《財政違法行為處罰處分條例》的思考與改革建議
——基于同《預(yù)算法》的對比分析

●景宏軍 邵 帥 景帥然

一、引言

《財政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《處罰處分條例》）作為財政監(jiān)督領(lǐng)域的一項重要法規(guī)，從2004 年頒布至今一直在為懲處財政違法行為貢獻力量。 但作為《處罰處分條例》上位法的《預(yù)算法》卻是在2014 年修訂的。 這樣就出現(xiàn)了“新上位法，舊下位法”的情況，修訂《處罰處分條例》就成為必然之選，因此財政部印發(fā)《關(guān)于開展〈財政違法行為處罰處分條例〉修訂立法研究有關(guān)工作的通知》（財監(jiān)便〔2021〕93 號），要求各地財政廳(局)和各地監(jiān)管局開展相關(guān)立法研究工作。因此， 有必要將兩部法律法規(guī)進行對比，為《處罰處分條例》的修訂提供可資借鑒的改革建議。

二、《處罰處分條例》 與 《預(yù)算法》間的對比分析

《預(yù)算法》是集實體法與程序法于一體的財政管理根本大法，《處罰處分條例》 是針對財政違法行為進行處罰的專門法規(guī)， 二者對于財政違法行為都作出了相應(yīng)的處理規(guī)定①。兩部法律法規(guī)對違法行為處分的大致情況如表1 所示。

表1 《處罰處分條例》與《預(yù)算法》的處分措施及對應(yīng)關(guān)系表

由于《預(yù)算法》和《處罰處分條例》在立法目的、立法體例、處分側(cè)重點等方面存在差異，因此，二者在處分主體、處分對象、處分措施等方面都有所不同， 可以分別從三方面對二者進行對比：《處罰處分條例》相較于 《預(yù)算法》 的規(guī)定缺失的部分；《處罰處分條例》 相較于 《預(yù)算法》落后的部分；《處罰處分條例》與《預(yù)算法》規(guī)則要素不一致的部分。

（一）《處罰處分條例》相較于《預(yù)算法》的規(guī)定缺失的部分

1、對違反預(yù)算公開規(guī)定行為的處分規(guī)定。 2009 年首次公開全國人大審批的預(yù)算文件， 標志著我國打開了預(yù)算公開的大門。 《預(yù)算法》增加了政府財政、 預(yù)算部門與單位在預(yù)算公開方面的規(guī)定， 第十四條明確預(yù)算公開的范圍、主體、時限以及需要說明的重要事項； 在第十章第九十二條第三款中規(guī)定： 未依照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項進行公開和說明的， 對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。

2、對違反政府債務(wù)管理行為的處分規(guī)定。 最新修訂的《預(yù)算法》第三十四條對中央舉借債務(wù)的方式、規(guī)模、用途、管理以及監(jiān)督制約機制作出明確規(guī)定， 第三十五條增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，規(guī)范了發(fā)債需要滿足的條件。 對于違反政府舉借債務(wù)規(guī)定的法律責任，《預(yù)算法》 第九十四條規(guī)定對有違法行為的責任人員給予撤職、開除的處分。

3、 對違反勤儉節(jié)約原則的處分規(guī)定。 《預(yù)算法》第三十七條第二款規(guī)定，在預(yù)算支出的編制過程中，各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費支出以及建設(shè)樓堂館所等基本支出均應(yīng)遵循勤儉節(jié)約的理念， 同時在第九十四條中明確了對預(yù)算之外及超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所直接責任人員給予撤職、開除的處分。

（二）《處罰處分條例》落后于《預(yù)算法》的部分

這部分內(nèi)容最主要的就是關(guān)于預(yù)算外資金管理的處分規(guī)定。 《處罰處分條例》第三條第五款規(guī)定： 財政收入執(zhí)收單位及其工作人員擅自將預(yù)算收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入的，責令改正，補收應(yīng)當收取的財政收入，限期退還違法所得，對單位給予警告或者通報批評， 對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)嚴重的， 給予降級或者撤職處分。 而我國自2011年1 月1 日起，取消預(yù)算外資金管理方式，將所有收入全部納入預(yù)算管理。 《預(yù)算法》在第四條、第三十六條、 第五十六條貫徹了我國全口徑預(yù)算管理的原則， 這意味著在法律層面預(yù)算外資金的說法已經(jīng)被正式取消，《處罰處分條例》 中的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)過時。

（三）《處罰處分條例》與《預(yù)算法》核心要素不一致的部分

《處罰處分條例》與《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算違法行為條款不一致的核心要素主要包括：違法主體、違法行為、違法后果以及規(guī)范術(shù)語等。 本文主要應(yīng)用控制變量法就以下三種情況分別展開討論： 違法行為完全一致，違法主體范圍不一致；違法行為性質(zhì)相同，具體內(nèi)容表述存在差異；違法行為一致，承擔法律責任不一致。 對比分析 《處罰處分條例》相較于《預(yù)算法》涉及財政違法行為處分之間的差距。 具體說明如下：

1、違法行為完全一致，違法主體范圍不一致的情況。 《預(yù)算法》 第十章法律責任涉及的違法主體主要包括各級政府有關(guān)部門、單位，其中第九十五條的違法主體除單位外還包括個人。 《處罰處分條例》第三至十二條關(guān)于違法主體的描述方式多種多樣，主要包括：財政收入執(zhí)收單位及其工作人員，財政部門、國庫機構(gòu)及其工作人員，國家機關(guān)及其工作人員，財政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門及其工作人員，單位和個人。 從《處罰處分條例》自身來看， 這5 種主體在范圍上相互交叉且不全面；其次，《預(yù)算法》中需承擔法律責任的違法主體范圍與《處罰處分條例》范圍不一致，造成對同種財政違法行為，承擔違法責任的法律主體不同的現(xiàn)象，具體歸納如表2。

表2 《處罰處分條例》與《預(yù)算法》主體范圍對比表

2、違法行為性質(zhì)相同，具體內(nèi)容表述存在差異的情況。 《預(yù)算法》與《處罰處分條例》在違法行為的列舉方面， 具體條款涉及的違法行為性質(zhì)相同或相近，但在內(nèi)容表述上存在差異。具體可以分為兩類。

一是同種性質(zhì)的違法行為，劃分體系與規(guī)范性描述不同?！短幜P處分條例》和《預(yù)算法》中對應(yīng)條款出現(xiàn)的專業(yè)術(shù)語無法一一對應(yīng)。 例如：在對財政收入上繳領(lǐng)域違法行為的劃分方面，《預(yù)算法》第九十二條第三款與《處罰處分條例》第四條第一、二、三款，第五條第一款的劃分就存在較大差異，具體對比見表3。

表3 《處罰處分條例》與《預(yù)算法》部分專業(yè)術(shù)語對比表

從表3 中可以看出，《預(yù)算法》將財政收入上繳領(lǐng)域的違法行為劃分為截留、占用、挪用、拖欠四種，《處罰處分條例》將財政收入上繳領(lǐng)域的違法行為劃分為隱瞞、滯留、截留、挪用、坐支、延解、占壓七種，可見二者在違法行為的劃分標準、劃分方法和劃分類型等方面都存在差異，且在法律法規(guī)中缺少對于這些專業(yè)術(shù)語的具體解釋。本文通過查找《處罰處分條例》讀本以及《預(yù)算法》釋義，對相關(guān)詞匯的解釋總結(jié)如表4。

表4 《處罰處分條例》與《預(yù)算法》專業(yè)術(shù)語解釋

從表4 的專業(yè)術(shù)語解釋中可以看出，在財政支出違法行為的劃分上，只有截留和挪用兩種違法行為的劃分和解釋是完全一致的，而其他違法行為則無法進行對應(yīng)。

二是同種性質(zhì)違法行為， 條款細化程度不同。《處罰處分條例》作為針對財政違法行為的專門法規(guī)，對于違法行為的具體規(guī)定，理應(yīng)比《預(yù)算法》更為精確細致，但通過實際的對比發(fā)現(xiàn)，《處罰處分條例》對于同類違法行為規(guī)定的細致度不夠、重點不突出。例如，《預(yù)算法》第九十二條第一款和 《處罰處分條例》 第七條第二款的對比中，《處罰處分條例》缺少對于預(yù)算草案，預(yù)算調(diào)整方案編制和報送程序，決算草案的編制要求，部門預(yù)算、決算的編制、報送程序和要求，這反映出《處罰處分條例》細化程度不夠；《預(yù)算法》第九十二條第四款和《處罰處分條例》第三條第一款的對比中，《預(yù)算法》將違反規(guī)定設(shè)立政府性基金項目的行為單獨列示，而《處罰處分條例》將其籠統(tǒng)概括，這體現(xiàn)出《處罰處分條例》重點不夠突出的問題。 具體歸納如表5。

表5 《處罰處分條例》與《預(yù)算法》部分違法行為對比表

3、違法行為一致，承擔法律責任不一致的情況?！额A(yù)算法》和《處罰處分條例》對同種違法行為的懲處方式不同。 《處罰處分條例》有17 款涉及對違法行為責任人的處分，其中有8 個條款規(guī)定了處分起點為警告，1 個條款規(guī)定了處分起點為記過，5 個條款規(guī)定了處分起點為記大過，3 個條款規(guī)定處分起點為降級或撤職?！额A(yù)算法》第九十二至九十五條中的處罰處分方式包括： 行政責任、降級、撤職、開除以及依法給予處分，只有兩條涉及處分起點。從上述對比中不難看出：《處罰處分條例》的處分起點較低且與《預(yù)算法》不一致，對情節(jié)較重、情節(jié)嚴重的劃分并不十分明確，也導(dǎo)致了對于相同違法行為， 承擔的法律責任不同的情況。具體歸納如表6。

表6 《處罰處分條例》與《預(yù)算法》部分法律責任對比表

三、《處罰處分條例》與《預(yù)算法》差異產(chǎn)生的主要原因

（一）立法層次不同

目前實施的《預(yù)算法》是經(jīng)過較為嚴格的提案、審議、表決通過等立法程序最終形成的， 而 《處罰處分條例》 是國務(wù)院2004 年頒布的行政法規(guī)， 國務(wù)院立法監(jiān)督體系的立法層級相較全國人大低一級而顯力度不足，影響其在實踐中的指導(dǎo)作用，不能達到新時代國家財政法治建設(shè)的要求。

（二）時間跨度不同

從時間跨度來看，目前的《處罰處分條例》與《預(yù)算法》之間有著13 年的時間差。 我國最新一次修訂的《處罰處分條例》經(jīng)2004 年11 月5 日國務(wù)院第69 次常務(wù)會議通過， 于2005 年2 月1 日起施行；而現(xiàn)行的《預(yù)算法》是經(jīng)歷了2014 年以及2018 年兩次修正后形成的， 在 2005—2018 年這13 年中出現(xiàn)了很多《處罰處分條例》中未涉及的違法行為，體現(xiàn)出《處罰處分條例》的滯后性。

（三）法律屬性不同

《處罰處分條例》的立法目的是糾正財政違法行為，維護國家財政經(jīng)濟秩序，重點解決財政收支過程中存在的突出問題；而《預(yù)算法》第一條闡明了本法立法目的： 為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。 《處罰處分條例》主要是為了“糾正”，《預(yù)算法》主要是為了“規(guī)范”，《處罰處分條例》與《預(yù)算法》立法目的的不同導(dǎo)致二者法律屬性存在本質(zhì)差異：《預(yù)算法》是一部“規(guī)范法”，更多的是原則性描述，即哪些行為是對的；《處罰處分條例》是一部對違法行為的“處罰處分法”，更多的是對違法行為進行列舉，即哪些行為是錯的。

四、《處罰處分條例》 進行改革的主要原則

法律作為一種特殊的社會規(guī)范， 會對公眾的行為產(chǎn)生引導(dǎo)和約束， 所以維護法律的系統(tǒng)性、 全面性以及科學(xué)性是保障財政經(jīng)濟秩序的必然要求，基于上述對《處罰處分條例》存在問題的分析，針對《處罰處分條例》深度不夠、廣度不足的問題，為深入推進財政法制建設(shè)， 努力踐行全面依法治國理念，修訂《處罰處分條例》應(yīng)貫徹以下原則：

（一）提升《處罰處分條例》的法律位階

《處罰處分條例》作為行政法規(guī)的法律地位不高，適用性不足。 《處罰處分條例》作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，雖然地位高于地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章，但因各個部門法均對財政違法行為有一定的處罰處分規(guī)定，所以針對違法行為的責任探究， 首先會從法律層面尋找，只有當法律規(guī)定不夠具體細化時，才會從行政法規(guī)中查究，這就使得《處罰處分條例》成為財政監(jiān)督領(lǐng)域的“邊緣法”。在中國裁判文書網(wǎng)檢索“財政違法行為處罰處分條例” 發(fā)現(xiàn)共有790篇案例，而檢索“行政處罰法”則能得到152122篇案例，從這一鮮明對比中可以看出，目前《處罰處分條例》適用性明顯不足。應(yīng)當使《處罰處分條例》日臻完善，爭取將《處罰處分條例》上升為《財政監(jiān)督法》，彌補財政監(jiān)督立法上的不足。

（二）優(yōu)化《處罰處分條例》體例

《處罰處分條例》應(yīng)當采取原則性規(guī)定與列舉式規(guī)定相結(jié)合的方式。 雖然《處罰處分條例》的頒布是財政監(jiān)督立法上的一個重大進步，但《處罰處分條例》是一部針對財政違法行為實施處理的“事后”法規(guī)，僅對已經(jīng)存在或以后可能存在的違法行為進行列舉，并不能體現(xiàn)法律的先進性和科學(xué)性。 在此，可以借鑒《會計法》③和《審計法》④中的具體做法，在《處罰處分條例》中增加原則性標準，如：作為財政機關(guān)工作人員，有維護國家利益、不損害公民權(quán)益的義務(wù)，應(yīng)當堅定信念、實事求是、擔當作為、清明公正。 法律是旗幟，是標桿，既要正向引導(dǎo)，也要反向約束，構(gòu)建雙層壁壘，保障財經(jīng)秩序。

（三）協(xié)調(diào)《處罰處分條例》與《預(yù)算法》等上位法之間的法律關(guān)系

《處罰處分條例》中有關(guān)財政違法行為、違法主體以及相應(yīng)的責任追究， 已經(jīng)明顯與 《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定不相銜接。 一方面，《處罰處分條例》 作為財政法制領(lǐng)域的法律規(guī)范整體的一部分， 其功能的發(fā)揮或?qū)崿F(xiàn)是以與其他規(guī)范相互配合為條件的，因此，為能正確滿足財政法制建設(shè)的最新要求，就必須同《預(yù)算法》等其他法律規(guī)范達成一致， 尤其要對違法行為分類達成一致，才能真正發(fā)揮《處罰處分條例》的作用；另一方面，我國法律注重成文法的建設(shè)，制定的法律通常在短時間內(nèi)不會修改， 所以我國法律的應(yīng)用跨度時間一般較長， 而在如今社會主義市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的時代， 一成不變已經(jīng)不能適應(yīng)當代社會發(fā)展的需要， 應(yīng)更多關(guān)注財政監(jiān)督有關(guān)法律的解釋工作，協(xié)調(diào)《處罰處分條例》與《預(yù)算法》 等上位法和各地方財政監(jiān)督規(guī)章之間的關(guān)系， 規(guī)范和統(tǒng)一全國財政監(jiān)督系統(tǒng)的執(zhí)法行為。

（四）完善《處罰處分條例》的執(zhí)行機制

一是目前存在“自錯自罰”的現(xiàn)象，這種問題導(dǎo)致執(zhí)法難度增加，執(zhí)法效果不理想。 雖然2005年實施的《處罰處分條例》在《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上進一步明確了財政執(zhí)法主體及其權(quán)限——由任免部門或監(jiān)察部門及其派出機構(gòu)實施，但相當一部分責任人的處分實際上是由責任人所在單位執(zhí)行，而責任人作為整個政府體系的底層，其違法意志大多來自于上級，對責任人的處分也相當于“家事”，這在很大程度上加大了執(zhí)法難度。二是大多數(shù)違法行為的實施都是上級簽字、下屬操作共同完成，責任劃分上存在一定困難。三是對于責任人的處分情況沒有外部監(jiān)督，無法保障實施效果。因此，改革中既要改變《處罰處分條例》的執(zhí)行機制，也要強化外部監(jiān)督，進一步推進政府政務(wù)公開，讓公眾有更多的發(fā)言權(quán)。

五、健全《處罰處分條例》的具體建議

（一）調(diào)整《處罰處分條例》與《預(yù)算法》的矛盾之處

將《處罰處分條例》中的專業(yè)用語進行區(qū)分說明，應(yīng)對《處罰處分條例》中“情節(jié)嚴重”“情節(jié)較重”等程度量詞作出明確劃分，對“私自”“滯留”“截留”“挪用”等模糊詞匯作出說明。 對“暫停財政撥款或者停止撥付與財政違法行為直接有關(guān)的款項”“到期無法退還的違法所得收繳國庫”“公告”“追回財政資金”和“追回有關(guān)款項”等執(zhí)法手段，盡快制定出具體操作辦法，明確操作流程，解決實際執(zhí)行時操作困難的問題。 《處罰處分條例》應(yīng)調(diào)整其處分方式，對同種違法行為， 上下位法間的違法主體范圍及懲罰措施應(yīng)保持一致。

（二）健全全口徑預(yù)算管理

根據(jù)2010 年 《財政部關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》 中的規(guī)定，自2011 年1 月1 日起，將按預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理，預(yù)算外資金和預(yù)算外資金管理方式都已經(jīng)被取消，取而代之的是以“四本賬”為主體的全口徑預(yù)算管理模式，這是預(yù)算完整性的精確體現(xiàn)，有利于保障預(yù)算的規(guī)范和安全。 因此，《處罰處分條例》需刪除第三條第五款關(guān)于預(yù)算外收入的規(guī)定，針對《預(yù)算法》中關(guān)于各本預(yù)算在設(shè)立形式、收入來源、支出范圍要求等方面可能產(chǎn)生的違法行為，視情節(jié)嚴重程度分別給予警告、記過、記大過、降級、撤職等處分。

（三）嚴格節(jié)約預(yù)算支出

堅持厲行節(jié)約，強化支出約束。 為貫徹黨中央關(guān)于厲行節(jié)約反對浪費、推動建設(shè)廉潔政府的要求，《預(yù)算法》第十二條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、 量力而行、 講求績效和收支平衡的原則。2013 年11 月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》， 從嚴控制黨政機關(guān)辦公用房建設(shè)。 《預(yù)算法》第九十四條規(guī)定，在預(yù)算之外及超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所的違法行為責任人員給予撤職、開除的處分。 因此，一方面，《處罰處分條例》 需明確對浪費財政資金的違法行為的處分方式，采取原則性規(guī)定的方式，針對四本預(yù)算支出的編制，都應(yīng)當貫徹勤儉節(jié)約的原則；另一方面，要求各級政府、各部門、各單位對預(yù)算支出情況開展績效評價，在審查支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況時，對不符合規(guī)定使用資金的違法行為采取相應(yīng)的處分措施。

（四）細化轉(zhuǎn)移支付制度

完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務(wù)均等化。 《預(yù)算法》中關(guān)于違反轉(zhuǎn)移支付規(guī)定的違法行為的責任追究并不細致，僅涉及擅自改變上級政府專項轉(zhuǎn)移支付資金用途的處分規(guī)定。 所以《處罰處分條例》在修訂時需增加針對轉(zhuǎn)移支付在設(shè)立、分配、使用、評估、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的違法行為的處分規(guī)定，這部分違法行為包括：上級政府未提前下達對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)額，對于專項轉(zhuǎn)移支付未分地區(qū)、分項目編制，未滿足轉(zhuǎn)移支付下達時限要求等。

（五）強化地方債務(wù)約束

增加對違反地方政府發(fā)債要求的違法行為的處分規(guī)定。 近年來，地方政府出于發(fā)展需要，形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。 雖然地方政府自主發(fā)債是公平和效率原則的雙重體現(xiàn)，但仍存在產(chǎn)生違法行為的可能。 《預(yù)算法》并沒有將違法舉借地方債務(wù)行為的責任追究細化，這就要求《處罰處分條例》增加對發(fā)債主體、發(fā)債用途、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債方式以及風險控制等方面違規(guī)行為處分的明細條款，明確責任追究等級劃分，對不法舉債的行為起到警示和懲處作用。

(六)貫徹預(yù)算公開原則

將公開透明原則總結(jié)入法，既是建設(shè)陽光政府的需要，也是進一步促進依法理財、避免暗箱操作、科學(xué)防范風險的需要。 《預(yù)算法》第九十二條第三款規(guī)定：對未依照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項公開說明的財政違法行為責任人員追究行政責任。 按照這一規(guī)定，《處罰處分條例》應(yīng)當根據(jù)《預(yù)算法》第十四條中預(yù)算公開的主體、范圍、時限以及需要說明的重要事項等要素進行合理設(shè)計，采取記過、降級、撤職等處分措施對違反預(yù)算公開的行為進行約束，降低不確定性，提高財政效率，提升財政透明度，保障人民群眾對財政資金去向的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

注釋：

①《處罰處分條例》包括兩部分：針對企業(yè)及公民違法行為的處罰措施，針對國家機關(guān)及其工作人員的處罰措施，本文的研究范圍僅限于處分的相關(guān)規(guī)定。

②《預(yù)算法》釋義對第九十二條行政責任的解釋：本條規(guī)定的行政責任是指行政處分，以及行政處分之外的公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職和免職等責任。

③《會計法》第六條：“對認真執(zhí)行本法，忠于職守，堅持原則，做出顯著成績的會計人員，給予精神的或者物質(zhì)的獎勵。 ”

④《審計法》第十二條：“審計機關(guān)應(yīng)當建設(shè)信念堅定、為民服務(wù)、業(yè)務(wù)精通、作風務(wù)實、敢于擔當、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計隊伍。 ”