我國生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理與政策完善研究

●宋玲玲 王兆蘇 葉 揚(yáng) 程 亮 武娟妮 王佳寧

生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理是指各級(jí)政府有關(guān)部門對(duì)生態(tài)環(huán)境資金設(shè)定、審核、下達(dá)、調(diào)整和應(yīng)用績(jī)效目標(biāo)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行過程監(jiān)控管理， 運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)資金及項(xiàng)目進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果予以應(yīng)用的全過程績(jī)效管理工作。2018 年 9 月， 中共中央、 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，對(duì)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系作了總體部署。 在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理政策要求下，“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同財(cái)政部逐步建立了中央生態(tài)環(huán)境資金 （以下簡(jiǎn)稱“生態(tài)環(huán)境資金”）績(jī)效管理體系，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理工作，提升資金使用成效， 為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施提供有力支撐。 為了精準(zhǔn)支撐“十四五” 深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化，文章基于生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理現(xiàn)狀研究， 分析了資金績(jī)效管理現(xiàn)狀與問題， 總結(jié)了地方在生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理方面的做法與經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，提出了生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理有關(guān)政策建議。

一、中央生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理現(xiàn)狀

（一）資金管理現(xiàn)狀

“十三五”期間，中央生態(tài)環(huán)境資金管理逐步建立了一套覆蓋項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、資金分配、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理的全過程管理體系。自2016 年以來，生態(tài)環(huán)境資金逐步建立健全了項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，特別是2020 年，在財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保資金管理推動(dòng)建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度的通知》文件要求下，生態(tài)環(huán)境部編制印發(fā)了《中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫入庫指南》， 要求生態(tài)環(huán)境資金支持的項(xiàng)目， 均應(yīng)納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫管理范圍，未入庫項(xiàng)目原則上不得安排資金支持。在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備環(huán)節(jié)， 各地按照資金支持方向、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備要求并結(jié)合地方污染防治任務(wù)及需求開展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，將成熟的項(xiàng)目提交至生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部組織專家對(duì)材料進(jìn)行審核，審核通過的項(xiàng)目納入中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫。在資金分配過程中，省級(jí)財(cái)政部門在收到財(cái)政部中央預(yù)算后，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同財(cái)政部門基于中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫編制擬支持項(xiàng)目清單及區(qū)域績(jī)效目標(biāo)表，提交財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部審核備案。在實(shí)施階段，生態(tài)環(huán)境資金管理執(zhí)行定期調(diào)度制度。按照管理要求，各省定期上報(bào)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展、資金預(yù)算執(zhí)行情況，生態(tài)環(huán)境部及時(shí)掌握資金使用情況，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行率偏低、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的及時(shí)尋找原因，必要時(shí)進(jìn)行通報(bào)。 同時(shí)，在實(shí)施過程中，項(xiàng)目若有變更，地方可及時(shí)提出調(diào)整申請(qǐng)，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部審核確定后予以調(diào)整。 在項(xiàng)目實(shí)施過程中，生態(tài)環(huán)境部每年例行開展項(xiàng)目監(jiān)督檢查， 并配合財(cái)政部開展資金績(jī)效評(píng)價(jià)，相關(guān)結(jié)果反饋用于資金分配。

（二）資金績(jī)效管理現(xiàn)狀

圖1 中央生態(tài)環(huán)境資金管理流程

“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境資金管理通過強(qiáng)化全過程績(jī)效管理，有效提升了資金使用成效，資金規(guī)模得到穩(wěn)步增長(zhǎng)，帶動(dòng)了地方和社會(huì)資本投入，有力支撐了污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

1、 強(qiáng)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和資金分配管理。 一方面，在《中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫入庫指南》中明確項(xiàng)目?jī)?chǔ)備入庫條件，確保入庫項(xiàng)目范圍及項(xiàng)目類型與黨中央、 國務(wù)院決策部署以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃等重點(diǎn)任務(wù)相銜接，儲(chǔ)備項(xiàng)目更加聚焦污染防治攻堅(jiān)重點(diǎn)任務(wù)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)污染防治的精準(zhǔn)支撐；另一方面，通過擬支持項(xiàng)目清單備案審核制度直接將資金分解到項(xiàng)目上，加快資金下達(dá)效率。

2、逐步建立資金績(jī)效管理制度。 印發(fā)的管理制度文件主要包括 《北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》《土壤污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》 和 《水污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》。

3、 初步建立績(jī)效目標(biāo)審核制度。 主要對(duì)區(qū)域績(jī)效目標(biāo)開展審核和對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)開展形式審核。區(qū)域績(jī)效目標(biāo)從完整性、相關(guān)性、適用性和可行性等四個(gè)方面開展審核。 其中，完整性主要審核區(qū)域績(jī)效目標(biāo)是否按照規(guī)范化的格式填報(bào)，產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、服務(wù)對(duì)象滿意度等績(jī)效指標(biāo)是否填報(bào)完整； 相關(guān)性主要審核區(qū)域績(jī)效目標(biāo)是否與資金支持方向和任務(wù)密切相關(guān)， 是否選取了最能體現(xiàn)總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵指標(biāo)，是否能夠支撐整體績(jī)效目標(biāo)表； 適用性主要審核績(jī)效目標(biāo)與資金規(guī)模的匹配性；可行性主要審核績(jī)效指標(biāo)是否全面、充分、細(xì)化、量化，難以量化的，定性描述是否充分、具體，績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)是否易監(jiān)測(cè)或獲得。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)主要從完整性、相關(guān)性和可行性等三個(gè)方面開展審核。其中，完整性、可行性審核內(nèi)容與區(qū)域績(jī)效目標(biāo)審核內(nèi)容一致；相關(guān)性審核主要審核績(jī)效指標(biāo)是否與項(xiàng)目相符合，切實(shí)反映項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)出與效果，體現(xiàn)資金效益； 由于項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理主體在地方， 中央對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的審核側(cè)重形式審核， 尚未對(duì)績(jī)效目標(biāo)與資金規(guī)模的匹配性開展實(shí)質(zhì)性審核。經(jīng)審核，2020 年度各省區(qū)域績(jī)效目標(biāo)表的編制質(zhì)量得到了大幅度提升。

4、開展整體與區(qū)域資金績(jī)效自評(píng)工作，并逐漸將評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配掛鉤。2018 年以來，各省財(cái)政部門、 生態(tài)環(huán)境部門按照財(cái)政部關(guān)于中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績(jī)效自評(píng)通知的要求，開展上年度水、大氣、 土壤污染防治及農(nóng)村環(huán)境整治資金績(jī)效自評(píng)工作，在各省提交的自評(píng)報(bào)告基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部配合財(cái)政部匯總編制了各專項(xiàng)資金整體績(jī)效自評(píng)報(bào)告。2021 年，全面開展績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，在2021 年度第二批資金分配時(shí)， 根據(jù)2019 年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、約束激勵(lì)、公平性原則對(duì)2021 年各生態(tài)環(huán)境資金（第二批）初始分配金額進(jìn)行調(diào)整，扣減了績(jī)效評(píng)分靠后的省份， 將扣減的資金平均獎(jiǎng)勵(lì)給績(jī)效評(píng)分靠前的省份。

非液化土層16層，液化砂土層安全系數(shù)為1～1.73；液化土層3層，地下水位埋深2～3 m，液化砂土層安全系數(shù)分別為0.85、0.96、0.93。尾礦庫排巖5、10 m后，砂土層均為非液化土層，安全系數(shù)最大達(dá)到1.99。

二、中央生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理存在的問題

（一）項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量有待進(jìn)一步提升

一方面，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備區(qū)域不均衡，部分污染防治重點(diǎn)區(qū)域缺乏項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。 如，作為土壤污染防治先行區(qū)的臺(tái)州和韶關(guān)，土壤污染治理任務(wù)較重，2018 年分別僅有2 個(gè)和1 個(gè)污染地塊治理項(xiàng)目入庫，2019 年均無任何項(xiàng)目入庫。另一方面，部分項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量不高，對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)缺乏精準(zhǔn)支撐。 目前，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備主要依靠自下而上報(bào)送項(xiàng)目，省級(jí)部門缺乏對(duì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致部分污染防治攻堅(jiān)重點(diǎn)任務(wù)缺乏項(xiàng)目支撐，而部分入庫的項(xiàng)目與污染防治重點(diǎn)任務(wù)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，入庫項(xiàng)目與污染防治重點(diǎn)任務(wù)“兩張皮”。同時(shí)，部分項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)， 地方政府為滿足入庫要求而倉促批復(fù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中調(diào)整變化大，影響對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的精準(zhǔn)支撐。

（二）部分地方資金使用成效有待進(jìn)一步提高

一方面，資金分配結(jié)構(gòu)不合理。 如某省2020 年將超過20%的大氣污染防治資金投向能力建設(shè)， 未將資金重點(diǎn)投入污染防治攻堅(jiān)重點(diǎn)任務(wù)上，影響了該省大氣約束性指標(biāo)的完成。 另一方面，個(gè)別地方將資金化整為零，項(xiàng)目遍地開花，有限的資金支持項(xiàng)目多、體量小，資金投向分散、缺乏合力；同時(shí)，部分項(xiàng)目建成后可持續(xù)性不足。 農(nóng)村污水處理項(xiàng)目在建設(shè)中存在零敲碎打、相互脫節(jié)等問題，建設(shè)和運(yùn)維割裂，導(dǎo)致部分設(shè)施建成后閑置，無法發(fā)揮環(huán)境效益。

（三）績(jī)效管理制度仍不健全

一方面，大氣污染防治資金、農(nóng)村環(huán)境整治資金的績(jī)效管理辦法尚未制定，缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏針對(duì)性，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏可比性；另一方面，績(jī)效管理職責(zé)分工和流程不夠明確。 目前，雖然各專項(xiàng)資金管理辦法對(duì)績(jī)效管理職責(zé)分工作了統(tǒng)一規(guī)定，但是各層面的管理分工細(xì)節(jié)尚不夠清晰，績(jī)效管理流程不夠明確。 績(jī)效管理涉及各級(jí)財(cái)政部門及地方監(jiān)管局、生態(tài)環(huán)境部門，各級(jí)相關(guān)部門的績(jī)效管理工作缺乏協(xié)同性。 此外，績(jī)效目標(biāo)審核制度有待健全。 多數(shù)省級(jí)部門未按照要求開展項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表的審核，上報(bào)到生態(tài)環(huán)境部的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)質(zhì)量總體上仍較差。

（四）績(jī)效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性有待提高

一方面，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置與重點(diǎn)任務(wù)、資金量不匹配，績(jī)效指標(biāo)未能有效銜接中央及地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，績(jī)效指標(biāo)設(shè)定缺乏系統(tǒng)性、全局性的考慮，局部與整體的邏輯關(guān)系不夠清晰。 各地在制定目標(biāo)值時(shí)為保障能夠順利完成績(jī)效目標(biāo)，指標(biāo)值設(shè)置偏低，與資金規(guī)模不匹配，未對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性進(jìn)行充分的調(diào)研和論證。另一方面，雖然初步建立了績(jī)效目標(biāo)審核制度，但重點(diǎn)是審核績(jī)效目標(biāo)本身，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、區(qū)域績(jī)效目標(biāo)和整體績(jī)效目標(biāo)缺乏關(guān)聯(lián)性。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不實(shí)

目前的績(jī)效評(píng)價(jià)主要采用“地方自評(píng)+中央主管部門或財(cái)政部各地監(jiān)管局復(fù)核”的方式開展，多數(shù)省份績(jī)效評(píng)價(jià)仍以自評(píng)為主。 各地在開展自評(píng)時(shí)不能完全做到實(shí)事求是，導(dǎo)致自評(píng)結(jié)果往往高于實(shí)際績(jī)效。另一方面，項(xiàng)目實(shí)施周期與績(jī)效評(píng)價(jià)周期不一致，導(dǎo)致績(jī)效不實(shí)。 多數(shù)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目需要1—2 年才能實(shí)施完畢（土壤污染防治項(xiàng)目實(shí)施周期則更長(zhǎng)），當(dāng)年資金下達(dá)后往往經(jīng)過2—3 年才能完成全部支出，年度績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)多數(shù)污染防治項(xiàng)目仍在實(shí)施中， 加之生態(tài)環(huán)境質(zhì)量效益往往有一定的滯后性， 導(dǎo)致資金使用成效與專項(xiàng)資金年度支持項(xiàng)目是不匹配的， 當(dāng)年的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量效益往往是過去2—3 年資金投入的共同結(jié)果而非當(dāng)年資金投入結(jié)果，使得評(píng)價(jià)結(jié)果與當(dāng)期資金績(jī)效 “脫鉤”?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不實(shí)， 直接影響了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用力度。

（六）績(jī)效管理技術(shù)基礎(chǔ)較為薄弱

一方面，績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系尚不健全。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)體系， 區(qū)域績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置差異較大， 導(dǎo)致在開展整體績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)各省績(jī)效之間無法橫向比較， 各省的績(jī)效無法綜合形成有效的資金整體績(jī)效。另一方面，缺乏行業(yè)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。目前，各專項(xiàng)資金整體績(jī)效目標(biāo)和區(qū)域績(jī)效目標(biāo)一般依據(jù)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)編制，即預(yù)先制定的目標(biāo)、計(jì)劃、預(yù)算、定額等數(shù)據(jù)，缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)編制和審核缺乏有效依據(jù)。如技術(shù)成本是土壤污染防治項(xiàng)目中一項(xiàng)關(guān)鍵的績(jī)效指標(biāo)，由于目前行業(yè)內(nèi)缺乏治理成本標(biāo)準(zhǔn)，確定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)時(shí)往往無法將技術(shù)成本作為產(chǎn)出成本指標(biāo)， 產(chǎn)出成本指標(biāo)往往是缺失的。

（七）績(jī)效管理人員缺乏，對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足

一方面，地方特別是區(qū)縣存在機(jī)構(gòu)不健全、人少事多的問題， 實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效管理存在專業(yè)支持不足的困難。 另一方面，資金管理人員對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致資金績(jī)效管理過度強(qiáng)調(diào)過程性指標(biāo)、 資金規(guī)范性；對(duì)績(jī)效目標(biāo)缺乏正確的理解，難以建立科學(xué)、有效、合理的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)于績(jī)效目標(biāo)可以在管理上發(fā)揮什么作用、 如何有力地指導(dǎo)開展資金管理工作均不理解，更不會(huì)用好績(jī)效目標(biāo)管理工具。

三、地方生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在黨中央、國務(wù)院全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的政策要求下，各省均制定了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見的有關(guān)實(shí)施方案，明確細(xì)化任務(wù)措施，推動(dòng)各項(xiàng)績(jī)效管理工作落地落實(shí)。生態(tài)環(huán)境資金作為地方的重要預(yù)算資金，是全面實(shí)施績(jī)效管理的重要對(duì)象。目前，全國省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門均按照有關(guān)要求開展了資金績(jī)效管理工作，四川、廣東、云南等部分省份專門印發(fā)了生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理辦法，積極探索并實(shí)踐了一系列新的做法，取得了較好的經(jīng)驗(yàn)和成效。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與機(jī)構(gòu)能力建設(shè)

部分省通過組建領(lǐng)導(dǎo)小組、績(jī)效評(píng)價(jià)專門工作機(jī)構(gòu)等方式加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。云南省成立了由分管副廳長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的云南省生態(tài)環(huán)境廳預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，每半年開展一次業(yè)務(wù)領(lǐng)域范圍內(nèi)的項(xiàng)目調(diào)研， 加強(qiáng)對(duì)地方的督促和技術(shù)指導(dǎo)。2016 年12 月，四川省設(shè)立四川省生態(tài)環(huán)境投資評(píng)估與績(jī)效評(píng)價(jià)中心，率先在全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)設(shè)立生態(tài)環(huán)境投資評(píng)估與績(jī)效評(píng)價(jià)專門工作機(jī)構(gòu)。

（二）建立健全管理制度體系

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和技術(shù)支撐

2016 年以來， 四川省生態(tài)環(huán)境部門組織更新了四批生態(tài)環(huán)境投資評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)?，涵蓋生態(tài)環(huán)保、會(huì)計(jì)審計(jì)、工程造價(jià)、信息技術(shù)應(yīng)用、工程管理等多領(lǐng)域?qū)＜?00 多名。廣東省按照不同領(lǐng)域建設(shè)了績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，納入《廣東省財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫》進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新和管理，提高績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量，將績(jī)效信息化管理與“數(shù)字政府”建設(shè)相結(jié)合，完善生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金管理信息系統(tǒng)， 加強(qiáng)績(jī)效信息化管理，并建立明確的績(jī)效目標(biāo)審核要點(diǎn)，對(duì)新增支出政策的必要性、經(jīng)濟(jì)性、合理性等進(jìn)行績(jī)效評(píng)審。

（四）夯實(shí)績(jī)效管理責(zé)任

廣東省生態(tài)環(huán)境廳出臺(tái)了績(jī)效管理實(shí)施方案，覆蓋資金全過程11 個(gè)環(huán)節(jié)的管理要求， 并對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)提出了明確的目標(biāo)和任務(wù)分工，將責(zé)任落實(shí)到相關(guān)處室。 《廣東省省級(jí)生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金績(jī)效管理細(xì)則（試行）》明確了省市兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門、項(xiàng)目單位在績(jī)效管理中的職責(zé)，績(jī)效管理任務(wù)明確、分工合理、責(zé)任清晰。

（五）加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用

四川省積極探索預(yù)算安排與績(jī)效管理的掛鉤機(jī)制，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控情況作為下一年度預(yù)算申請(qǐng)、安排和分配生態(tài)環(huán)境資金的重要依據(jù)。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目予以持續(xù)資金支持， 對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問題較多、達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目予以暫停撥款或調(diào)減、取消。 2020 年收回重點(diǎn)區(qū)域（流域）污染防治項(xiàng)目資金1.87 億元，通過評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用減少了資金沉淀，提高了資金使用效益和效率。云南省加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，探索結(jié)果應(yīng)用新做法，要求各單位針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題， 按時(shí)提交整改報(bào)告，限期完成整改工作。 整改期限后，抽取部分項(xiàng)目開展了現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查。

四、完善生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理的思路與政策建議

（一）基本思路

生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，注重結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束，在資金管理全過程中貫徹績(jī)效意識(shí)，提升專項(xiàng)資金配置效率和使用效益，精準(zhǔn)支撐深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。 生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理的原則應(yīng)包括：

1、總體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌兼顧。 統(tǒng)籌謀劃生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理制度體系建設(shè)，既聚焦解決當(dāng)前資金管理和績(jī)效管理存在的問題，又著眼健全以目標(biāo)管理為導(dǎo)向的管理機(jī)制；既關(guān)注現(xiàn)有制度的完善，又關(guān)注新制度的建立； 既關(guān)注中央和省級(jí)部門績(jī)效管理的需求，又兼顧地方基層部門績(jī)效管理的需求；既關(guān)注業(yè)務(wù)部門和財(cái)政部門的協(xié)同分工，又關(guān)注部門上下工作的協(xié)調(diào)一致。

2、過程全面，重點(diǎn)突出。 抓緊完善全過程預(yù)算績(jī)效管理制度，重點(diǎn)圍繞作為績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效評(píng)價(jià)開展制度設(shè)計(jì)與完善，確保規(guī)范、客觀地評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性，體現(xiàn)“績(jī)效”本質(zhì)。

3、科學(xué)規(guī)范，公開透明。堅(jiān)持績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)資金績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信。 同時(shí)，大力推進(jìn)績(jī)效信息公開透明。

4、權(quán)責(zé)對(duì)等，約束有力。建立責(zé)任約束制度，健全激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，調(diào)動(dòng)地方和部門的積極性、主動(dòng)性。

（二）具體政策建議

1、進(jìn)一步提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量。一是探索建立省級(jí)部門項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的統(tǒng)籌謀劃制度。省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門結(jié)合“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，編制年度或多年度項(xiàng)目?jī)?chǔ)備方案，統(tǒng)籌謀劃項(xiàng)目?jī)?chǔ)備布局，重點(diǎn)儲(chǔ)備對(duì)污染防治攻堅(jiān)任務(wù)支撐作用大、環(huán)境效益顯著的項(xiàng)目。二是強(qiáng)化落實(shí)省級(jí)部門項(xiàng)目?jī)?chǔ)備主體責(zé)任。 強(qiáng)化省級(jí)生態(tài)環(huán)境、財(cái)政部門項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的主體責(zé)任，加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)估和項(xiàng)目論證，結(jié)合編制的年度或多年度項(xiàng)目?jī)?chǔ)備計(jì)劃認(rèn)真審核把關(guān)，夯實(shí)項(xiàng)目實(shí)施基礎(chǔ)。三是嚴(yán)格入庫要求，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)各地以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃與整合，鼓勵(lì)整體立項(xiàng)、一體化推進(jìn)重大工程項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，避免儲(chǔ)備小而散的項(xiàng)目。 逐步提高中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫入庫要求，減少各地小散項(xiàng)目，加強(qiáng)重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。

2、強(qiáng)化資金分配與重點(diǎn)任務(wù)的銜接。一是進(jìn)一步加強(qiáng)資金安排與項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、重點(diǎn)任務(wù)的銜接。 強(qiáng)化擬支持項(xiàng)目清單審核備案，指導(dǎo)省級(jí)部門將中央資金用于污染防治攻堅(jiān)重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)任務(wù)上，重點(diǎn)加大對(duì)項(xiàng)目成熟度高、環(huán)境效益顯著項(xiàng)目的支持，確保資金分配結(jié)構(gòu)合理。 二是強(qiáng)化項(xiàng)目和資金投向整合，確保精準(zhǔn)有效投資。 指導(dǎo)各地優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施模式，拓寬融資渠道，整合財(cái)政資金投向，支持重大生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，避免遍地開花、大水漫灌，確保精準(zhǔn)有效投資，形成資金合力。

3、健全資金績(jī)效管理制度。一是強(qiáng)化事前績(jī)效評(píng)估制度。在省級(jí)以及中央部門組織開展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備入庫審核環(huán)節(jié)中，強(qiáng)化事前績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)論證項(xiàng)目必要性、對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的支撐性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等。對(duì)于必要性不足、對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的支撐性較差、投入經(jīng)濟(jì)性較差、實(shí)施方案不合理的項(xiàng)目直接不予入庫，對(duì)于績(jī)效目標(biāo)合理性不足、 籌資合規(guī)性欠缺的退回修改，從源頭上直接有效避免不合理項(xiàng)目入庫。二是進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)審核制度。 一方面，增加整體績(jī)效目標(biāo)審核制度設(shè)計(jì)，在生態(tài)環(huán)境部業(yè)務(wù)司局編制完成整體績(jī)效目標(biāo)后，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同財(cái)政部組織開展審核工作，從完整性、相關(guān)性、適用性和可行性等方面開展審核。另一方面，強(qiáng)化區(qū)域績(jī)效目標(biāo)審核，逐步加大對(duì)績(jī)效指標(biāo)值的合理性審核。 同時(shí)，督促省級(jí)部門建立項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)審核制度，夯實(shí)項(xiàng)目績(jī)效管理基礎(chǔ)。三是建立中長(zhǎng)期績(jī)效評(píng)價(jià)制度。 為了避免績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不能如實(shí)反映當(dāng)期資金使用績(jī)效的情況， 在整體和區(qū)域?qū)用娼⒅虚L(zhǎng)期績(jī)效評(píng)價(jià)制度， 即將績(jī)效評(píng)價(jià)周期由年度拓展至中長(zhǎng)期， 相應(yīng)績(jī)效目標(biāo)包括長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)與年度績(jī)效目標(biāo)， 在生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃五年規(guī)劃期結(jié)束后對(duì)長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)開展整體績(jī)效評(píng)價(jià)，過程中開展一次中期績(jī)效評(píng)價(jià)，每年結(jié)束后基于年度績(jī)效目標(biāo)實(shí)施績(jī)效跟蹤，根據(jù)中期績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效跟蹤結(jié)果可調(diào)整長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)。四是完善評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用制度。生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合財(cái)政部及時(shí)將績(jī)效跟蹤或評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給地方有關(guān)部門，特別向地方提出存在的問題以及整改建議，同時(shí)生態(tài)環(huán)境部門將結(jié)果作為資金管理政策調(diào)整與完善、預(yù)算安排的依據(jù)。 五是強(qiáng)化責(zé)任與激勵(lì)約束機(jī)制。 一方面，完善資金績(jī)效管理的責(zé)任約束機(jī)制， 在資金管理過程中應(yīng)切實(shí)發(fā)揮地方生態(tài)環(huán)境部門及有關(guān)單位的主動(dòng)性， 確保資金使用發(fā)揮實(shí)效，項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目績(jī)效負(fù)責(zé)。另一方面，強(qiáng)化績(jī)效管理的激勵(lì)約束，加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配的掛鉤力度，通過增強(qiáng)信息公開力度，逐步將績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)果向人大、社會(huì)公開，倒逼地方重視績(jī)效。

4、 理順績(jī)效管理分工與流程。 一是建立分工明確、層次清晰的績(jī)效管理分工機(jī)制。 為了提高管理效率、加強(qiáng)管理合力，應(yīng)針對(duì)整體資金（專項(xiàng)資金整體）、區(qū)域資金（分配給各省的資金）和項(xiàng)目不同層次的績(jī)效對(duì)象分別明確績(jī)效管理分工。二是完善資金管理流程與協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。 進(jìn)一步理順管理流程，基于當(dāng)前管理現(xiàn)狀及問題建立一套流暢、協(xié)調(diào)、透明的管理流程。 這套流程應(yīng)涵蓋財(cái)政部業(yè)務(wù)司局與績(jī)效管理司局、生態(tài)環(huán)境部業(yè)務(wù)司局與績(jī)效管理司局、省級(jí)以及地方生態(tài)環(huán)境部門與財(cái)政部門的管理工作與銜接，應(yīng)把結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效管理和過程導(dǎo)向的管理有機(jī)融合起來。 同時(shí)，加快建立績(jī)效管理與其他管理工作的有效協(xié)作、融合機(jī)制，確保績(jī)效管理與其他管理實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

5、完善績(jī)效管理技術(shù)工具。 一是分專項(xiàng)建立績(jī)效指標(biāo)庫。 將績(jī)效目標(biāo)填報(bào)由“填空題”變成“選擇題”，是規(guī)范資金績(jī)效目標(biāo)編制、提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的關(guān)鍵。 績(jī)效指標(biāo)庫建設(shè)主要從完整性、相關(guān)性、政策符合性和可行性四方面考慮。 績(jī)效指標(biāo)庫的建設(shè)應(yīng)是動(dòng)態(tài)積累過程，一方面，通過目標(biāo)編制應(yīng)用和績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)應(yīng)用反饋情況再修正，通過不斷的“修正—應(yīng)用—反饋—修正” 循環(huán)慢慢地積累；另一方面，專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目類型及內(nèi)容有變化或有其他新的政策要求，績(jī)效指標(biāo)庫也應(yīng)及時(shí)調(diào)整更新。 二是逐步完善行業(yè)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。 績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)合理設(shè)置績(jī)效指標(biāo)值的前提。由于生態(tài)環(huán)境資金績(jī)效管理工作剛剛起步， 各專項(xiàng)普遍缺乏行業(yè)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)設(shè)置和績(jī)效目標(biāo)審核時(shí)缺乏有效依據(jù)， 因此建議針對(duì)績(jī)效指標(biāo)庫中各項(xiàng)指標(biāo)逐步建立績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)合理確定績(jī)效指標(biāo)值奠定基礎(chǔ)。 三是建立績(jī)效目標(biāo)編制案例庫。 在區(qū)域績(jī)效目標(biāo)編制與審核過程中，建議中央部門選擇典型區(qū)域深度參與區(qū)域績(jī)效目標(biāo)編制， 根據(jù)審核結(jié)果指導(dǎo)省級(jí)部門完成區(qū)域績(jī)效目標(biāo)編制，樹立區(qū)域績(jī)效目標(biāo)編制的典范供參考。 在項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)方面，根據(jù)生態(tài)環(huán)境資金支持范圍與項(xiàng)目類型，選擇不同類型項(xiàng)目， 指導(dǎo)地方編制完成項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，建立不同類型項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)編制案例。四是完善資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。 為了提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，建議建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架，逐步形成涵蓋各項(xiàng)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，現(xiàn)階段盡快研究建立大氣污染防治資金、農(nóng)村環(huán)境整治資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

6、開展績(jī)效管理能力建設(shè)。一是提升地方主管領(lǐng)導(dǎo)和資金管理人員績(jī)效意識(shí)與能力?？紤]生態(tài)環(huán)境部門主要領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效管理理念對(duì)資金管理工作具有深刻影響，地方主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)深入理解中央關(guān)于實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的政策精神，充分認(rèn)識(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用的客觀需求，掌握有關(guān)的基本知識(shí)和實(shí)施方法。 資金管理相關(guān)人員應(yīng)注重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、資金分配、管理和使用全過程中貫徹績(jī)效意識(shí)， 掌握績(jī)效管理工具，以績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用為抓手，帶動(dòng)各項(xiàng)行為和業(yè)務(wù)工作水平的提升。 二是加強(qiáng)技術(shù)支撐隊(duì)伍建設(shè)。 在省級(jí)以及地市層面強(qiáng)化專項(xiàng)資金績(jī)效管理技術(shù)支撐隊(duì)伍建設(shè)，深入開展績(jī)效管理有關(guān)研究，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為專項(xiàng)資金績(jī)效管理提供全面有力的技術(shù)支撐。 同時(shí)，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)組建績(jī)效管理專家?guī)?，為資金績(jī)效管理提供有力的技術(shù)支撐。三是推進(jìn)績(jī)效管理信息化建設(shè)。根據(jù)行業(yè)績(jī)效指標(biāo)庫開發(fā)建設(shè)集績(jī)效指標(biāo)智能推薦、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)信息收集等為一體的信息化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資金績(jī)效管理信息化與現(xiàn)有項(xiàng)目管理信息化的深度融合。