政府投資建設項目竣工結算審計研究

馬靖

隨著中國經濟的高速發(fā)展，政府投資基礎設施建設項目在建設領域所占的比重越來越大，所以竣工結算審計控制的好壞對于投資效果有著重要的影響。筆者在對政府投資建設項目審計中發(fā)現(xiàn)竣工結算環(huán)節(jié)存在諸多問題，應引起足夠重視并加以改進。

開展建設項目竣工結算審計，是政府投資審計工作的重要職責，針對存在的主要問題查找根源、分析成因，揭示政府投資建設領域建設管理過程存在的問題，從更高層面、更廣范圍、更加綜合的視角提出切實可行的審計意見和建議，督促被審計單位彌補項目管理上的漏洞，促進建設項目的良性健康發(fā)展。同時，對后續(xù)建設過程中的同類事項，及時規(guī)避趨勢性、關聯(lián)性、苗頭性風險，凸顯審計“治已病、防未病”的經濟體檢功能。

一、存在的主要問題

1.增加附屬或不相關的零星項目

部分建設單位認為申請一次工程建設不容易，因此借機“搭車”建設，增加大量附屬和改造工程。普遍出現(xiàn)在廁所、大門、圍墻、護欄、舊樓改造、路面硬化、排水溝、綠化、化糞池等附屬或改造工程，均大幅度增加了造價。政府投資建設項目一般由地方發(fā)改部門進行立項審批，批復文件對工程項目下達了詳細的建設規(guī)模內容以及投資總額。但在審計中發(fā)現(xiàn)，某些工程建設項目未做可研報告，與立項在建工程一并進行建設。例如某單位在立項批復的建設內容之外，實施了房屋擴建或加層改造等工程，未實行立項審批。究其原因一般為：建設單位為了簡化建設程序，往往將一些本應該立項的工程項目納入其他在建工程項目，進行搭車建設，從而無法單獨核算該工程項目成本，且擠占其他工程項目資金，促使工程項目可能偷工減料，進而導致工程質量存在問題。

2.未嚴格遵守招投標程序

建設工程需按照《招標投標法》嚴格履行招標投標程序，但在審計過程中發(fā)現(xiàn)，一些工程項目未嚴格遵守招投標程序進行建設，其表現(xiàn)形式也趨于多元化。其表現(xiàn)形式是：一是有的建設單位為了趕工，在項目前期審批階段就已經確定施工企業(yè)且已開工建設，招標工作與工程施工同時進行，使招投標工作流于形式，較大程度地增加了施工企業(yè)之間相互串標的可能性；二是某些工程的投標保證金退回到同一銀行賬戶且其三家施工企業(yè)投標文件中的工程量清單字體大小都一致、錯誤數(shù)字部位也一致且綜合單價成規(guī)律性系數(shù)變化，涉嫌圍標。三是開評標環(huán)節(jié)缺乏有力監(jiān)督，某些項目違反招標文件中的規(guī)定卻依然中標。招投標工作中所存在問題的主要原因為：一是目前招投標市場的現(xiàn)狀所決定的，二是政府缺乏對該項工作的有效監(jiān)督與大力約束，進而導致招投標工作較為混亂。

3.變更增項較多

一是設計變更。比較典型的挖方基礎變更，如將獨立基礎變更為樁基礎、人工挖孔樁變更為旋挖樁。原因是建設單位未做地勘報告，導致施工中設計重大變更。二是增項較多。原因是前期設計不足，部分項目出現(xiàn)白圖甚至是無圖紙招標，導致出現(xiàn)大量增項。例如：某工程，設計土石方量是按廣義方格網(wǎng)計量，施工企業(yè)進場后找低點測繪，推翻原設計，要求變更增加回填土方量。其實，廣義測繪是一個平均值，設計原地面標高也是采用平均值，現(xiàn)場測繪如果有傾向性找低值，原工程量計算就會出現(xiàn)誤差，在這種情況業(yè)主、設計、監(jiān)理應堅持原設計數(shù)據(jù)，不能將設計變更合法化。又比如工程在施工過程中因為施工有難度推翻原招標時擬定的施工方案，重新設置新施工方案，如全鋼板樁圍護開挖方案，增加的工程造價是要慎重考量的。

4.現(xiàn)場簽證過亂、隨意

一是隱蔽工程簽證。這是簽證中問題最大的，這類簽證突出特點是涉及金額大，一經隱蔽均難以核實。二是臺班、人工簽證。這是另一類比較普遍的簽證類型，如多計機械進出場，人工、臺班等，特點是出現(xiàn)頻率高，事后無法復核。三是價格簽證。一般在施工過程中不允許出現(xiàn)價格方面的簽證。四是簽證單意思含糊。有的只簽名字，有的簽“以現(xiàn)場核實為準”。簽字人即為建設單位派駐現(xiàn)場的管理人員，就應起到監(jiān)管作用，僅簽名字或“以現(xiàn)場核實為準”是不負責任的。

5.工程監(jiān)理職能缺失

存在多個項目使用同一監(jiān)理的情況，監(jiān)理單位職能缺失。主要表現(xiàn)在：一是人員力量與承攬的業(yè)務總量嚴重不匹配。二是監(jiān)理單位現(xiàn)場監(jiān)理人員在實際開展監(jiān)理工作時不具備相應的執(zhí)業(yè)資格。三是監(jiān)理單位人員脫崗、監(jiān)理日志內容缺失等。

6.超概算投資增加建設成本

工程項目應該在概算批復的范圍內進行建設，應嚴格遵守批復文件核準的概算投資進行建設。但從某些建設單位報送的結算資料來看，審計時發(fā)現(xiàn)其工程超概算投資問題嚴重，甚至超過原批復概算的200%，其未按照發(fā)改部門批準的概算投資總額進行項目建設。其表現(xiàn)形式是：一是某些建設單位為了達到自己的建設目的，如要求施工企業(yè)不按照原施工圖紙進行建設擅自變更設計圖，人為改變建設內容及規(guī)模導致建設成本增加；二是在進行裝飾裝修工程時建設單位對投標范圍內的材料有新的要求或變更，在進行安裝工程時建設單位要求變更某些燈具的品牌、排水管的尺寸等等都超過原概算批復，超投資建設。

二、產生問題原因分析

1.從建設方來看

由于圖紙設計深度不夠，導致在施工過程中暴露出很多問題，必須不停地去更改和修正。從施工方來看，增加項目意味著增加利潤，施工單位也希望增加項目。同時，因為白圖招標內容不明確導致的利潤損失，也希望在增項上補回來。

2.從問題的源頭看

一是建設單位未組織相關部門進行現(xiàn)場踏勘、評審論證就開始施工。二是建設單位變更項目未向主管部門匯報，未經主管部門同意就已施工。因為項目眾多，變更的事項紛繁復雜，導致工程造價“飆升”。

3.從問題產生的過程看

建設單位對施工單位提出的變更、增項建議基本上全盤接受，甚至很多增項是建設單位自己提出來的。而對于增項及變更導致增加的金額，前期并不是很清楚，加之中間簽證環(huán)節(jié)混亂，又未能及時向主管部門報告，等到既成事實，想推翻也已經來不及了。

三、工程預決算審計方法和步驟

1.查竣工項目是否按要求全部完成，是否存在尾工工程

以竣工圖紙和施工合同為依據(jù)，現(xiàn)場復核已完工程內容，對未完工程認真核實其造價，是否符合現(xiàn)行國家標準和竣工驗收條件，并根據(jù)現(xiàn)場實際情況，與建設、監(jiān)理、施工單位共同研討并決定本次結算具體實施方案。

2.在接受工程預決算審計時應對不完整的資料進行考證

考證資料的真實性，必要時到現(xiàn)場查看，在確實有發(fā)生時須要求建設方、施工方、監(jiān)理方、設計方都簽證蓋章，確保送審資料的完整性和準確性。一般來說，當資料的出具缺少工程造價專業(yè)人員參與時往往有所遺漏，或作假資料時也會出現(xiàn)手續(xù)不齊的事發(fā)生，這樣就是我們審計人員的關注焦點。通過問詢、查詢、看現(xiàn)場等不同方式證實它的真實性。

3.審查審核資料的效力

一是當資料缺少必要的簽字時，應補充其簽字，這樣做有利于進一步了解真實性。二是聯(lián)系單、簽證單的意見欄中只有簽名而無任何意見，則表示簽字人已閱讀或同意或內容屬實，但當心被施工方修改，對審核資料的公正性和準確性造成影響，針對這種情況一般要求簽字方確認增強資料的效力。

4.實地踏勘

工程竣工且驗收合格，即進入結算階段，而現(xiàn)場勘察是該階段一個關鍵環(huán)節(jié)，它是在詳細了解竣工圖紙、結算內容等基礎上進行的，關乎結算工作的真實性、公正性。在實際工作中，審計人員為更好地做到現(xiàn)場調查取證，規(guī)避審計風險，充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能。施工圖及變更圖或簽證有不明確的地方，或要到現(xiàn)場去證實其存在的可能性，當書面審核進入尾聲的時候有必要去現(xiàn)場踏勘，以增加感性認識。必要時拿尺子量一量發(fā)現(xiàn)問題，對于市政、水利、公路工程實地察看丈量意義非常重要，能夠發(fā)現(xiàn)工程是否完成，有無偷工減料，是結算準確性的保證。

5.查工程質量

做法是否符合合同要求，特別是隱蔽工程，應層層推進，嚴格把關?，F(xiàn)場踏勘之前，應事先做好功課，根據(jù)結算報告，對照竣工圖紙及變更簽證，把發(fā)現(xiàn)的問題或疑點全部記錄清楚，帶著問題有針對性地去現(xiàn)場進行逐一排查落實。對偷工減料、以次充好等問題，應根據(jù)實際情況，及時作出返工或降低造價的決定。隱蔽工程可以采取隨機剝離、結構破壞等方式，查明其內部真實做法，對不符合要求情況現(xiàn)場做出處理決定，最終做到實事求是、公平公正。

6.工程量審核

結合圖紙現(xiàn)場實測已完各分項工程量，特別對內容變更、增減情況予以重點關注，對未按圖施工、沒有任何變更手續(xù)情況應追究其原因，深層挖掘，最終查明有無虛報、多報情況，如實反映結算工程量的真實性。

表1 工程量審核方法

7.審理

這也是必要的程序，如某建設項目審計中心法規(guī)復核辦，由資深工程師組成的一個督導小組，負責全方位的項目審計審理工作，即時發(fā)現(xiàn)關聯(lián)項目的交集問題，協(xié)調關聯(lián)項目單價一致性，發(fā)現(xiàn)審計中一些邏輯上的錯誤，為國家財政把好最后一道關，在短短兩年時間里，在審計復核的基礎上通過再復核，核減1000多萬元。

四、審計相關建議

1.規(guī)范建設程序

涉及地下和隱蔽工程較多的項目必須做地勘報告，圖紙設計要完善，避免出現(xiàn)大量變更及增項。

2.規(guī)范變更、簽證

一是規(guī)范變更程序，建設單位提出申請（附《工程變更書》，載明變更原因、變更內容、變更清單、變更概算等），及時組織相關部門和專家進行現(xiàn)場踏勘、評審論證，審核意見報政府研究審定，未經確認不許實施。二是規(guī)范現(xiàn)場簽證單。各參建單位必須簽署明確意見，如“工程量屬實”，有清單單價的或有成熟市場單價的項目，不要以臺班、人工等的形式簽證。三是不得對勘查、設計、監(jiān)理費用以及圖紙未包含的設備和物品進行簽證。

3.加強監(jiān)理單位管理

一是各建設單位必須通過正規(guī)的招標程序選擇工程監(jiān)理，特別要加強對監(jiān)理單位(分公司)相關資質的審查，盡量選擇一些資質高，人員和技術力量相對雄厚的監(jiān)理公司，避免出現(xiàn)多個項目一個監(jiān)理的情況。二是對于工程監(jiān)理單位未認真履行工程質量控制職責、施工現(xiàn)場管理混亂、監(jiān)理日志記錄不規(guī)范、質量把關不嚴及無監(jiān)理報告等管理缺位，存在失職行為的，一經發(fā)現(xiàn)，各建設單位要追究其責任。三是對于項目總監(jiān)不到崗履職、現(xiàn)場監(jiān)理人員對施工現(xiàn)場關鍵部位、關鍵環(huán)節(jié)、關鍵工序質量監(jiān)理不到位，對施工存在的質量、安全違規(guī)行為未及時發(fā)現(xiàn)、制止的，一經發(fā)現(xiàn)，建設單位要追究其責任。

4.對項目建設單位的監(jiān)督要加強

審計部門制定監(jiān)督核查辦法，加大對項目建設相關單位履職行為的監(jiān)督，重點揭示項目建設中出現(xiàn)的各類違法違規(guī)問題。發(fā)現(xiàn)勘察設計、監(jiān)理單位、造價單位等存在違反法律、法規(guī)或者執(zhí)業(yè)準則等情況的，移送相關行業(yè)主管部門依法追究責任。發(fā)現(xiàn)建設單位和個人在項目建設過程中違法違規(guī)問題線索，及時移送相關部門處理，確保政府投資安全、合法、高效。

五、結語

政府投資項目的竣工結算是投資審計最重要一環(huán)，不僅僅是工程造價的核減，更重要的是工程全過程的合理性監(jiān)督。審計人員要不斷提高自身的業(yè)務能力和專業(yè)水平，用優(yōu)質高效的服務，促進項目建設單位提高項目管理水平，保障項目發(fā)揮其應有效益。