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的主體及范圍

首先，為了維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利及善意第三人合法權(quán)利，保證交易安全，正確處理好不動(dòng)產(chǎn)登記檔案查詢、利用和保密之間的關(guān)系，2016年自然資源部頒發(fā)的第63號(hào)令《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》。其中第九十七條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料依法查詢制度。查詢的主體既可以是該不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人、利害關(guān)系人等自然人，也可以是國(guó)家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)等國(guó)家有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)。這體現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的公開(kāi)性。

其次，不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中采集到的權(quán)利人個(gè)人信息和企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為等隱私信息，形成的檔案中包含的申請(qǐng)人姓名、家庭住址、聯(lián)系方式、身份證號(hào)碼、婚姻狀況、家庭情況、遺屬、繼承關(guān)系、訴訟、抵押借貸關(guān)系等證明文件，其記載內(nèi)容并不完全屬于政府可對(duì)外公開(kāi)的信息，也不是任何人都可以隨意申請(qǐng)查詢的。這說(shuō)明不動(dòng)產(chǎn)登記檔案具有一定的私密性。針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的這一特性，在檔案查詢、利用方面應(yīng)特別注意準(zhǔn)確把握不同的利用主體可以查閱的內(nèi)容、范圍的區(qū)別。為此，2018年自然資源部頒布了第80號(hào)令《不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢辦法》，對(duì)不同的申請(qǐng)查詢利用主體的權(quán)限，可以查詢的內(nèi)容、范圍以及需要提供的申請(qǐng)材料，均做了翔實(shí)、系統(tǒng)、全面、明確的規(guī)定。

2.不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的利用方式

一是原始登記檔案的利用，包含查閱、復(fù)印檔案資料，多用于權(quán)利人的訴訟、納稅、貸款以及國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的調(diào)查取證;二是出具查詢結(jié)果證明，無(wú)房產(chǎn)的可享受一定的購(gòu)房補(bǔ)貼、社會(huì)救助，有房產(chǎn)的是為了子女上學(xué)，以及國(guó)家公檢法機(jī)關(guān)查詢辦理查封等。

二、正確處理不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用與保密的關(guān)系，提升檔案利用服務(wù)能力和水平

1.嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)家及相關(guān)部委制定的法律法規(guī)、規(guī)章制度，強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范化檔案查詢利用

1987年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)檔案法》，而后又陸續(xù)頒布了《中華人民共和國(guó)保密法》《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)。關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料的查詢利用、保密的相關(guān)規(guī)定要求，在國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度后，又相繼出臺(tái)了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》等。檔案安全是檔案工作的底線，檔案安全保密工作在任何時(shí)候、任何情況下都不能有絲毫的疏忽和松懈。各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其工作人員，必須以國(guó)家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，深化法制教育、強(qiáng)化法律意識(shí)，熟練掌握涉及不動(dòng)產(chǎn)登記工作的一切法律法規(guī)，并靈活運(yùn)用到不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用接待工作中，守法守規(guī)、不越紅線一分一毫。

另外，在工作實(shí)踐中，務(wù)必根據(jù)本單位不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理工作的實(shí)際情況，建立健全不動(dòng)產(chǎn)登記檔案安全、保管、保密與查閱利用等制度。針對(duì)各式各樣的查檔問(wèn)題及利用需求，及時(shí)開(kāi)會(huì)討論、制定查檔操作規(guī)范，健全利用服務(wù)機(jī)制，統(tǒng)一做法、統(tǒng)一口徑，增強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案查詢利用工作的規(guī)范性。做到不僅能夠充分發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的作用，還要維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益不被侵犯。

2.加快數(shù)據(jù)整合，完善不動(dòng)產(chǎn)登記一體化信息平臺(tái)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享互通，提升信息化服務(wù)能力

隨著國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)加速發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)登記信息查詢需求與查詢量逐漸增多，并且查詢結(jié)果具有極高價(jià)值，使人們?cè)桨l(fā)倡導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案查詢網(wǎng)絡(luò)化、自助化、開(kāi)放化。因此，沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的支撐，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用的質(zhì)量和效率的提升就無(wú)從談起。

國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度以前，土地、房屋、林地、草原、海域等不同不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)的管理和登記，分別由國(guó)土、房產(chǎn)、林業(yè)等相應(yīng)部門(mén)各自負(fù)責(zé)，在受理、審核、登記、確權(quán)、測(cè)繪、發(fā)證等業(yè)務(wù)上以及檔案管理方面的標(biāo)準(zhǔn)，不同的機(jī)構(gòu)有不同的規(guī)定。各省市縣、各層級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，以“國(guó)土資源云”為基礎(chǔ)，盡快完成房屋、土地?cái)?shù)據(jù)信息整合，加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記一體化信息平臺(tái)建設(shè)，完善數(shù)據(jù)庫(kù)。增加高效、便捷的網(wǎng)上查詢、自主查詢、共享查詢，實(shí)現(xiàn)公安、稅務(wù)、民政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、教育等各部門(mén)之間不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)信息依法依規(guī)共享互通，并做好電子檔案信息安全的防護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿。

3.提高工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、保密意識(shí)，筑牢檔案保密防線

（1）提高工作人員素質(zhì)，強(qiáng)調(diào)履職盡責(zé)

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案是一種特殊檔案，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性與知識(shí)性。檔案查詢工作涉及審批流程全過(guò)程中的邏輯判斷、庫(kù)房管理分區(qū)、產(chǎn)權(quán)、測(cè)繪、法律及規(guī)劃等方方面面。由于買(mǎi)賣(mài)過(guò)戶、拆遷征收、契稅優(yōu)惠、子女入學(xué)、公積金提取、申請(qǐng)保障房、法院查封、反腐或監(jiān)察工作等方面都需要查詢不動(dòng)產(chǎn)登記檔案，所以檔案查詢數(shù)量多，檔案利用接待工作人員的勞動(dòng)強(qiáng)度非常大。這就要求檔案工作人員具備極高的分析甄別能力，面對(duì)龐大、不同的利用主體，仔細(xì)甄別，掌握利用者的真實(shí)意圖，在查詢接待時(shí)準(zhǔn)確、快速做好分類(lèi)、分層、有所限制等工作。對(duì)待與條件不相符的申請(qǐng)查詢者，要曉之以理動(dòng)之以情，令其心悅誠(chéng)服，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

因此，做好不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用工作，不僅要具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還要熟練掌握黨和政府出臺(tái)的關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記管理的各種方針、政策。不僅要具備良好的職業(yè)道德、全心全意為人民服務(wù)的思想理念，還需要加強(qiáng)有關(guān)學(xué)科知識(shí)的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)禮儀、著裝、行為舉止規(guī)范的培養(yǎng)。這就要求不動(dòng)產(chǎn)檔案工作人員需要具備極高的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、心理承受能力、良好的溝通能力，能夠解決遇到的突發(fā)問(wèn)題和矛盾。

（2）強(qiáng)化工作人員保密意識(shí)，筑牢檔案的保密防線

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第四章第二十六條，規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享單位及其工作人員對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記信息有保密義務(wù)，涉及國(guó)家秘密的不動(dòng)產(chǎn)登記信息，應(yīng)當(dāng)依法采取必要的安全保密措施;第五章第三十二條也規(guī)定了，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享單位及其工作人員，查詢不動(dòng)產(chǎn)登記資料的單位或者個(gè)人違反國(guó)家規(guī)定，泄露不動(dòng)產(chǎn)登記資料、登記信息，或者利用不動(dòng)產(chǎn)登記資料、登記信息進(jìn)行不正當(dāng)活動(dòng)，給他人造成損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任;對(duì)有關(guān)責(zé)任人員依法給予處分;有關(guān)責(zé)任人員構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

自古以來(lái)，安居樂(lè)業(yè)是廣大人民群眾對(duì)美好生活亙古不變的追求之一。居所（房產(chǎn)、土地）是老百姓生存、生活的必需品，也是家庭財(cái)產(chǎn)關(guān)鍵、重要的組成部分，不動(dòng)產(chǎn)登記備受廣大人民群眾關(guān)注。不動(dòng)產(chǎn)登記檔案是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)一系列活動(dòng)中形成的具有保存價(jià)值的歷史記錄，因此不動(dòng)產(chǎn)登記檔案具有很強(qiáng)的民生性。

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案中涉及的權(quán)利人個(gè)人隱私信息、商業(yè)機(jī)密的部分，一旦泄露，輕則損害當(dāng)事人權(quán)益，重則擾亂房產(chǎn)交易市場(chǎng)規(guī)則、危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序和安全。因此，安全保密意識(shí)必須始終貫穿于不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料收集、整理、保管、調(diào)取、查閱、利用等一系列工作中，深刻于每個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員的靈魂中，筑牢檔案的保密防線。

4.完善檔案庫(kù)房、閱覽室監(jiān)控設(shè)備設(shè)施，做好查閱利用制度上墻公示

檔案庫(kù)房、檔案閱覽室務(wù)必完善監(jiān)控防盜設(shè)施，防止檔案被盜以及失密、泄密事件發(fā)生。檔案查閱制度、查閱流程及申請(qǐng)人需要提交的材料、不同的查閱主體可查閱的范圍、查閱注意事項(xiàng)和禁止事項(xiàng)、失密泄密責(zé)任及處理方式等，應(yīng)做成查詢指南、告知書(shū)放到網(wǎng)站，做成公示牌掛在醒目地方，以便工作人員、辦事的人民群眾知悉、遵守。防止工作人員因不熟悉工作程序或出于人情、私心、泄露他人秘密，真正實(shí)現(xiàn)所有紙質(zhì)檔案調(diào)取、查閱有跡可循。

5.完善權(quán)限管理、強(qiáng)化激勵(lì)與懲罰機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)工作人員的監(jiān)督，積極筑牢管理防線

不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)從申請(qǐng)受理到辦結(jié)，需要經(jīng)過(guò)審核、登簿、繕證、發(fā)證、收費(fèi)、歸檔等一系列環(huán)節(jié)，合理設(shè)置各崗位工作人員的系統(tǒng)權(quán)限，完善系統(tǒng)查詢權(quán)限的管理，做到每一筆查詢業(yè)務(wù)都有留痕，實(shí)現(xiàn)所有電子檔案的瀏覽、下載保存、打印等行為都有跡可循，以便隨時(shí)調(diào)閱復(fù)核，避免超權(quán)限、超范圍查詢。遵照國(guó)家規(guī)定，結(jié)合本單位實(shí)際，建立健全保密以及失密、泄密行為的激勵(lì)與懲罰機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)工作人員的監(jiān)督、約束，積極筑牢管理防線。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案作為一種種類(lèi)多、數(shù)量大的新型業(yè)務(wù)檔案，是一種非常獨(dú)立的檔案門(mén)類(lèi)。它不僅是國(guó)家檔案的重要組成部分，也是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利設(shè)立、轉(zhuǎn)移、抵押、變更、查封、注銷(xiāo)等登記過(guò)程的權(quán)屬來(lái)源和審核依據(jù)，為維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)健康有序發(fā)展提供了有力支持，在國(guó)土資源保護(hù)、戶籍管理、法院訴訟、住房保障、地籍調(diào)查、國(guó)家稅收等各方面均發(fā)揮著重要作用。

從單純的房屋產(chǎn)權(quán)登記管理與國(guó)有土地管理，再到房地一體化的不動(dòng)產(chǎn)登記管理，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理已出現(xiàn)重大改革，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案所具有的完整性、安全性及高效利用的要求，將隨其管理事業(yè)的發(fā)展而長(zhǎng)遠(yuǎn)存在。這需要不動(dòng)產(chǎn)檔案管理工作人員不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身職業(yè)素養(yǎng)，增強(qiáng)法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、保密意識(shí)，認(rèn)真履職盡責(zé)，在充分發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用效果服務(wù)社會(huì)、服務(wù)生產(chǎn)、服務(wù)人民的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)好權(quán)利人的合法利益。當(dāng)然，還應(yīng)該積極利用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)管理不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息，為新時(shí)代不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用與保密工作賦予新的生命活力，為今后不動(dòng)產(chǎn)檔案管理和利用工作提供新的思路。

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（作者單位：廣西壯族自治區(qū)桂林市不動(dòng)產(chǎn)登記和房產(chǎn)交易中心）