淺析城市公共交通成本規(guī)制及其在財政補貼政策制定中的應(yīng)用

●王勢華 徐亞棟 單 杰

一、公交運營補貼政策發(fā)展歷程

城市公共交通是城市為公眾提供出行便利的主要交通方式，與居民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是政府的民生工程之一，因其公益屬性，公交票價列入政府定價目錄，長期實行低票價政策。

21 世紀前，城市公交因其票價低、出行相對便利，城市居民多選擇公交出行，此時由于運營成本相對不高，且客流量大，公共交通邊際效應(yīng)顯著，公交企業(yè)的票價收入足以覆蓋其運營支出，且有不少公交企業(yè)處于盈利階段。 自21 世紀起， 隨著我國社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，人工成本及物價水平上升，公交企業(yè)的運營成本也隨之上升，公交企業(yè)票價收入逐漸難以覆蓋企業(yè)運營支出，從而出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。為保障公交企業(yè)正常運營，政府出臺政策法規(guī)明確城市人民政府應(yīng)當(dāng)對公交企業(yè)實行低票價造成的虧損進行補貼賠償，地方財政采取兜底模式對公交企業(yè)予以扶持來保證其正常運營。 2000—2010 年，隨著物價水平、人工成本、車輛采購價格持續(xù)上漲，長期實行的低票價政策，以及私家車保有量上升導(dǎo)致公交客流分流，導(dǎo)致收入增速緩慢甚至下降，公交企業(yè)的虧損呈快速攀升趨勢， 地方財政補貼壓力增大；同時，我國提出關(guān)于公交優(yōu)先的發(fā)展意見，鼓勵各地發(fā)展公共交通，不少城市在財政預(yù)算上安排公共交通專項予以支持公交運營、 公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智慧公交建設(shè)等方面，在這一背景下，大部分城市由兜底模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎~補貼模式，扶持并發(fā)展公交行業(yè)。 相應(yīng)的發(fā)展歷程如圖1 所示。

圖1 我國公交發(fā)展歷程圖

2010 年至今，“兜底式”“定額式”補貼在一定時間內(nèi)促進了城市公交行業(yè)快速發(fā)展，但也導(dǎo)致部分公交企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)“等靠要”等情況，在公交服務(wù)水平及成本控制上缺乏積極性，公交服務(wù)供給的質(zhì)量及效率開始與市民出行需求出現(xiàn)錯位；同時，在當(dāng)前軌道交通、網(wǎng)約車、私家車等多樣化出行方式的沖擊下， 公交自身吸引力下降明顯，客運量逐年下降，導(dǎo)致公交企業(yè)的虧損已經(jīng)成為政府及企業(yè)的巨大包袱。 如何科學(xué)、合理地補貼公交運營虧損，逐漸成為重大議題。 經(jīng)過相關(guān)部門、專家學(xué)者、 第三方專業(yè)機構(gòu)在許多城市的探索及研究，不少城市開始引入“成本規(guī)制”概念及方法，作為公交運營補貼政策制定的重要手段。

二、公交運營補貼政策制定要點

公交運營補貼政策制定需要在保證財政資金可有效承擔(dān)補貼的同時， 保障公交企業(yè)的正常運營，并有效推進公交行業(yè)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。 根據(jù)當(dāng)前形勢，公交運營補貼政策的制定，重點需要研判以下三個方面：

（一）厘清政企責(zé)任

公共交通是一種準公共產(chǎn)品，具有公益性和盈利性二重性質(zhì)。 政府部門對公共交通的公益性要求， 一方面體現(xiàn)在低票價政策為市民提供低成本、集約化的交通出行方式，另一方面需要公交線網(wǎng)與城市規(guī)劃相匹配，如通過以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式（TOD）來促進新建區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，通過開設(shè)城郊線路、城鄉(xiāng)線路、微循環(huán)線路等提供更多的民生保障。

目前我國公共交通均以企業(yè)形式進行運營，企業(yè)活動本質(zhì)上是為了通過生產(chǎn)獲得增值及利潤，具有盈利性的特質(zhì)。 公交企業(yè)執(zhí)行政府要求的低票價政策，響應(yīng)政府部門對公交線網(wǎng)規(guī)劃及運營安排的要求，上述政府指令性要求下的公益性目標，與市場經(jīng)濟下企業(yè)追求盈利性特征出現(xiàn)明顯矛盾， 導(dǎo)致企業(yè)自身出現(xiàn)虧損，企業(yè)缺乏運營積極性，需要通過決策及管理措施平衡公益性與盈利性二者的矛盾。

具體而言， 從公共交通行業(yè)各方的職能權(quán)責(zé)來看，為保障公共資源的有效供給，為市民提供更優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)， 政府部門負責(zé)城市整體規(guī)劃、 線網(wǎng)規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量考核等工作，并推行公交低票價政策及各類優(yōu)惠政策。 公交企業(yè)作為運營主體，主要負責(zé)公交調(diào)度、公交運營、場站管理等工作，保證運營供給的穩(wěn)定性及服務(wù)質(zhì)量，提升內(nèi)部運營、管理效率。

因此在制定補貼政策的過程中，需要厘清政企責(zé)任，明確補貼范圍，確保事權(quán)、財權(quán)相匹配，具體而言， 應(yīng)當(dāng)合理界定各自職能權(quán)責(zé)下所產(chǎn)生的虧損，即因承擔(dān)低票價政策、公交線網(wǎng)運營所產(chǎn)生的政策性虧損，應(yīng)當(dāng)由政府予以補貼，保障公共交通的正常運轉(zhuǎn)；因公交調(diào)度、運營效率低下，服務(wù)質(zhì)量不高所產(chǎn)生的經(jīng)營性虧損，應(yīng)由企業(yè)控制規(guī)模并予以解決。

同時， 由于公交企業(yè)除了提供公交運輸服務(wù)，往往也會依托于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備，向社會提供包車、車身站臺廣告等其他盈利性服務(wù)，以反哺主營業(yè)務(wù)虧損，提升企業(yè)的財務(wù)穩(wěn)定性，因此在補貼核定的過程中，應(yīng)當(dāng)合理分析及界定，尤其是包車業(yè)務(wù)與公交業(yè)務(wù)在財務(wù)上的核算。

（二）評估財政承受能力

近年來， 全國城市公交行業(yè)呈規(guī)模快速發(fā)展、客流量效益不斷下降的趨勢，客運流量受新冠疫情影響尤為突出。 2014—2020 年，全國公交運營路線共增加25591 條，年均增長率為7.79%，運營線路總長度增加66.42 萬公里， 年均增長率為10.42%，如圖2 所示。 但全國城市公交客流量從2014 年的781.88 億人次降至 2020 年的 442.46 億人次， 其中2020 年受新冠疫情影響， 比2019 年下降36.04%，市民出行需求大幅下降，如圖3 所示。

圖2 2014—2020 年全國城市公交發(fā)展規(guī)模

圖3 2014—2020 年全國城市公交客運流量

造成上述情況的主要原因， 一是近年來我國城市的人口紅利逐步消失、人口老齡化結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)、大城市的虹吸效應(yīng)，公交需求有所降低；二是全國私家車保有量上升，軌道交通建設(shè)規(guī)模上升，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)下網(wǎng)約車及共享單車出現(xiàn)， 市民可選擇交通出行方式呈現(xiàn)多元化；三是公交線網(wǎng)規(guī)劃、運力供給調(diào)度未及時按需求進行調(diào)整， 公交運營效率不高，吸引力降低。

上述情況帶來的效率問題， 導(dǎo)致公交企業(yè)經(jīng)營缺口增大， 并間接導(dǎo)致財政補貼規(guī)模的大幅增長，進一步加大了財政資金壓力。 而財政資金是政府部門履行相關(guān)義務(wù)的重要保障， 合理分配財政資金的使用有利于規(guī)范公共交通運營補貼資金管理， 可有效防范財政風(fēng)險， 推動公交行業(yè)有序發(fā)展。 因此補貼制定過程中，需要對財政承受能力進行評估，準確估算后疫情時代的補貼總額，嚴格控制補貼規(guī)模，避免財政資金使用過于集中。

（三）促進企業(yè)降本增效

公交企業(yè)受公交戰(zhàn)略發(fā)展及歷史遺留問題影響，運營成本大幅增加，盈利能力不足。 一方面近年優(yōu)先發(fā)展公共交通， 大部分城市公共交通存在超前發(fā)展的情況，公交線網(wǎng)、公交車輛配置均遠大于實際需求，部分城市閑置車輛已多達20%；新增公交車輛按照政策多是采購純電動車輛， 而同等車型的公交車輛， 純電動車輛的價格是傳統(tǒng)油氣車輛價格的2—3 倍不等； 公交線路存在線路過長、重復(fù)率高、繞道嚴重等問題，直接造成公交線路運營效率過低。

另一方面當(dāng)前全國公交企業(yè)多數(shù)由多個車隊或多家企業(yè)合并而來， 但合并后公交運營模式改進尚有不足，公交整體精細化管理能力不強，各類資源往往難以實現(xiàn)在跨線路、跨車隊、跨運營公司的有效調(diào)度及利用，無形中提高了運營成本。 如空駛里程問題， 若公交企業(yè)可以實現(xiàn)場站資源的跨區(qū)域調(diào)度管理，則可以有效減少空駛里程，提升運營周轉(zhuǎn)效率，從而節(jié)約運營成本。

因此，基于上述情況，在制定補貼政策時，應(yīng)當(dāng)重點考慮如何通過補貼的控制、測算原則，引導(dǎo)企業(yè)進一步提升運營效率、控制成本，才可以保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并減少財政壓力。 一般而言，各地多是加強補貼政策的激勵性， 通過服務(wù)質(zhì)量考核、績效評價的結(jié)果應(yīng)用，強調(diào)結(jié)果與補貼資金掛鉤，鼓勵企業(yè)積極探索可持續(xù)發(fā)展路徑，持續(xù)開展降本增效工作。

三、城市公交成本規(guī)制概述

當(dāng)前，受新冠疫情影響，國內(nèi)經(jīng)濟尚處恢復(fù)階段，各地面臨著公交補貼財政資金不足、公交客運量下滑、車輛采購價格上漲、公交運營成本持續(xù)上升、公交服務(wù)質(zhì)量差以及效率低等問題，急需建立財政可負擔(dān)、行業(yè)可持續(xù)、市民可承受的公交行業(yè)補貼政策，在此基礎(chǔ)上，建立合理的成本規(guī)制補貼政策是十分必要和迫切的。

（一）成本規(guī)制的界定

成本規(guī)制是指在市場經(jīng)濟體制下，為了矯正和改善市場機制內(nèi)在問題， 政府干預(yù)經(jīng)濟主體活動的行為。 城市公交成本規(guī)制是指通過合理界定公交行業(yè)成本范圍和單位成本標準， 科學(xué)測算政府公交財政補貼額度的方式， 主要為收入規(guī)制和成本規(guī)制，對提升公交服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率有貢獻的成本允許合理、適當(dāng)增長，對提升公交服務(wù)水平無關(guān)、政策法規(guī)明令控制的成本逐漸減少或清除。 公交成本規(guī)制是在明確成本規(guī)制范圍及收入范圍內(nèi)，結(jié)合公交開展情況，明確各項成本控制指標、收入控制指標，確定對應(yīng)指標的控制值或規(guī)制值，形成成本規(guī)制體系。

成本規(guī)制的目的在于，通過對成本規(guī)制結(jié)果進行應(yīng)用， 以期厘清公交企業(yè)政策性虧損和經(jīng)營性虧損。 在此基礎(chǔ)上，通過公交運營補貼政策的研究與制定，結(jié)合上述提到的“評估財政承受能力”的整體研判以及公交行業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃及改革方向等，共同“促進企業(yè)降本增效”，提升公共資源供給效率及質(zhì)量，推動公交行業(yè)的健康發(fā)展。

成本規(guī)制過程通常應(yīng)遵循合理性、 適度激勵、漸進實施、績效導(dǎo)向四大原則。 合理性原則要求規(guī)制依據(jù)充分、合理，要充分結(jié)合公交行業(yè)的運營規(guī)范及相應(yīng)投入，結(jié)合地方物價、人工成本等，厘清公交行業(yè)運營的合理成本范圍區(qū)間。 適度激勵原則要求規(guī)制的方法、路徑以及結(jié)果，均應(yīng)在具備約束效果的前提下，體現(xiàn)適當(dāng)?shù)募钭饔?，以提高公交企業(yè)能動性，促進企業(yè)落實降本增效。 漸進實施原則要求規(guī)制跟隨公交企業(yè)經(jīng)營管理和財務(wù)管理規(guī)范化程度提升而不斷完善， 逐步實現(xiàn)全面和精細化管理。 績效導(dǎo)向原則要求規(guī)制結(jié)合績效理念，通過對公交企業(yè)績效考核， 倒逼企業(yè)不斷完善和優(yōu)化企業(yè)管理及服務(wù)。

（二）成本規(guī)制的意義

成本規(guī)制是公交行業(yè)發(fā)展預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，是科學(xué)實施公交財政補貼、開展運價調(diào)節(jié)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 是對企業(yè)經(jīng)營者管理水平進行考核的依據(jù)。 實行公交行業(yè)補貼成本規(guī)制，建立科學(xué)規(guī)范的成本評估制度及績效評估機制，測算、審核和評價公交企業(yè)的經(jīng)營及成本狀況， 科學(xué)界定公交補貼的梯度檔次，有利于提高財政資金的使用效率，促使企業(yè)降本增效，最終實現(xiàn)財政可負擔(dān)、行業(yè)可持續(xù)、市民可承受三方共贏，保持公交可持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

四、城市公交成本規(guī)制思路

為準確、 合理地測算公交運營虧損的合理范圍，首先應(yīng)當(dāng)要梳理城市公交的成本結(jié)構(gòu)，剔除非公交運營業(yè)務(wù)相關(guān)的成本支出及收入。 在此基礎(chǔ)上，針對各類成本進行合理分析，整體可參照“單價* 數(shù)量”的預(yù)算績效管理模式，明確各類成本的成本控制指標、成本規(guī)制標準值以及取值方法，共同形成城市公交成本規(guī)制體系。

（一）城市公交成本結(jié)構(gòu)

城市公交成本主要包括了公交企業(yè)運營服務(wù)直接相關(guān)的成本和費用（直接成本）、運營服務(wù)發(fā)生的管理費用和財務(wù)費用（期間費用）以及稅金及附加三類。其中直接成本主要包括人工成本、燃料費用、維修費用、車輛折舊費、保險事故費、營運業(yè)務(wù)費， 期間費用主要包括人工成本、 其他管理費用、財務(wù)費用，稅金及附加主要包括車船稅、車輛購置稅、增值稅、營業(yè)稅（簡易計稅法）、增值稅附加稅。據(jù)統(tǒng)計，公交成本中排名前三的分別是人工成本、燃料成本、折舊費用，其余成本占比基本小于10%。 具體各項成本支出參考比例如圖4 所示。

圖4 某市公交企業(yè)成本支出比例圖

（二）主要成本的規(guī)制路徑

1、人工成本。 人工成本是公交運營中的主要成本，根據(jù)地方發(fā)展差異，一般占到總成本的45%-60%，包括職工工資、工資性支出（五險一金、工會經(jīng)費等相關(guān)費用）和相關(guān)勞務(wù)支出三部分內(nèi)容，涉及駕駛員、管理人員、輔助人員等多個崗位。 成本規(guī)制中，人工成本需根據(jù)公交企業(yè)運營規(guī)模，合理測算各崗位平均人工成本和崗位職工數(shù)， 并以最終乘積結(jié)果作為規(guī)制值。

（1）駕駛員。駕駛員是公交運營中的核心崗位，成本規(guī)制過程中， 通常將駕駛員的配置數(shù)量及工資作為基礎(chǔ)標準進行參照， 并以此構(gòu)建符合當(dāng)?shù)仄骄降某杀疽?guī)制標準， 因此需要準確把握駕駛員管理體系的合理性。 成本規(guī)制下的駕駛員人工成本， 需明確當(dāng)前運營規(guī)模下的駕駛員數(shù)量合理區(qū)間以及平均工資合理區(qū)間。

數(shù)量合理區(qū)間，早期一般采用駕駛員人車比進行測算， 即每一輛公交車需配備多少名駕駛員作為標準值，但由于各地超前發(fā)展的原因，車輛配置數(shù)量遠超實際需求， 以車輛作為標準進行測算不夠合理， 且該方式未考慮各地公交運營時間存在差異，不同地區(qū)人車比浮動差異明顯，不宜作為標準值。 因此現(xiàn)在一般通過全年駕駛總時長除以駕駛員全年工作時長確定。 全年駕駛時長可根據(jù)年度實際排班情況、各線路長度、運營空駛里程占比、平均車速確定， 其中運營空駛里程占比一般不高于7%。

一般來說，為保障勞動者權(quán)益，保障乘客生命安全，駕駛員全年工作時長應(yīng)根據(jù)勞動法規(guī)定，平均每周工作時間不超過44 小時， 確定約2300 小時。 但國內(nèi)大部分城市因虧損嚴重、駕駛員招聘困難等原因，存在駕駛員數(shù)量不足、工作負荷過高的情況，調(diào)查顯示，某城市的公交駕駛員平均工作時長達到13 小時/天， 每月輪崗調(diào)休天數(shù)僅3 天，明顯存在疲勞駕駛的安全風(fēng)險。 因此在實際規(guī)制過程中，還需綜合考慮駕駛員的工作強度、加油或充電時長、休息時長等，逐步引導(dǎo)駕駛員的駕駛時長符合交通管理規(guī)定，實際駕駛員的工作時長為法定工作時長的80%～85%， 即全年實際工作時長約為1840～1955 小時。 具體公式如下：

平均工資合理區(qū)間可通過以下兩個方式進行確定：其一，工資系數(shù)控制法：參照《城市公共汽電車企業(yè)運營成本測算規(guī)范》（JT/T 1184-2018） 的指導(dǎo)意見，一般是由當(dāng)?shù)厣鐣骄べY乘以崗位工資系數(shù)，公交企業(yè)駕駛員工資一般是社會平均工資的1.15～1.3 倍。 其二，年增長率控制法：由上一年度平均工資乘以當(dāng)?shù)厣鐣骄べY或交通運輸業(yè)平均工資的增長率。

（2）其他人員。公交企業(yè)其他人員，包括管理人員、調(diào)度員、乘務(wù)員、維修人員、保潔員等多個崗位，根據(jù)實際人員管理模式，存在勞動關(guān)系和勞務(wù)關(guān)系兩種模式。

第一， 屬于勞動關(guān)系的其他人員。 公交企業(yè)中，管理人員、調(diào)度員、乘務(wù)員一般都屬于勞動關(guān)系， 在成本規(guī)制中，該類人員的人工成本均通過崗位人員數(shù)量和平均工資的乘積確定。實際規(guī)制過程中需根據(jù)公交企業(yè)運營規(guī)模及上級部門管理規(guī)定， 并結(jié)合各崗位的職責(zé)及工作任務(wù)進行初步測算， 同時比對該企業(yè)的駕駛員數(shù)量和工資標準， 以及與當(dāng)前地區(qū)發(fā)展水平相匹配地區(qū)的公交企業(yè)其他人員配置比例及工資標準，考察其是否合理。 現(xiàn)階段隨著智能化水平的提升以及單一票價的普及，調(diào)度員、乘務(wù)員配置需求大幅下降， 一般公交企業(yè)其他人員數(shù)量與駕駛員數(shù)量比例為0.25—0.45，公交企業(yè)其他人員工資是社會平均工資的1—1.15 倍。 此外，因我國公交企業(yè)多數(shù)為國有企業(yè)，屬于國資委管理條線，一般會對企業(yè)的管理人員編制數(shù)量及薪酬體系作出明確規(guī)定，但從整個公交行業(yè)來看，國資委規(guī)定的薪酬標準會普遍高于行業(yè)平均水平， 具體各崗位平均用工成本及配置人數(shù)參考值如表1 所示：

表1 公交其他人員用工成本成本規(guī)制參考比值

第二，屬于勞務(wù)關(guān)系的其他人員。 公交企業(yè)中，維修人員、保潔員一般屬于勞務(wù)關(guān)系，通過計件工資或計時工資結(jié)算相關(guān)費用。 在成本規(guī)制中，該類人員一般通過單位工資與工作量的乘積確定，過程中需要比對當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)工作的單位成本，并對車輛類型進行分析， 對各項工作所需工作量進行測算，確保相關(guān)成本測算在合理范圍內(nèi)。

2、能耗成本。 能耗成本是指公交企業(yè)在提供乘客運營服務(wù)中產(chǎn)生各種能源消耗成本總和。 公交公司的能源燃料主要分為柴油、CNG、LNG 以及電四類，不同車長公交車輛能耗存在差異，車齡越久能耗相對越高，成本規(guī)制下通常將公交車輛按能源燃料類型、車型、車齡對應(yīng)的百公里能耗為單位能耗成本， 結(jié)合對應(yīng)車輛年行駛里程進行核定計算，百公里能耗規(guī)制值一般取類似地區(qū)或本地近三年的最低值，予以控制。 具體各類型車輛燃耗參考標準如表2 所示。

表2 某市公交車輛燃料消耗規(guī)制標準表

3、維修成本。 維修成本是公交企業(yè)為了保障運營服務(wù)正常運行對車輛進行保養(yǎng)維修的費用。 維修成本可細分為工時費和材料費。 工時費一般是公交企業(yè)實施維修工純工時模式時使用，材料費是車輛維修時更換的輪胎、機油、發(fā)動機等材料發(fā)生的耗材費。 公交的維修模式分為內(nèi)部維修和維修外包兩種模式。

根據(jù)公交政策法規(guī)要求，公交車輛每季度進行一次二級維護， 行駛規(guī)定里程更換機油和輪胎，其余維修項目則根據(jù)車輛實際情況進行維修，如更換發(fā)動機、維修車內(nèi)空調(diào)、維修擋風(fēng)玻璃等。 通常車齡越久車輛的維修費用相對較高，車長對維修費用影響相對較低，也可區(qū)分為大車（8 米以上）、小車（8米以下）。

（1）內(nèi)部維修模式。多數(shù)公交企業(yè)多采用內(nèi)部維修模式，若公交企業(yè)未實施純工時管理模式，工時費可參照人工成本進行規(guī)制。工時費以“千公里工時費/百公里工時費”為控制指標，材料費以“千公里材料費/百公里材料費”為控制指標，結(jié)合對應(yīng)車輛年行駛里程進行核定計算維修費用。另外，若純電動車輛較多， 可單獨分類純電動車輛及非電動車輛予以比較。 目前我國大部分公交企業(yè)缺乏成熟、完備的純電動公交車輛維修能力，仍處于探索、提升階段，因此為滿足車輛日常維保、維修等需要， 一般購車時會簽署有2—8 年質(zhì)保期協(xié)議，其維修成本大多體現(xiàn)在購車成本中，質(zhì)保期內(nèi)維修成本幾乎忽略不計，質(zhì)保期后，維修成本將會大幅提升。非純電動車輛的維修，其成本一般隨著車齡的上升而逐步增長，一般車輛滿4—5 年會進行一次發(fā)動機大修，其維修成本會有較大增長，但從具體實踐來看， 其維修成本往往更多與車廠具體型號的質(zhì)量高度相關(guān)， 因此購置公交車輛時應(yīng)當(dāng)做好事前績效評估， 充分研判其技術(shù)指標是否符合服務(wù)質(zhì)量及效率要求。

（2）維修外包。 維修外包模式相對較少，外部維修廠多維修小型客車， 大型客運車維修業(yè)務(wù)相對較少，且無法負荷公交企業(yè)的維修體量。該模式下， 公交企業(yè)不存在維修人工成本以及材料費支出，維修費用通常以車長、車齡確定單車包年維修價格，在無重大維修情況下，正常的二級維修、更換輪胎與機油等日常維修項目， 均包含在維修服務(wù)范圍內(nèi)。理清外包收費標準后，比較維修外包模式與內(nèi)部維修（估算）模式的差值，差值應(yīng)控制在行業(yè)平均利潤或市場平均利潤以下，若差值較大，應(yīng)當(dāng)予以合理規(guī)制， 并建議通過成本規(guī)制體系或公交行業(yè)政策改革， 引導(dǎo)公交企業(yè)建立內(nèi)部維修車間或成立維修廠。

4、財務(wù)費用。 財務(wù)費用主要是指企業(yè)經(jīng)營活動中融資所產(chǎn)生的利息支出及收入之差， 在成本規(guī)制體系中， 應(yīng)當(dāng)以融資目的予以梳理政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的利息支出，即納入規(guī)制范圍的財務(wù)費用，具體包括行業(yè)管理部門和財政部門批準購置的車輛、 場站所產(chǎn)生的銀行貸款以及為保障企業(yè)正常運營所需現(xiàn)金流而產(chǎn)生的銀行貸款以及各類長期投資產(chǎn)生的利息。成本規(guī)制中，財務(wù)費用根據(jù)年度貸款總額及貸款利率計算利息支出進行測算。 其中貸款總額需扣除與公交運營無關(guān)的長期投資，僅包含與公交運營相關(guān)的銀行貸款或投資。

5、企業(yè)收入。 公交企業(yè)收入主要包括主營業(yè)務(wù)收入、附屬性收入及其他三產(chǎn)收入。

（1）公交主營業(yè)務(wù)收入，指公交運營的票款收入，包括現(xiàn)金投幣收入、刷卡收入以及掃碼收入，在收入規(guī)制中一般采用據(jù)實列支的方式進行規(guī)制。

（2）附屬性收入，指利用公共資源所獲得的附屬性收入， 如利用公共汽電車以及站牌獲取的廣告收入、 利用低峰時間閑置公共汽電車的包車收入。 根據(jù)政企資源投入使用情況，在收入規(guī)制中，廣告收入一般全額納入規(guī)制， 包車收入通常按一定比例納入規(guī)制。

（3）其他三產(chǎn)收入，指僅利用公交企業(yè)自身資源所獲得的收入，如公交駕校、停車管理、汽車維修等。 在收入規(guī)制中，一般不列入規(guī)制，或部分納入收入規(guī)制，用于反哺公交運營虧損。

需要注意的是，收入規(guī)制過程中，是否納入規(guī)制取決于公交企業(yè)是否使用公共資源， 因此在規(guī)制過程中，需區(qū)分企業(yè)經(jīng)營性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)、區(qū)分企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)， 并合理分配規(guī)制比例。

五、成本規(guī)制結(jié)果的應(yīng)用

（一）歷史結(jié)果測算

成本規(guī)制體系研究分析完成后， 應(yīng)當(dāng)選取最近年份的公交運營情況，進行歷史結(jié)果測算，厘清最近年份的公交政策性虧損及經(jīng)營性虧損。 后續(xù)應(yīng)以政策性虧損作為補貼政策制定的重要依據(jù)。

在歷史結(jié)果測算， 一方面可以驗證成本規(guī)制體系的合理性與科學(xué)性， 另一方面也是為政府和企業(yè)梳理了公交運營成本當(dāng)前不足及未來優(yōu)化空間。 表3 展示了按上述思路測算形成的某市成本規(guī)制結(jié)果。

表3 某市成本規(guī)制歷史結(jié)果測算一覽表（示例）

（二）補貼政策制定支持

成本規(guī)制體系在厘清政策性虧損及經(jīng)營性虧損的基礎(chǔ)上，制定公交運營補貼政策時，仍需注意地方財政的承受能力以及與其他補貼政策銜接與配合。

從財政可承受力來看，行業(yè)主管部門、財政部門應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合地方財政安排， 對公交運營補助占一般公共預(yù)算支出比例予以適當(dāng)控制， 維持補貼規(guī)模的穩(wěn)定和可持續(xù)。 對于政策性虧損與補貼存在缺口的部分，應(yīng)當(dāng)考慮：一是市區(qū)財政分擔(dān)機制， 公共交通的運營對于各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也起到了較大的支撐作用，按照事權(quán)、財權(quán)責(zé)任，各區(qū)縣應(yīng)當(dāng)遵循一定原則對公交運營補貼進行分擔(dān)， 如按線路里程分布比例，或站點數(shù)量占比等；二是通過公交發(fā)展的規(guī)劃，制定新的政策群，大力扶持公交行業(yè)線網(wǎng)改革、資源開發(fā)，實現(xiàn)提質(zhì)增效、反哺創(chuàng)收，增強企業(yè)造血能力，推動公交企業(yè)財務(wù)可持續(xù)發(fā)展，公交行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

需要特別說明的是，2020 年至今受新冠疫情影響，公交行業(yè)客運量大幅下降，公交企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入普遍銳減20—30%， 這一部分應(yīng)當(dāng)專項考慮，以避免疫情下的成本規(guī)制標準、公交運營補貼政策的相關(guān)標準， 在疫情消失后難以向下調(diào)整的現(xiàn)實問題。

（三）強調(diào)績效考核結(jié)果應(yīng)用

從政府購買公交服務(wù)的概念來看， 公交企業(yè)作為公交運輸服務(wù)的服務(wù)提供方， 應(yīng)當(dāng)保證公交供給的效率及服務(wù)質(zhì)量。 作為行業(yè)主管部門，也應(yīng)當(dāng)定期組織服務(wù)質(zhì)量績效考核，監(jiān)督、推動服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。 為更好地提升服務(wù)質(zhì)量，除了常態(tài)化的監(jiān)管考核外，更應(yīng)強調(diào)績效考核結(jié)果的應(yīng)用， 要求行業(yè)主管部門將績效考核結(jié)果與公交運營補貼予以掛鉤，形成合力，進一步推動企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量， 讓市民享受到更舒適、 更優(yōu)質(zhì)的公交運輸服務(wù)。