住房規(guī)劃的做法及啟示

張吉康

住房規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分。當前，我國住房體系面臨新空間治理問題和新時代要求，住房規(guī)劃研究仍處在探索完善階段。文章從美國住房規(guī)劃的結(jié)構(gòu)體系、運行體系、組織架構(gòu)等方面總結(jié)了其做法，并在此基礎上對我國保障性住房發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中的特殊地位等問題提出了相關建議。

住房規(guī)劃是引導住房健康發(fā)展的重要抓手。美國已編制實施了多輪全國住房規(guī)劃。美國通過科學地構(gòu)建住房規(guī)劃體系，制定有針對性的戰(zhàn)略思路和住房規(guī)劃發(fā)展目標，建立“戰(zhàn)略—目標—指標—資金”全過程實施管理機制，持續(xù)關注低收入者公共住房供給和空間需求，進一步提高了住房規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學性和準確性。文章通過深入分析和研究美國在住房發(fā)展規(guī)劃編制中的做法，可為我國住房發(fā)展規(guī)劃的編制工作提供有益的借鑒和參考。

美國住房規(guī)劃體系

“三級兩類”住房發(fā)展規(guī)劃體系。美國將住房規(guī)劃分為聯(lián)邦—州—地方“三個層級”。聯(lián)邦層面是住房和城市發(fā)展部（The Development of Housingand Urban Development，以下簡稱HUD）主導的HUD戰(zhàn)略規(guī)劃，包括制定5年期全國范圍住房規(guī)劃目標和建設政策;在州和地方層面是綜合規(guī)劃，包括住房需求評估、戰(zhàn)略目標和年度基金資助情況等內(nèi)容。“兩個類別”分別指的是與計劃相關的國家層面的年度履行計劃、地方層面的年度行動計劃，以及與執(zhí)行相關的國家層面的年度履行責任報告、地方層面的綜合年度評估報告。前者是HUD和地方城市申請財政支持的主要依據(jù)，后者是對過往住房實施工作的客觀總結(jié)反饋。

以“績效管理”為核心的運行體系。自20世紀30年代起，美國開始編制住房規(guī)劃和計劃，歷經(jīng)立法出臺、舊住宅區(qū)改造、管理權(quán)下放等不同發(fā)展階段。1993年，美國國會通過了《政府績效與成果法》。在20世紀90年代“城市精明增長”和新城市主義理念的倡導下，美國逐步采取資金預算分配和履行績效管理相結(jié)合的激勵約束運行體系，立法要求 HUD每年向國會提交年度履行計劃，并說明年度工作績效目標、財政資金支持和目標實現(xiàn)評價結(jié)果等。

多主體共同參與協(xié)同的組織架構(gòu)。作為聯(lián)邦層面的住房規(guī)劃編制主體，HUD合并了住房住宅財政局、住房管理署、城市更新管理署等機構(gòu)，對城市和住房進行統(tǒng)一指導，下設的規(guī)劃發(fā)展局、住房局、公平住房局是HUD戰(zhàn)略規(guī)劃的主要編制實施部門。而在州和地方層面，主要由城市規(guī)劃或住房發(fā)展部門負責組織規(guī)劃編制。為了更好地實現(xiàn)多部門聯(lián)合，美國建立了跨部門合作機制，專門設立了跨機構(gòu)優(yōu)先目標，HUD與衛(wèi)生、勞工等聯(lián)邦機構(gòu)建立起合作伙伴關系，在數(shù)據(jù)共享、協(xié)同計劃、規(guī)劃實施等多方面進行協(xié)作。

美國住房規(guī)劃的主要做法

構(gòu)建住房規(guī)劃法律體系。立法先行是美國住房規(guī)劃發(fā)展的重要基礎，每一個階段的住房規(guī)劃都以標志性的住房法案頒布為起點。各級政府根據(jù)不同時期的發(fā)展背景、規(guī)劃目標和矛盾焦點，開展住房法律政策頂層設計，規(guī)定規(guī)劃體系、組織方式、職能劃分、資金申請、績效考核等關鍵性內(nèi)容，為編制住房發(fā)展規(guī)劃與實施管理提供了重要的法律基礎。

制定住房規(guī)劃發(fā)展目標。美國注重持續(xù)的住房基礎調(diào)查，歷版HUD規(guī)劃通過每兩年一次的住房調(diào)查，科學識別不同社會經(jīng)濟發(fā)展階段存在的住房治理問題，制定有針對性的戰(zhàn)略思路和發(fā)展目標。雖然主體內(nèi)容具有差異化目標和措施，但基本聚焦于4個方面的價值導向：一是提供可支付的住房機會，盡量為低收入者和弱勢群體提供公平的居住機會;二是突出住房的產(chǎn)權(quán)意識，鼓勵家庭單位擁有適宜的住房產(chǎn)權(quán);三是強調(diào)可持續(xù)的發(fā)展理念，幫助低收入者擁有基本生活能力;四是注重居住社區(qū)的空間品質(zhì)，通過公共服務配套完善，提升人居環(huán)境品質(zhì)。

建立“戰(zhàn)略—目標—指標—資金”實施管理機制。美國最新版《戰(zhàn)略規(guī)劃2018—2022年》，通過把指標進行逐級細化，定制了一整套可量化的規(guī)劃指標體系和項目執(zhí)行計劃，對應列出具體聯(lián)邦資金HUD支撐重點項目，將每項指標細化到具體牽頭部門和負責人。通過這一系列聯(lián)邦政府和地方的資金計劃及重大工程項目實施，促進了住房規(guī)劃的落地，最后以年度績效報告的形式作出準確客觀的績效評價，由此構(gòu)建“戰(zhàn)略—目標—指標—資金”全過程實施機制。

關注低收入者公共住房供給和空間需求。美國住房規(guī)劃中有專門針對居住困難者的相關內(nèi)容。其中，現(xiàn)版HUD規(guī)劃針對低收入者、無家可歸者提出了“重新改造10500套公共住房、改善受資助居民的就業(yè)機會”等目標，并有針對性地制訂了租賃資助計劃。美國住房規(guī)劃通過長期跟蹤租房家庭，了解低收入者的居住狀況和實際空間需求，動態(tài)評估過往住房政策的合理性，及時調(diào)整住房規(guī)劃的目標和空間政策。

對我國住房規(guī)劃的啟示與思考

保障住房規(guī)劃在規(guī)劃體系中的特殊地位。住房建設發(fā)展問題是國民經(jīng)濟和城市規(guī)劃的重要組成部分。按照我國新時期國家發(fā)展規(guī)劃體系和國土空間規(guī)劃的頂層設計要求，筆者建議，將住房規(guī)劃作為“五級三類”空間規(guī)劃體系中的重點專項規(guī)劃，擴充規(guī)劃、土地、住房交通等跨部門的規(guī)劃編制協(xié)作機制等內(nèi)容，并將其納入《國土空間規(guī)劃法》立法計劃和地方規(guī)劃條例當中。在國土空間規(guī)劃15年空間資源配置統(tǒng)籌安排下，合理確定住房發(fā)展的遠期戰(zhàn)略、規(guī)劃和結(jié)構(gòu)，進而銜接5年期的發(fā)展規(guī)劃建設目標，最后通過年度發(fā)展計劃和建設用地供應計劃，實現(xiàn)精細化住房空間流量調(diào)控。

構(gòu)建“人—地—房—錢”全周期規(guī)劃實施機制?，F(xiàn)代城市是一個復雜網(wǎng)絡的時空系統(tǒng)，現(xiàn)階段存量空間面對更加復雜的經(jīng)濟社會外部環(huán)境，人的需求和行為特征愈加多元化，人和城市將在更加集約的功能空間中發(fā)生作用。筆者建議，宜改變傳統(tǒng)“算數(shù)式”和“二維用地”住房藍圖規(guī)劃，創(chuàng)新升維到“人—地—房—錢”全周期視角的規(guī)劃理念，優(yōu)化居住空間動態(tài)實施管理過程，注重評估住房規(guī)劃方案空間價值成本和社會經(jīng)濟效益，以“戰(zhàn)略+目標+工程”新實施路徑引導資金流入城市更新潛力區(qū)，促進城市功能結(jié)構(gòu)完善，實現(xiàn)規(guī)劃編制、監(jiān)測、評估和管理的全流程閉環(huán)管理。

借助大數(shù)據(jù)空間技術(shù)破解居住空間問題。居住空間涉及人口、交通出行、職住狀況等多方面因素，其中的空間組織關系極其復雜，傳統(tǒng)單一維度的調(diào)查數(shù)據(jù)難以支撐對人居活動、空間功能流動等動態(tài)空間的研判。隨著地理空間大數(shù)據(jù)獲取途徑的不斷豐富和完善，針對大城市居住空間結(jié)構(gòu)性失衡，以及新市民、青年人等群體的住房困難等核心治理問題，筆者建議，宜改變傳統(tǒng)住房規(guī)劃大多基于靜態(tài)空間方法，借助智慧空間分析技術(shù)，挖潛和剖析特定發(fā)展階段中住房供需結(jié)構(gòu)、住房公服配套、人居空間品質(zhì)等深層次問題，提高城市空間治理研究的準確性、系統(tǒng)性和科學性。（摘編自《中國土地》2022年第3期）