關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境支出績效評價(jià)的探討

●李秋梓

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”， 明確了生態(tài)環(huán)境保護(hù)在公共財(cái)政中的地位。 2016 年印發(fā)的《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確了長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略定位、理念、思路和方法。 黨的十九大報(bào)告再次指出，堅(jiān)持人與自然和諧共生。 黨的十九大之后，財(cái)政環(huán)境支出逐年增長，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯提高。2020 年受新冠肺炎疫情影響，長江經(jīng)濟(jì)帶部分地區(qū)財(cái)政環(huán)境支出有所減少，但同時(shí)長江流域環(huán)境質(zhì)量也出現(xiàn)改善的勢頭。 2021 年8 月25 日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署了全面推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的財(cái)稅支持措施，以推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。 為了滿足人民日益增長的美好生活需要，中央和長江流域地方財(cái)政通過提高赤字率等舉措支持地方財(cái)政環(huán)境支出可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。 然而，受限于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，財(cái)政環(huán)境支出數(shù)額和比例無明顯增長，這些支出來源都不具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。 因此，需要把握時(shí)機(jī)全面開展長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出預(yù)算績效評價(jià)工作。

一、 長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出現(xiàn)狀

2018 年出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號，簡稱“34 號文”）要求，加快建成全覆蓋、全方位、全過程的預(yù)算績效管理體系； 之后又出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國辦發(fā)〔2020〕13號，以下簡稱“13 號文”)，從宏觀層面豐富了環(huán)境支出績效評價(jià)的政策依據(jù)。

依據(jù)《預(yù)算法》，財(cái)政環(huán)境支出這類支出中包含了15 個(gè)款級科目， 分別是能源節(jié)約利用、環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測管理、 污染防治、 自然生態(tài)保護(hù)、退牧還草、風(fēng)沙荒漠治理、污染減排、天然林保護(hù)、退耕還林、已耕草原退耕還草、 可再生能源、 能源管理事務(wù)、資源綜合利用、其他節(jié)能環(huán)保支出等。 由于現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑下財(cái)政支出項(xiàng)目中無單列的財(cái)政環(huán)境支出項(xiàng)目，由此基于2017—2020 年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)以及財(cái)政環(huán)境支出的功能角度出發(fā)， 可以得出財(cái)政環(huán)境支出數(shù)額的計(jì)算公式為：

財(cái)政環(huán)境支出數(shù)額=節(jié)能環(huán)保支出+農(nóng)林水（事務(wù)）支出+資源勘探（電力）信息等事務(wù)支出+國土（自然）資源（海洋）氣象等事務(wù)支出+城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資（支出）。

據(jù)此，2016—2019 年長江經(jīng)濟(jì)帶省市財(cái)政環(huán)境支出情況如表1—表3 所示。

從表1 可以看出，長江經(jīng)濟(jì)帶整體財(cái)政環(huán)境支出數(shù)額逐年增長；多數(shù)省市在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略確定后增加了環(huán)境投資； 長江下游地區(qū)多數(shù)省市自2017 年以來財(cái)政環(huán)境支出增長率逐年下降； 長江中上游地區(qū)多數(shù)省市自2017 年以來財(cái)政環(huán)境支出增長率逐年上升。 由此可見，長江流域環(huán)境治理取得初步成效。

表1 2016—2019 年長江經(jīng)濟(jì)帶省市財(cái)政環(huán)境支出情況 （單位：億元）

從表2 可以看出， 長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出占GDP 比重逐年下降；多數(shù)省市自2017 年以來財(cái)政環(huán)境支出占GDP 比重逐年下降。由此可見，長江流域環(huán)境治理取得初步成效。

表2 2016—2019 年長江經(jīng)濟(jì)帶省市財(cái)政環(huán)境支出占 GDP 的情況 （單位：%）

從表3 可以看出， 長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出占財(cái)政支出比重逐年下降；多數(shù)省市自2018 年以來財(cái)政環(huán)境支出占財(cái)政支出比重逐年下降。 由此可見，長江流域環(huán)境治理取得初步成效。

表3 2016—2019 年長江經(jīng)濟(jì)帶省市財(cái)政環(huán)境支出占財(cái)政支出的情況 （單位：%）

綜上分析，結(jié)合長江流域環(huán)境現(xiàn)狀可知，當(dāng)前長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出的投入達(dá)到了初步的效果，支出數(shù)額及其變化充分反映長江經(jīng)濟(jì)帶上、中、下游的整體定位。長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出占GDP 比重、財(cái)政環(huán)境支出占財(cái)政支出比重逐年下降。 這說明長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出結(jié)構(gòu)存在缺陷，存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

二、長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

（一）環(huán)境質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

長江經(jīng)濟(jì)帶的財(cái)政環(huán)境支出是長江經(jīng)濟(jì)帶所在地政府為了長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境質(zhì)量提升而投入的成本。 因此，根據(jù)2021 年8 月26 日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神及2021 年8 月30 日中央全面深化改革委員會(huì)第二十一次會(huì)議精神， 結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境現(xiàn)狀，“環(huán)境質(zhì)量”指標(biāo)具體可設(shè)立“長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)”“長江經(jīng)濟(jì)帶黃金水道”“長江經(jīng)濟(jì)帶綠色產(chǎn)業(yè)市場”“長江經(jīng)濟(jì)帶開放平臺(tái)”等四個(gè)一級指標(biāo)；在“長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)”指標(biāo)下設(shè)“水資源狀況”“山水林田湖草一體化”兩個(gè)二級指標(biāo)；在“長江經(jīng)濟(jì)帶黃金水道”指標(biāo)下設(shè) “黃金水道配套設(shè)施情況”一個(gè)二級指標(biāo)；在“長江經(jīng)濟(jì)帶綠色產(chǎn)業(yè)市場”指標(biāo)下設(shè)“綠色產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展?fàn)顩r”一個(gè)二級指標(biāo)；在“長江經(jīng)濟(jì)帶開放平臺(tái)”指標(biāo)下設(shè)“綠色產(chǎn)業(yè)開放平臺(tái)發(fā)展?fàn)顩r”一個(gè)二級指標(biāo)。 在每個(gè)二級指標(biāo)下設(shè)若干三級指標(biāo)，分別體現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境特點(diǎn)的財(cái)政環(huán)境支出預(yù)算績效評價(jià)的具體內(nèi)容，詳見表4。

表4 長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境支出預(yù)算績效評價(jià)中的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)

該指標(biāo)體系是對長江流域環(huán)境質(zhì)量的四維度綜合分析， 從生態(tài)保護(hù)質(zhì)量、水域功能、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度和環(huán)境開放平臺(tái)建設(shè)等角度對長江流域環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行定量評價(jià)， 一定程度上有助于從環(huán)境保護(hù)質(zhì)量角度對財(cái)政環(huán)境支出績效進(jìn)行評價(jià)。

（二）財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

基于財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)的重要性、 政策依據(jù)和實(shí)踐狀況， 由于財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)屬于財(cái)政支出預(yù)算績效管理的一部分，因此，已有的一般財(cái)政支出績效評價(jià)的形式、 方法保持統(tǒng)一， 從而可將其應(yīng)用于長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出的績效評價(jià)。 具體可設(shè)立“決策”“執(zhí)行”“績效”三個(gè)一級指標(biāo)；在“決策”指標(biāo)下設(shè)“目標(biāo)”“過程”“投入和落實(shí)”三個(gè)二級指標(biāo)； 在 “執(zhí)行” 指標(biāo)下設(shè) “規(guī)模”“結(jié)構(gòu)” 兩個(gè)二級指標(biāo)；在“績效”指標(biāo)下設(shè)“質(zhì)量”“潛力”兩個(gè)二級指標(biāo)。 此后，在每個(gè)二級指標(biāo)下設(shè)若干三級指標(biāo)，分別體現(xiàn)地方財(cái)政環(huán)境支出預(yù)算績效評價(jià)的具體內(nèi)容，詳見表5。

表5 長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系

該評價(jià)體系從財(cái)政環(huán)境支出的“產(chǎn)生—落地—績效”流程角度設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)與環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)整合在一個(gè)體系，可以相對全面深入地得到財(cái)政環(huán)境支出在長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)的“投入—產(chǎn)出”效果。

三、 長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)的預(yù)期效果及加強(qiáng)措施

（一）財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)的預(yù)期效果

通過研究其他學(xué)者有關(guān)財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)的指標(biāo)體系發(fā)現(xiàn)，其主要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)對財(cái)政環(huán)境支出績效進(jìn)行評價(jià)，上述評價(jià)從支出預(yù)算編制、支出落地、投入效果等維度對財(cái)政環(huán)境支出績效進(jìn)行評價(jià)。該體系既考慮到財(cái)政環(huán)境支出的產(chǎn)生、投入過程和效果，又將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)與環(huán)境保護(hù)質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行有機(jī)整合，有助于對財(cái)政環(huán)境支出進(jìn)行相對全面地績效評價(jià)。

根據(jù)上述分析，采用該績效評價(jià)指標(biāo)體系將帶來的預(yù)期效果有：

1、優(yōu)化環(huán)境投入數(shù)量及結(jié)構(gòu)。 目前環(huán)境投入存在結(jié)構(gòu)不合理、 投入不充分或支出浪費(fèi)等現(xiàn)象，通過財(cái)政環(huán)境支出預(yù)算績效評價(jià)，可以優(yōu)化環(huán)境投入數(shù)量及結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量提升和財(cái)政投入精準(zhǔn)投放。

2、發(fā)現(xiàn)自身?xiàng)l件限制，主動(dòng)尋求區(qū)域間合作。長江流域省市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，財(cái)政環(huán)境支出狀況也存在差異。 通過財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)，績效相對差的區(qū)域結(jié)合自身實(shí)際積極引進(jìn)財(cái)政環(huán)境支出管理經(jīng)驗(yàn)，查漏補(bǔ)缺；績效相對優(yōu)的區(qū)域可以輸出經(jīng)驗(yàn)，提升地區(qū)生態(tài)影響力。

3、提供長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)治理特色經(jīng)驗(yàn)。 結(jié)合長江流域地區(qū)特征與流域生態(tài)補(bǔ)償共性，擴(kuò)大財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)政策宣傳，完善績效評價(jià)機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，并積極推廣省市地方成功經(jīng)驗(yàn)，為國家區(qū)域高質(zhì)量綠色發(fā)展提供長江經(jīng)濟(jì)帶特色經(jīng)驗(yàn)。

（二）長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)相關(guān)配套保障

1、加強(qiáng)重點(diǎn)環(huán)保領(lǐng)域和綠色發(fā)展支出管理。 長江經(jīng)濟(jì)帶在發(fā)展過程中由于預(yù)算收入有限，而財(cái)政環(huán)境支出項(xiàng)目繁多， 導(dǎo)致預(yù)算收支存在著較多矛盾，自身發(fā)展受到了一定的影響。通過財(cái)政環(huán)境支出績效評價(jià)，經(jīng)過精準(zhǔn)有效的考核后，選出最需要優(yōu)先保障、重點(diǎn)保障的環(huán)保領(lǐng)域和綠色發(fā)展項(xiàng)目， 使有限的財(cái)政預(yù)算資金投放在最需要的地方，從而解決長江經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政預(yù)算收支矛盾的問題。

2、加強(qiáng)財(cái)政環(huán)境支出績效管理。 進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政預(yù)算資金管理， 使財(cái)政環(huán)境資金的使用更加規(guī)范化、科學(xué)化，確保財(cái)政環(huán)境支出使用的實(shí)效性。 加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理也是緩解長江經(jīng)濟(jì)帶預(yù)算收支矛盾的有效途徑，要加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算績效管理全過程的監(jiān)督， 為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)后續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，從而促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。

3、加強(qiáng)相關(guān)配套制度建設(shè)工作。 通過加大節(jié)能環(huán)保支出、增加大氣污染治理投資、規(guī)范政府綠色采購制度、 優(yōu)化有關(guān)大氣污染治理轉(zhuǎn)移支付制度， 以及充分考慮外部經(jīng)濟(jì)因素對長江經(jīng)濟(jì)帶組成省市財(cái)政環(huán)境支出政策治理大氣污染效應(yīng)的影響來優(yōu)化大氣污染治理財(cái)政支出政策， 提高政策效果。