精準完善縣域人才政策績效評價

●錢旭東

一、研究背景

人才是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重要戰(zhàn)略資源之一， 人才競爭已成為綜合實力競爭的核心要素。 其中各類高級技能型人才的短缺， 成為制約中小城市可持續(xù)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新的“瓶頸”，在四、五線縣域城市此類矛盾更是突出。 政府為支持地方發(fā)展，通過財政資金扶持、基金引導(dǎo)等調(diào)節(jié)手段，可以有效促進人才流入， 實現(xiàn)培養(yǎng)和發(fā)展地方各層次人才的目標。

作為縣域城市，隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，X 縣如何從傳統(tǒng)經(jīng)濟的招商引資模式轉(zhuǎn)變到信息經(jīng)濟下的招才引智，出臺更具備地方特色的政策， 吸引更多的人才落戶縣域城市， 實施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略， 成了X 縣的一項重要任務(wù)。 通過探索精神激勵和物質(zhì)鼓勵的結(jié)合，對做出突出貢獻的人才，除運用市場機制提升科技成果的市場效益外， 更要設(shè)立各類人才獎勵制度來進一步吸引人才。 這些政策中，如何建立一個有效的績效評價模型， 提高財政資金的使用效率， 對人才的引進和培養(yǎng)意義非凡。

二、X 縣人才資金投入現(xiàn)狀

近年來，X 縣緊緊圍繞經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求， 深入實施人才強縣和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。2008 年至今，縣域人才專項投入逐年增長，2020 年人才專項投入占比一般公共預(yù)算支出達到3%以上。 專項資金內(nèi)容包括：引進人才的環(huán)境配套、 企業(yè)專家個人的硬性補助和對企業(yè)培養(yǎng)的專項等， 涉及資金的大小項目共40 余項， 且都取得了較好的成效。 2008 年至今，X 縣各類人才數(shù)量、社會平均文化水平、社會職稱水平逐年大幅增長。通過下頁圖1 至圖3 相關(guān)數(shù)據(jù)可以看到，X 縣的技能型人才從2008 年的8 萬余人增加到2019 年的近 24 萬人， 增幅近 200%。 以 2019 年為例，全縣人才總量23.7 萬人，其中企業(yè)人才15.19 萬人，碩士以上學(xué)歷和副高以上職稱人才3818 人，累計集聚“省千”“省萬”各類計劃專家47 人，自主孵化 “國千”11 人、“國萬”3 人、“省千”18人， 入選省領(lǐng)軍型創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新團隊7 個、省“海外工程師”7 人、省“151 人才工程”人選39 人，為縣域經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和跨越發(fā)展提供了強大的智力支撐。

圖1 X 縣分類人才情況

圖3 X 縣人才職稱情況

三、縣域人才資金績效考核的必要性

（一）人才資金績效考核的目的

圖2 X 縣人才學(xué)歷增長情況

人才專項的績效考核主要為了提高政策對人才的吸引力， 同時也能增強人才的影響程度。 從縣域角度來看，對基于X 縣縣域發(fā)展的典型人才政策數(shù)據(jù)進行解構(gòu)、統(tǒng)計和分析，不能僅局限于當(dāng)年的專項評價結(jié)論， 更應(yīng)該建立一個分析比較的區(qū)間、 年度間差異的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫， 站在供給側(cè)的角度探索改善人才專項政策的供給目標、環(huán)境、機制等要素，促進高技術(shù)含量、高附加值的體現(xiàn)，改變區(qū)域人口結(jié)構(gòu)不平衡的現(xiàn)狀。 從政策類型及其連續(xù)性、政策資助人才層次、提供的專項服務(wù)和保障措施角度進行分析研究，以“吸引力理論”為基礎(chǔ)， 研究區(qū)域在吸引人才方面所具備的競爭力，就需要依托人才政策落地后的績效評價手段。人才資金考核績效的結(jié)果按照專項資金對應(yīng)的事項進行綜合分析，按人才資金項目類別區(qū)分。

人才資金對人才結(jié)構(gòu)變化的影響。 通過高端人才的集聚和輻射作用，以有效吸引力為基礎(chǔ)，在穩(wěn)定現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，強化招才引聚，合理規(guī)劃培育不同梯次的人才隊伍，穩(wěn)步整體發(fā)展。

人才資金對人才素質(zhì)整體的影響。 改變居民文化層次，提升縣域整體公民素質(zhì)。

人才資金對人才規(guī)模的影響。 促進經(jīng)濟發(fā)展，提供科學(xué)技術(shù)支撐，強化人才核心作用轉(zhuǎn)換率。

人才資金對資金效率、支出風(fēng)險的影響。 強化資金利用，確保資金使用的公開、公正、科學(xué)，突出重點，擇優(yōu)選擇。

圖4 人才資金投入目的示意圖

（二）人才資金績效評價存在問題

雖然資金投入增加，整個社會的教育、科技水平提升明顯，但就人才投入的某項資金來說，績效考核與其他的專項資金考核區(qū)別不大， 停留在設(shè)立目標、申報審核、兌付完成的基本流程。 人才資金績效考核局限于形式， 并不注重績效評價的作用影響，主要存在以下問題。

1、 人才供給側(cè)結(jié)構(gòu)化失衡。 近年來隨著城鎮(zhèn)化進度加快，大城市人才吸引力加大，中小城市的人力資本結(jié)構(gòu)化失衡， 進一步加劇了本來就十分嚴峻的就業(yè)形勢。 人才資金的投入效果直接影響到社會勞動力的供需平衡等一系列問題。 由于地方局限性， 縣域城市的教育和后續(xù)技能培訓(xùn)沒有足夠的保障，如果人才投入方面缺乏績效考核，就形成了政策資金點面俱到卻無政策效果的局面。一方面是大量勞動力無業(yè)可就； 另一方面是很多崗位無人能就。 建立有效的績效制度可以緩解縣域城市對多層次人才的需求和實際存在的就業(yè)壓力的雙重矛盾。

2、 考核滯后。 以往執(zhí)行的專項資金補貼一般都是申請后到次年根據(jù)政策文件直接兌付， 但資金補助的事項是否取得效果缺乏一個科學(xué)系統(tǒng)的考核機制。 考核后即使資金績效評價的效果不佳也不影響按照年初資金安排計劃兌付， 這也給了個別人鉆空子騙取資金的機會。 以某專項資金為例， 有單位初始資料審核時與資金兌現(xiàn)時經(jīng)營狀況完全不同， 經(jīng)營不善臨近破產(chǎn)了還在申請新增資產(chǎn)投入補貼。 此外，還存在事后追償難的情況，如果申請單位在拿到資金后出現(xiàn)經(jīng)營問題， 對于資金的使用并未按照預(yù)期的目的， 甚至掛羊頭賣狗肉，直接挪用到其他地方，相關(guān)部門也很難發(fā)現(xiàn)，更別提追回該項資金。

3、績效體系不健全，缺乏個性化標準體系。 人才資金的考核屬于專業(yè)性很強的資金考核，涉及科技、財務(wù)、統(tǒng)計、人事、教育等多領(lǐng)域的專業(yè)判斷，以柔性博士工作站為例，資金設(shè)立申報條件有一條為“在企業(yè)工作時間”， 申報后審核滿足時間要求即可。資金兌現(xiàn)后績效評價也只能針對時間要求達標與否進行核實。 但事實上，柔性工作站恰恰因為專家的身份、工作時間、重心無法轉(zhuǎn)移所以才定性為“柔性”，在時間考核期間內(nèi)未必能達到設(shè)立工作站的目的，而專家不在時間區(qū)域內(nèi)也可以為工作站創(chuàng)造效益。 從績效的角度來講，該項資金的設(shè)立條件僅僅以時間、區(qū)域等來考核評價是很不合理的。 但目前而言個性化指標不健全，導(dǎo)致人才資金專項績效缺乏針對性。 指標體系不同，其后續(xù)程序都應(yīng)有所區(qū)別。 目前執(zhí)行的績效評價指標體系存在通用化、形式化、程式化的特點，財政人才支出績效考評指標在通用基礎(chǔ)上， 對于個性化操作中指標確立、權(quán)重計分缺乏體系，沒有單獨結(jié)合人才項目特性設(shè)立，仍處于粗放狀態(tài)的考評結(jié)果難以反饋應(yīng)用。 鑒于客觀上人才支出多樣性、專業(yè)性與財政部門作為考評組織實施行為主體間存在矛盾，項目在縱向橫向上都欠缺可比性，體現(xiàn)不出人才項目特點，也無法準確體現(xiàn)人才資金的投入績效。

4、績效評價口徑不一致。參與人才專項績效評價的主體很多，從組織部、人才辦、人力資源中心到就業(yè)服務(wù)相關(guān)機構(gòu)，這些部門在整個財政資金績效評價工作中缺乏主動性，缺乏管理人才資金的互動機制，導(dǎo)致專項目標模糊化，更不用說主動運用財政績效考評的結(jié)果對于下年度的部門專項預(yù)算安排的指導(dǎo)和調(diào)整。另外，因為是涉及人的因素，與大眾的生活脫鉤，就無法獲取廣泛的社會意見。 人才項目本身就作了項目細分，項目制定方雖然征求了財政、審計等部門意見，但對項目的設(shè)定構(gòu)成，財政很難有專業(yè)建議。財政端參與績效評價的人員由于業(yè)務(wù)深度不夠，口徑和目標的設(shè)定與政策出發(fā)本意也不一致，與政府投入和企業(yè)投入相結(jié)合的績效評價體系脫鉤。 設(shè)置的預(yù)算績效目標單一且隨意，最終很容易流于花完即可的形式，導(dǎo)致模糊評價內(nèi)容多，影響考評結(jié)果的可信度。

5、評價結(jié)果難落實，績效追蹤難。 績效評價最終的目的是結(jié)果的運用。 人才補助一般到個人端，流動性相對較強，僅靠合同和相關(guān)政策留人缺乏穩(wěn)定依據(jù)。而目前人才專項資金結(jié)果運用缺乏明確要求，沒有相應(yīng)的制度約束，即便得到考評結(jié)果也無法改變。 當(dāng)前的考核制度規(guī)范以財政部門牽頭，涉及部門之間的利益博弈，考核后部分評價建議無法落實。 從人才資金投入績效評價現(xiàn)狀來看，目前的財政資金項目績效考評偏向形式化，無法通過評價決策依據(jù)影響工作格局。

圖5 人才機制績效評價存在的問題

四、縣域人才資金績效考核模式

（一）建立人才資金績效調(diào)查分析

采取目標對比法對X 縣縣域的人才相關(guān)政策目標的實現(xiàn)情況進行分析，包括企業(yè)、行政事業(yè)單位、各類組織分支機構(gòu)等等。

采用座談、詢問查證等方法，隨機調(diào)查了一部分企業(yè)載體和人才獵頭，對政策實施情況進行了解。

采用問卷、調(diào)查、專家評議、會審商議等方法選取部分收益?zhèn)€體對部分專項資金分配、部門財事權(quán)與支出責(zé)任的匹配效率等情況進行調(diào)查分析，通過艾迪軟件數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)進行加工。

（二）人才資金績效評價方法

多角度平衡計分法：在數(shù)據(jù)分析軟件中，根據(jù)分類設(shè)置人才政策項目目標，多角度計量和分析，既重視績效管理和縣域整體發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)系， 又比較注重體系中各個指標的平衡關(guān)系， 其包括了管理工作中的各個方面，以實現(xiàn)管理和實施過程的統(tǒng)一。

綜合考慮人才專項資金的特性， 除資金指標外，還需完善程序性指標，包括財務(wù)定量指標評價和過程管理合規(guī)性、程序性等非財務(wù)指標。 通過通用的平衡記分卡①法， 對某人才專項從定性與定量角度來考核績效，通過對各層面目標的分解，長短期目標相聯(lián)系， 把單一的財務(wù)目標與非財務(wù)目標相統(tǒng)一，把部門個體目標與系統(tǒng)總戰(zhàn)略相聯(lián)系。 因此，本評價方法適合為人才專項中考核對象的績效進行評價和排序。

五、縣域人才資金績效考核框架構(gòu)建

圖6 人才政策績效核心影響因素的理論模型

在大數(shù)據(jù)背景下， 圍繞人才專項資金績效考核的目標，確定績效考核的核心要素，從人才專項的角度著手， 具體績效指標設(shè)置需考慮到人才投入的直接產(chǎn)出經(jīng)濟效應(yīng)不明顯，是以多種形式、多種方式綜合反饋在不同時間和領(lǐng)域的特點?；谏鲜鎏攸c，本文擬在已有的研究基礎(chǔ)上， 借助于數(shù)據(jù)庫解決專項績效評估過程中數(shù)據(jù)信息、價值區(qū)塊鏈的融合問題，針對縣域財政人才投入現(xiàn)狀擬定優(yōu)化原則， 通過一系列的調(diào)查手段， 在人才專項的績效評估過程中把績效評估中的各個評價目標、 指標等因素進行遞推式比較。結(jié)合部門資金管理流程，按照財政人才投入產(chǎn)出邊際效應(yīng)最大化原則， 通過多角度平衡積分卡計算的辦法，從縣域人才專項資金的程序角度、時間角度、效益角度、效率角度、層次角度五個方面分析，引入多個切入點來考量其績效，見圖7。

圖7 平衡計分卡下的層次角度示意圖

（一）層次方法管理角度

通過平衡計分卡對縣域人才資金績效評價設(shè)置一個總綱， 通過人才資金績效評價方式分類設(shè)置不同層次的績效考核指標，包括整體評價、分類評價和分項評價。 分類評價層次又可以進一步細化分成二階指標，如高層次人才類別考核可以設(shè)定“國千”“省千”、各類尖端領(lǐng)軍人才等個性化指標，普通人才類別考核可以設(shè)定 “職業(yè)資格人事認定”“專業(yè)技術(shù)考核鑒定”“學(xué)歷學(xué)位”等統(tǒng)一指標。 同樣，層次政策區(qū)間類別評價也可以按周期設(shè)置為長期政策、 短期政策和一次性政策；按照評價人員可以分為專家評審、公眾評審、企業(yè)評審和政府評審；按照區(qū)域不同可以劃分為縣級投入績效、鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入績效。以區(qū)域?qū)哟喂芾斫嵌葹槔?設(shè)置層次角度指標時不僅包括對本地區(qū)項目的績效評價， 也包括對周邊區(qū)域數(shù)據(jù)結(jié)果的對比評價， 還包括對項目申報單位和受理部門 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的績效評價。

縣域政策受縣域規(guī)模、財力、城市綜合配套等因素的影響，總體的政策競爭力無法與上海、杭州等一線城市相競爭， 同樣沿海發(fā)達地區(qū)的縣域經(jīng)濟也不能和相對落后的中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟比對。 而通過區(qū)域政策指標的完善， 縣域人才綜合競爭力應(yīng)當(dāng)從數(shù)據(jù)體量規(guī)模和動態(tài)增長態(tài)勢兩方面進行分析， 同樣的人才政策的績效考核也需要區(qū)別這兩個不同的方面， 縣域人才綜合競爭力是與其他地區(qū)在人才數(shù)量、質(zhì)量、人力資本存量等方面相對比的能力，屬于絕對值的績效評價，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分街道可以建立相對公平的比較；動態(tài)競爭力是指人才的獲取、保持和發(fā)展空間方面的能力，這也體現(xiàn)在各類環(huán)境、配套的客觀因素。 這一類指標考核縣域內(nèi)開發(fā)區(qū)等靠近城區(qū)的區(qū)域有完全優(yōu)勢，如仍按絕對值考核，偏遠區(qū)域是無法正確衡量、比較政策績效的。 這就需要在這其中設(shè)置可用于縣域、區(qū)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的績效評價，有些則僅支持用于縣域整體。 在這個基礎(chǔ)上，在縣域范圍內(nèi)還是需要更細致地分別建立區(qū)域差異績效考核點，區(qū)別化對待每一個項目落戶的績效情況，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的數(shù)據(jù)比對，最大化提高資金績效。 建立不同的層次區(qū)間有利于從方式方法上設(shè)定更精準的評價對象。

圖8 區(qū)域?qū)哟喂芾斫嵌仁疽鈭D

以高層次創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍團隊的考核為例來看人才專項類別角度，可以分為創(chuàng)業(yè)類項目、創(chuàng)新團隊、創(chuàng)新人才、院士專家工作站。 創(chuàng)業(yè)類項目的資金原則上用于項目產(chǎn)業(yè)化和運行管理等事項，主要支出范圍包括基礎(chǔ)設(shè)備購置、易耗品、原材料和人力成本、廠房建設(shè)或租賃費用。創(chuàng)新團隊資金用途為領(lǐng)軍型創(chuàng)新團隊創(chuàng)新項目產(chǎn)業(yè)化配套資金，嚴格按照創(chuàng)新團隊申報時制定的“設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、人員費”等14 項預(yù)算明細使用。 創(chuàng)新人才又區(qū)別于創(chuàng)新團隊的考評，資助資金用于項目本身直至項目產(chǎn)業(yè)化，主要支出范圍包括申報項目相關(guān)的設(shè)備購置費用、研發(fā)費用、材料成本費用等。院士專家工作站資助資金則主要用于工作站基礎(chǔ)配套、項目補助和人才培養(yǎng)，具體包括實驗室改裝、儀器設(shè)備費用、工作站合作項目研究和管理相關(guān)的費用補助等。 每個項目的實施側(cè)重點都有所不同，不能一概而論，設(shè)置指標角度需個性化與綜合化相結(jié)合。

（二）時間角度

對財政專項資金項目實施評價指的是對財政專項資金從立項預(yù)算安排到項目決算時為止，縱向管理則包括事前評價、事中評價、事后評價。預(yù)決算比對合理可以一定程度上保證不會出現(xiàn)亂預(yù)算和過頭預(yù)算的情況。事中評價可以督促資金的使用管理，事后評價也就是傳統(tǒng)意義評價，可以在相關(guān)項目兌現(xiàn)后按照財政專項資金的運營效果，將其與可行性分析的目標加以比較， 通過建立分析模型，提高財政專項資金使用績效的質(zhì)量。這就要求在時間角度上增加事前評價、事中跟蹤、事后反饋。

與目前主流所執(zhí)行的后置評價模式不同，通過數(shù)據(jù)庫的建立，利用大數(shù)據(jù)的分析比對，可以在引入執(zhí)行第三方評價機制后構(gòu)建前后都參與績效考核評價的機制，即在申報審核階段和資金兌現(xiàn)階段同時介入。 除了申報后對于項目的初步立項審核，在年度預(yù)算執(zhí)行的某個節(jié)點或結(jié)束后，第三方機構(gòu)也需對已經(jīng)完成或者階段性完成的預(yù)算項目進行績效目標比對分析，這個時限可以為一個季度或者半年，也可以為項目的一個執(zhí)行周期（見圖9）。以人才項目的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新類項目為例，一個創(chuàng)業(yè)類項目先期申報的時候，必須先確定一個績效門檻，包括投資數(shù)額、剛性人才團隊數(shù)量、柔性專家支撐、項目市場評估等因素， 建立合適預(yù)定項目績效目標的模式，與實施效果對比更具優(yōu)勢，其效能評價是建立在項目實施單位績效自評基礎(chǔ)上的，等確定了基礎(chǔ)準入門檻，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目的落地就更為精準，需要相關(guān)部門投入的精力也有限。項目初期首批資金到位后，也就是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新階段，對項目落地后的投資效率、建設(shè)效率、人員到位率等因素相應(yīng)地需設(shè)立初創(chuàng)階段匹配的績效追蹤。 等資金兌現(xiàn)周期收尾換不同的第三方機構(gòu)介入有評價需求和職權(quán)的部門對項目的績效目標完成情況進行定性、 定量分析，這包括創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目的預(yù)期目標執(zhí)行情況、資金管理和使用、項目的社會價值、經(jīng)濟效益情況等多個因素。 考核結(jié)果提交人才、 科技等職能部門后，財政、審計和相關(guān)職能部門針對績效考核結(jié)果進行抽樣分組驗收， 驗收合格再實現(xiàn)最后一期資金兌付。

圖9 績效考核周期示意圖

在這樣的一個周期環(huán)節(jié)下，通過時間角度的多環(huán)節(jié)績效設(shè)置，有效提高資金的效率，降低資金項目投入的壞賬率，減少項目風(fēng)險。

（三）效益角度

效益角度是建立在目標體系的基礎(chǔ)上， 目標就是實現(xiàn)縣域人才專項投入的效用最大化。 體現(xiàn)到具體專項上表現(xiàn)為人才培養(yǎng)及基礎(chǔ)條件、 科研成果產(chǎn)出、可持續(xù)發(fā)展等方面，同時需要與風(fēng)險、成本等要素相結(jié)合，在人口結(jié)構(gòu)化指標的基礎(chǔ)上，達到削弱社會老齡化、 提高社會整體素質(zhì)等遠期目標。

專項資金績效評價的基礎(chǔ)核心是效益，通過分類設(shè)計績效指標，統(tǒng)計專項資金的投入效益，包括組織架構(gòu)、資金辦法、時效等方面。就目前X 縣縣域人才政策的效益績效評估結(jié)果而言， 通過調(diào)查問卷， 縣域人才資金使用效益的受眾滿意度較高，包括直接資助對象和對象載體等多個信息反饋渠道。因?qū)ｍ椯Y助方式不同，對各層次各類型人才的激勵效益效果不盡相同。 除了政策的直接效益，政策帶動的輻射效益作用也需要考慮，其產(chǎn)生的效益與政策本身有關(guān)， 比如以X 縣企業(yè)人才積分制購房為例，設(shè)置政策打破論資排輩，突出貢獻和實績，契合企業(yè)和人才需求，帶動企業(yè)自身的保障、激勵配套機制。 在這個政策的保障體系引導(dǎo)下，企業(yè)建立了各具特色的框架。 比如TN 集團配套高額住房補貼政策，關(guān)注配偶工作及子女就學(xué)政策；SF 紡織企業(yè)配套縣積分購房政策推出了企業(yè)內(nèi)部出資與人才聯(lián)合購房的優(yōu)惠政策；SW 集團為人才配偶工作開通綠色通道，鼓勵雙職工，并主動爭取教育部門支持，解決人才子女入學(xué)政策。 這些政策互動發(fā)揮了人才專項資金的杠桿作用，有了杠桿效益，資金的績效成倍增長。 在這些政策模式下，判斷不同類資金收益的績效簡單地以資金投入和產(chǎn)出衡量是行不通的。

基于以上情況，設(shè)置縣域人才專項資助的效益角度績效考核需要全面考慮資金直接效益及輻射效益， 主要以資金效益和科學(xué)技術(shù)的轉(zhuǎn)換形式實現(xiàn)，包括安置費用、績效獎勵、項目資助、技術(shù)落地、天使融資匹配、政策性投融資等。 結(jié)合縣域三年或五年的中長期人才引進規(guī)劃目標，通過績效評價分類，應(yīng)選取區(qū)域比較、時間比較后效益角度最佳的方式來區(qū)別，有側(cè)重地選擇下一階段的人才政策預(yù)算方向。可將側(cè)重點集中在人才的儲備和團隊打造上，特別是人才梯隊的培養(yǎng)和支持，打造人才團隊的自輸血和再生能力。強化高端人才的團隊帶領(lǐng)作用，最大限度地發(fā)揮高層次人才的聚集作用。 這里不能僅僅依賴高學(xué)歷和工作經(jīng)歷這種客觀條件作為主要指標，應(yīng)考慮綜合技術(shù)實力、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)輻射等因素，通過制定有針對性的政策以引進具有國際視野和能力的人才，地方政府可以結(jié)合落戶的企業(yè)終端的效益變化共同給予人才特殊的津貼或者相關(guān)傾斜政策。從績效的角度關(guān)注人才終端的反饋，除了社會效益，效益的第一層面應(yīng)該是體現(xiàn)在企業(yè)的項目計劃執(zhí)行、技術(shù)進步和技術(shù)創(chuàng)新、資金杠桿、人口結(jié)構(gòu)層次、直接和間接效益指標等方面，見圖10。

圖10 資金效益指標圖

此外，除了吸引人才本身，還可以依賴擬落戶人才的中心引領(lǐng)作用，專項資金的投入也需要依賴教育所形成的社會效益。 以效益計算的通行指標“明瑟收益率”②測算，事實上通過人才資金對于某種專項技能或者某種學(xué)歷的普遍性補貼投入，提高受教育者的相關(guān)綜合能力，也就提高了普遍勞動力的平均水平，直接提升了勞動力的收益，增加了社會財富的創(chuàng)造能力。

（四）效率角度

效率作為僅次于風(fēng)險的一個重要指標，這里面有兩個層面， 一個是針對績效評價本身的效率，后面簡稱評價效率；一個是通過各種指標反映的資金效率，后面簡稱資金效率。

1、評價效率。 以效率評價指標為準繩，建立有標的作用的數(shù)據(jù)庫模型， 提高資金投入的轉(zhuǎn)化率，目標是提升社會人才自我發(fā)展與自我革新的潛力和動力。 數(shù)據(jù)庫的設(shè)立需與人才專項的總體發(fā)展目標相適應(yīng)。 對同一類的資金績效評價，建立項目數(shù)據(jù)庫和數(shù)學(xué)分析模型，如“南太湖精英計劃”，產(chǎn)出的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)值可以直接掛鉤企業(yè)生產(chǎn)和效益， 并間接結(jié)合到產(chǎn)品科技含金量、 稅收貢獻等指標。 有了基礎(chǔ)值， 在這個基礎(chǔ)上可以進一步的探索和實踐人才類專項資金的評價指標體系。

2、資金效率。可以通過建立多個子目標體系來反映效率， 但效率不同于效益， 這是建立在風(fēng)險范圍內(nèi)且效益達到預(yù)期的前提下去追求的。這個目標可以就是實現(xiàn)縣域人才專項資金投入及成果產(chǎn)出的最佳速度， 但未必是最快速度。反映縣域使用專項資金過程中的執(zhí)行能力，包括專項資金執(zhí)行效率、配套資金到位率、基礎(chǔ)設(shè)施使用效率、人才貢獻率、科研成果產(chǎn)出周期等。資金效率需結(jié)合程序角度建立績效評價體系。

（五）績效程序的數(shù)字流程設(shè)置

基于一個數(shù)字化結(jié)構(gòu)的評價框架體系， 整個縣域人才政策績效評價的關(guān)鍵是程序維度的設(shè)置，也是整個評價的核心內(nèi)容。如何把時間、層次、效益、效率結(jié)合到整個評價全過程中來，主要依賴程序維度的設(shè)置。 根據(jù)縣域人才專項資金的具體情況，可以將整個政策績效評價體系分為四個部分， 包括資金立項績效、資金管理績效、資金使用績效、資金投入產(chǎn)出。

1、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準備。 在整個評價過程之前，確定被審項目的相關(guān)因素，如評審方式的運用，相關(guān)層次的設(shè)定，包括評價人員分類、評價區(qū)域分類、評價期間分類等等。

由于人才專項資金的評審具備較大的不確定性，適用方法應(yīng)采用無量綱化模型和主觀評定的結(jié)合，評價結(jié)果會因被評價單位的標的不同而產(chǎn)生不同評價結(jié)論，用平衡計分法針對性地側(cè)重給予相關(guān)指標對應(yīng)權(quán)重，在這個基礎(chǔ)上排出的績效分數(shù)缺乏直觀的精準度，人才專項類評價更適合通過排序來定結(jié)果。

根據(jù)評價對象和評價需求， 在數(shù)據(jù)采集分析的幫助下， 通過橫向縱向比較確認評價得分的各類差異點， 這種差異往往通過同一類型過大差距的評價結(jié)果來反饋， 具體體現(xiàn)為分值畸差或者蓄意惡性抬高拉低， 減少評議過程中出現(xiàn)的評價博弈結(jié)果的主觀性。 在數(shù)據(jù)庫的支持下，如僅通過確定的績效評價工作人員對設(shè)定的定性指標根據(jù)權(quán)重進行打分，由于參評人員規(guī)模受限以及被采樣對象所從事具體崗位的差異等原因會導(dǎo)致評價結(jié)果產(chǎn)生一定誤差，這種誤差可以通過增加樣本指標數(shù)量、 擴大評議人員范圍等方法來減小。

圖11 績效考核周期示意圖

2、項目申報立項的決策績效審計。 在項目立項階段重點關(guān)注項目專項的預(yù)期， 對照職能和發(fā)展規(guī)劃確認資金方向，關(guān)注項目決策審批可能存在錯位或缺位的情形，出現(xiàn)如“盲目立項”“鉆空”“巧立名目”“偷梁換柱”以及“拍腦袋”決策情形的一律退回審議。

(1)査看立項論證情況。 可行性研究是立項關(guān)鍵，包括可研內(nèi)容是否完整， 縣域經(jīng)濟承受能力是否匹配，技術(shù)論證條件是否客觀。 比如以縣域英才計劃為例，立項基于省千人計劃、市南太湖精英計劃的申報標準， 在兌現(xiàn)標準無法達到省、 市級標準或不符合省、市級相應(yīng)領(lǐng)域需求的人才范圍中選擇，能達成引才目標的可能性幾乎為零。 論證過程可參照省、市級相關(guān)項目的評價結(jié)果。

(2)查看申報程序情況。 通過建立云端數(shù)據(jù)庫，在部門間或系統(tǒng)間互通互聯(lián)， 關(guān)聯(lián)査看項目主體有沒有虛假立項、重復(fù)申報的問題。 縣域范圍的立項很容易產(chǎn)生同一個技術(shù)、 同一個項目甚至同一個人在各地區(qū)同時申報各類項目資金的情況， 其出發(fā)點與政策的宗旨相悖， 這就需要在程序上強化數(shù)據(jù)的比對和信息的交互。

(3)查看項目概預(yù)算情況。 判斷是否經(jīng)濟合理，杜絕濫竽充數(shù)、高估冒算。 在財務(wù)分析軟件的層面，數(shù)據(jù)的異常往往在項目立項與審批決策的層面， 這是一個項目最終是否能落實的前提。 再好的項目如果需要投入成本過高，會給縣域經(jīng)濟造成相當(dāng)大的影響，充分的數(shù)據(jù)分析也是立項考量的一個依據(jù)。

3、專項資金的管理績效審計。 縣域人才專項立項后，相當(dāng)于在數(shù)據(jù)庫中建立一個子項目。 對于財政部門和人才管理部門來說， 相關(guān)部門的操作管理上也需建立績效評價， 包括對全面掌握資金項目整體規(guī)劃批復(fù)、 根據(jù)縣域財力合理調(diào)整專項中的細化清單、 以此為依據(jù)審查資金的使用計劃和資金撥付效率等方面。 如何提高資金績效且能爭取到上級相關(guān)部門的資金，管理上也需要下工夫，重點關(guān)注轉(zhuǎn)移支付的匹配度，縣級配套資金是否落實，執(zhí)行進度建立動態(tài)跟蹤臺賬，確保無滯留或擠占挪用。

4、專項資金投入產(chǎn)出。 在財政端確定立項和建立一個管理績效機制后，在預(yù)算執(zhí)行過程中，對績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行雙監(jiān)控，確保績效目標如期保質(zhì)保量，實現(xiàn)動態(tài)化和信息化的互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)共享監(jiān)控， 最重要的就是專項資金的支出對于產(chǎn)出后的評價，即使目前在縣域人才資金的前期環(huán)節(jié)強化了對資金項目的審核，確保了資金的立項合規(guī)合理，但最終項目的執(zhí)行效率和效益都是反映在支出的結(jié)果上。 這就需要對專項資金的使用支出績效進行評價。 支出績效包括很多方面，主要關(guān)注使用專項資金實施項目的質(zhì)量和效果與以往進行比對，這是立項和管理階段已經(jīng)確定的考核標準，較易比對發(fā)現(xiàn)是否實現(xiàn)了預(yù)期目標。 在對專項資金使用支出情況進行審計時，應(yīng)將項目進度與支付進度掛鉤， 以資金流向和資金效能為主線，重點在于強化縣域人才專項資金使用的全程控制。 包括對項目模板的有效性、人才專項資金投資項目的績效目標管理、決策后的資金撥付、支出環(huán)節(jié)內(nèi)審、績效評價進行鑒定復(fù)核以及績效情況進行監(jiān)督，以實現(xiàn)投資立項的預(yù)期目標與效益功能。 分析使用效益的實現(xiàn)與項目實施的相關(guān)性、投入產(chǎn)出率、群眾滿意率等指標，形成綜合報告。

圖12 專項維度設(shè)置示意圖

5、總體指標設(shè)置框架。 基于以上評價目的，人才專項的使用績效可以通過數(shù)據(jù)化系統(tǒng)設(shè)置幾類基礎(chǔ)模板。 無論是基于定點評價法、重點領(lǐng)域評價法、中間取數(shù)法、橫向?qū)Ρ确ê瓦€是隨機抽查法。 建立數(shù)據(jù)庫模型后的績效評價系統(tǒng)可以自由選擇或者一次選擇多個評價方法，同時建立綜合評估，得出一個更為具體、更具參考價值的結(jié)論，即便財政人才投入績效呈現(xiàn)差異性、公共性、多樣性、間接性、時滯性、一定程度的不確定性和缺乏量化指標等特點。 在大數(shù)據(jù)化模型基礎(chǔ)上，設(shè)立有針對性的績效評價程序，真正實現(xiàn)縣域人才專項資金使用過程的合規(guī)、 合法、合理，確保投入有序可控。

(1)目標層(一級指標)：是針對不同類別的財政人才投入項目績效的總體評價目標。

(2)要素層(二級指標)：是財政人才投入績效的主要體現(xiàn)。 選擇項目計劃執(zhí)行(完成)情況、技術(shù)進步與技術(shù)創(chuàng)新、 財政科技投入的帶動效應(yīng)、 直接經(jīng)濟效益、間接效益和社會效益等多個方面構(gòu)成二級指標。

(3)指標層(三級指標)：由可以具體反映評價目標特點及要素層含義的定量或定性指標組成。 三級指標中有相同的，也有不相同的，且權(quán)重不同，結(jié)合四個維度的設(shè)置目標， 主要以準確反映不同評價目標和不同項目類別的績效為準， 具體指標選取和權(quán)重賦值是財政人才投入績效評價的關(guān)鍵所在。 具體來說，財政人才投入的產(chǎn)出不僅包括直接經(jīng)濟效益，如企業(yè)落戶人才貢獻、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、利稅總額、出口創(chuàng)匯等；也包括在人才成果方面的產(chǎn)出，如專利申請及授權(quán)、科研成果及獲獎、人才培養(yǎng)等；還包括在社會、經(jīng)濟等方面帶來的間接影響，如帶動社會人才資金投入金額、派生新項目數(shù)量、簽訂的技術(shù)合同收入、新增就業(yè)人數(shù)、節(jié)能減排指標、環(huán)境質(zhì)量提高、社會福利提高、人民生活改善、人口結(jié)構(gòu)、社會教育、素質(zhì)層次提高等等。 體現(xiàn)在個人項目上就是創(chuàng)意、技術(shù)、新產(chǎn)品、新市場、風(fēng)險資本、巨額附加值等關(guān)鍵要素。

圖13 積分購房類人才政策三層指標圖

以積分制人才購房政策績效考評為例， 投入產(chǎn)出管理無法通過具體的經(jīng)濟指標來衡量。 但目標層很明確， 人才積分制購房是為了吸引留著更多優(yōu)秀人才，給予人才一個安定的生活和工作環(huán)境，加深人才對縣域地方的印象進而吸引人才入駐。 從這個角度來說，要素層可以設(shè)置為客觀的個人化指標、經(jīng)濟效益和社會效益指標、 主觀影響力指標等三類，而具體的指標層又可以分為第一類吸引人數(shù)、居住時間、戶籍標準、家屬遷入等客觀個性化指標。第二類為人才居住達到一定程度后，相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟效益、專利的申請和轉(zhuǎn)換、技術(shù)創(chuàng)新等指標。 第三類可以是人才的聚集作用、人才對周圍群體的影響力、團隊等等。 除此之外，人口結(jié)構(gòu)改變、社會教育、素質(zhì)層次提升也可以作為具體考核指標，見表1。

表1 X 縣某專項資金績效評分表（以權(quán)重定點評價績效為例）

通過在數(shù)據(jù)化模型中選擇對應(yīng)基礎(chǔ)數(shù)值后，如同時選擇定點評價和隨機評價兩種方式，該人才專項申報項目的綜合評價得分直接顯示為2.1716，而隨機抽查的結(jié)論分（類似以上數(shù)據(jù)計算過程）得分為2.36 的平均分。 按照績效目標要求，超過2 分以上的即為合格，超過3 分的為優(yōu)秀項目。2 種方式同時都認定該項目評定合格，但不屬于優(yōu)秀，可以投入，后期關(guān)注發(fā)展狀況，績效跟蹤需要繼續(xù)。 如結(jié)論產(chǎn)生矛盾， 需其他評定方式參與加權(quán)決定， 或者選取評價主管單位有合理理由的一種方式。 可將評定結(jié)果在一定范圍內(nèi)先行公開，征求意見，按照權(quán)重比分設(shè)置， 給予企業(yè)或者所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、園區(qū)參與權(quán)或決定權(quán)，這樣既能以專業(yè)視角評審提高效率和準確度，又能貼合地方實際，融合縣域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。

除了以上常規(guī)性項目的評價指標設(shè)置外， 部分人才專項類還需在數(shù)據(jù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置特殊考核指標，這些特殊考核指標可以一票否決， 也可以設(shè)置一定的權(quán)重參與整個評價體系。如某領(lǐng)軍人才專項，其中一個重要指標是管理領(lǐng)軍人才及其核心團隊到崗情況和項目實施過程管理，前者是該項目的前提，如核心團隊長期不到崗， 在充分調(diào)取相關(guān)證明資料后且非團隊核心更換的情況下則可以采取項目一票否決制度； 而后者實施過程的管理則是一個可持續(xù)的動態(tài)變量指標， 需要定期由相關(guān)職能部門和專家對專項資金使用情況進行專項檢查和復(fù)核，結(jié)果可作為專項績效一個權(quán)重考核指標。 只有這樣，通過數(shù)據(jù)源建立多頭互聯(lián)的公共責(zé)任分攤和審查機制，通過數(shù)據(jù)交互協(xié)作，才能克服海量數(shù)據(jù)交叉集成的執(zhí)行風(fēng)險。

6、建立相應(yīng)的追蹤問責(zé)與獎懲機制。 通過建立合理有效的獎懲激勵機制， 并將這種獎懲結(jié)果的相關(guān)數(shù)據(jù)運用到今后的評價體系中， 通過素材積累奠定數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)，不斷完善鞏固評價體系。有了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，在評價結(jié)果的運用上，可以更客觀、公正、有效。事實上，評價是激勵的依據(jù)和基礎(chǔ)，而激勵則是評價的目的和歸屬。相關(guān)評價結(jié)果出來后，列入數(shù)據(jù)檔案考核記錄， 并設(shè)立監(jiān)管周期。 后期通過同類項目比較、資金審核等手段強化資金的追蹤問責(zé)。對于引才成績突出的給予適度的獎勵， 對專項資金按規(guī)定的用途和范圍使用的后續(xù)檢查和監(jiān)督必須到位， 如是否存在截留克扣、挪用及虛報冒領(lǐng)等情況；檢査資金使用過程是否存在隨意擴大范圍、 隨意提高兌現(xiàn)標準、 高估冒算、 擴大人才招引成本等資金浪費的現(xiàn)象，這類問題一律追究其法律責(zé)任。

如評審對象入選“XX 精英計劃”的領(lǐng)軍人才項目及其所屬企業(yè)， 須按照本辦法規(guī)定做好政府資助資金的使用和管理工作，實行專賬管理，不得用于超出開支范圍的其他支出。 獲資助企業(yè)要對資金進行單獨建賬、獨立核算、專款專用，分階段定期接受政府組織和相關(guān)專家的績效評估和審計檢查。 未實行專賬管理，資金支出賬目不清的，支出經(jīng)費與項目實施內(nèi)容無關(guān)的，提供虛假資料和憑證套取政府資助資金的，轉(zhuǎn)移、侵占或者挪用資金視為非正常支出，相關(guān)績效考核結(jié)果分達不到警戒分則當(dāng)年取消資格，兩年內(nèi)不得再次申報。 對此類專項，可建立資金監(jiān)管周期制度。 明確資助資金的監(jiān)管周期，對符合相關(guān)條件的人才項目，列為監(jiān)管期滿項目，當(dāng)年度不再強制列入績效考核對象。 通過獎懲措施，杜絕了項目申報的僥幸心理，強化相關(guān)部門責(zé)任意識，提高了資金績效。

六、結(jié)語

基于人才專項政策的特殊性， 本文在大數(shù)據(jù)改革的背景下，對專項資金背景、現(xiàn)狀、必要性、存在問題、評價方法等方面進行了可行性分析，最后通過五個層次角度分析構(gòu)建人才專項資金的評價框架體系。 這種數(shù)據(jù)化的模式可以協(xié)助解決人才專項資金績效評估中的中心化、 權(quán)威化以及評估主體單一化的問題，數(shù)據(jù)系統(tǒng)的應(yīng)用也能大幅提高效率，解決評估方法單一、評估內(nèi)容固化、評估指標泛化的問題，通過明確責(zé)任主體和績效評價結(jié)果的運用， 倒逼財政與相關(guān)人才管理職能部門加強預(yù)算績效管理，從而提高財政專項資金的使用效益效果。

注釋：

①平衡記分卡：屬無量綱化方法的選擇，本評價方法的結(jié)果會因被評價單位的數(shù)量不同而產(chǎn)生不同結(jié)果，但順序不會發(fā)生變化。

②明瑟收益率：2000 年，明瑟收益率是研究教育收益率時最常用的方法， 利用明瑟收益函數(shù)計算的教育邊際收益率， 反映了受教育者多受一年教育的收入變化率。