全面貫徹實施憲法 發(fā)展全過程人民民主
——簡析十三屆全國人大五次會議通過的常委會工作報告中合憲性審查、備案審查工作的三“全”特征

□鄭磊

（作者系浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授）

十三屆全國人大五次會議，是在多重意義線索的時間交匯點上舉行的一次人大會議。舉其要者如，是黨中央首次召開人大工作會議后的首次人大會議，是拉開現(xiàn)行憲法施行40周年序幕的人大會議，也正迎來習(xí)近平總書記提出“全面貫徹實施憲法”重要論述10周年。這些意義線索，為觀察這次人大會議提供了重要視角，包括為觀察2022年3月8日第二次全體會議上聽取的全國人大常委會工作報告提供了重要視角。

據(jù)此線索，聚焦考察報告中合憲性審查、備案審查相關(guān)內(nèi)容，并對照近年來常委會工作報告的此類內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，2022年常委會工作報告關(guān)于合憲性審查、備案審查工作的總結(jié)和部署，體現(xiàn)出三個“全”的特點。

第一個“全”，合憲性審查、備案審查工作在常委會工作報告中獲得更為全面的體現(xiàn)

2017年，黨的十九大畫龍點睛地強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)合憲性審查工作”后，“合憲性審查”自2018年人大會議聽取的常委會工作報告以來開始持續(xù)出現(xiàn)，在2018年、2019年報告中出現(xiàn)在“今后一年的主要工作”中，自2020年開始至2022年人大會議聽取的報告，均同時出現(xiàn)在對“過去一年的工作”的總結(jié)和對“今后一年的主要任務(wù)”的布置中?！皞浒笇彶椤痹?0世紀(jì)90年代常委會工作報告中成為常任議題以來，從2018年以來的五次人大會議聽取的常委會工作報告中基本上都站穩(wěn)高詞頻的熱點議題，詞頻數(shù)分別為：6次、2次、7次、7次、5次，平均每份報告中出現(xiàn)5.4次。

用數(shù)字說話，已成為常委會工作報告的敘述風(fēng)格，并在2022年報告中進(jìn)一步加強(qiáng)。對于備案審查工作情況的介紹，報告動用11個數(shù)字，較之2021年、2020年常委會工作報告分別使用了6個和4個數(shù)字，又有激增。數(shù)字使用的增加，主要體現(xiàn)在關(guān)于備審工作的細(xì)分說明上。按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的“三有”原則，近年常委會工作報告中關(guān)于備案審查的數(shù)字主要圍繞備案數(shù)量或主動審查數(shù)量、審查建議數(shù)量、糾正數(shù)量三塊結(jié)構(gòu)來介紹。在此基礎(chǔ)上，2022年報告進(jìn)一步按照主動審查、依申請審查和移送審查、專項審查的審查方式四分法結(jié)構(gòu)化介紹各項數(shù)字，用8個數(shù)字分類呈現(xiàn)主動審查行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋、香港特別行政區(qū)法律和澳門特別行政區(qū)法律等7類規(guī)范性文件數(shù)量，分別介紹公民組織審查建議和有關(guān)部門移送的審查工作建議數(shù)量，介紹集中清理和專項審查的議題數(shù)量，介紹推動制定機(jī)關(guān)修改、廢止的數(shù)量以體現(xiàn)審查研究意見的實效。

合憲性審查情況介紹，在之前報告抽象強(qiáng)調(diào)重要性的基礎(chǔ)上，具體介紹了“在人口與計劃生育法、審計法等法律修改過程中進(jìn)行合憲性審查研究”。備案審查情況的列舉介紹，在前述細(xì)分?jǐn)?shù)字之外，還進(jìn)一步介紹了專題調(diào)研設(shè)區(qū)的市地方立法工作，推動普遍建立備案審查工作報告制度，支持各地法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)，制定備案審查銜接聯(lián)動的工作規(guī)定，修訂備案審查工作規(guī)程，成立備案審查專家委員會。

黨的十九大以來，全國人大常委會逐年聽取和審議法制工作委員會備案審查工作情況報告，成為新時代加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)的標(biāo)志性舉措之一。自2017年12月首份工作報告至今已積累五份工作報告，不僅吹響了備案審查工作的跨年集結(jié)號，促進(jìn)備案審查工作在全國人大常委會層面實現(xiàn)“顯性化”，而且為全國人大常委會工作報告專題性提供了扎實、全面、系統(tǒng)的備案審查工作素材。

第二個“全”，合憲性審查、備案審查工作為全面貫徹實施憲法發(fā)揮著更全面、更充分的作用

2012年12月4日，習(xí)近平同志履新總書記伊始，發(fā)表《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，擲地有聲地強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家，“必須全面貫徹實施憲法”“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”。

2021年10月，黨的歷史上首次召開中央人大工作會議，習(xí)近平總書記從全面實施憲法的高度，明確對合憲性審查、備案審查工作提出了新的要求，“加強(qiáng)對憲法法律實施情況的監(jiān)督檢查，提高合憲性審查、備案審查工作質(zhì)量，堅決糾正違憲違法行為”。這首先是進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍新征程伊始，全面依法治國實踐對合憲性審查、備案審查工作提出的新的需求。總書記對此新需求進(jìn)行了實事求是、審時度勢的判斷，從而對憲審備審工作提出了更高的新要求。

回應(yīng)新需求、實現(xiàn)新要求，就需要合憲性審查、備案審查工作應(yīng)在全面貫徹實施憲法中發(fā)揮更為全面、更為充分的作用。這在本次常委會工作報告中獲得了更為明顯的體現(xiàn)?！霸谌丝谂c計劃生育法、審計法等法律修改過程中進(jìn)行合憲性審查研究”，體現(xiàn)了合憲性審查在立法進(jìn)程中發(fā)揮程序功能；細(xì)數(shù)對行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋、特別行政區(qū)法律的主動審查，體現(xiàn)了備案審查工作在中國特色社會主義法律體系的各個組成部分上全覆蓋地發(fā)揮著立法監(jiān)督功能。對“長江保護(hù)、行政處罰、人口與計劃生育等3個方面的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件”開展專項審查，推動集中清理，充分體現(xiàn)了備案審查工作在貫徹黨中央決策部署、黨和國家重大改革、上位法重要修改以及回應(yīng)人民群眾關(guān)切方面，主動組織、專題聚焦、重點突出、改廢方式并舉地開展備案審查工作，發(fā)揮著立法監(jiān)督綜合功能?！皩ｎ}調(diào)研設(shè)區(qū)的市地方立法工作”，推動地方“普遍建立聽取審議備案審查工作報告制度”，支持地方“建設(shè)法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫”，為了更好監(jiān)督憲法法律實施，體現(xiàn)出備案審查工作為全國人大常委密切聯(lián)系地方人大常委會、提高人大工作整體實效發(fā)揮著制度載體功能?！俺闪浒笇彶閷＜椅瘑T會”,借助外腦提升備案審查工作質(zhì)量，為在加強(qiáng)和完善人民代表大會中更全面有效發(fā)揮理論和實踐制度化互動的研究和咨詢作用，提供來自備案審查工作的線索功能。

第三個“全”，合憲性審查、備案審查工作是繼續(xù)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)的重要支點

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上的講話系統(tǒng)論述了全過程人民民主理念，這為備案審查工作提供了結(jié)構(gòu)性、動態(tài)性的工作理念?！叭嗣翊泶髸贫仁菍崿F(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”，2022年常委會工作報告至少從三個方面體現(xiàn)出合憲性審查、備案審查在其中發(fā)揮著重要的支點功能。

首先，備案審查工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨中央令行禁止，如2022年常委會工作報告介紹，圍繞黨中央決策部署，“集中清理長江保護(hù)、行政處罰、人口與計劃生育等3個方面的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，有重點地開展專項審查，共推動制定機(jī)關(guān)修改、廢止法規(guī)和司法解釋1069件”。其次，備案審查工作“堅持拓寬人民利益表達(dá)渠道，激發(fā)人民群眾參與熱情”，報告中介紹，“研究處理公民、組織提出的審查建議6339件”，日均超過17件。最后，“保證備案審查工作各環(huán)節(jié)都傾聽民聲、體現(xiàn)民意、匯聚民智”，報告中介紹，“制定備案審查銜接聯(lián)動的工作規(guī)定，修訂備案審查工作規(guī)程，成立備案審查專家委員會”，不斷集思廣益、凝聚共識、匯聚民智。

常委會工作報告在2022年的主要任務(wù)中，對于合憲性審查、備案審查工作在體系布局上作出了明確而具體的布置，“加強(qiáng)對憲法實施的監(jiān)督檢查，拓寬憲法監(jiān)督渠道，健全合憲性審查制度，提高備案審查工作質(zhì)量”。

合憲性審查、備案審查工作進(jìn)入提質(zhì)增效的新階段，如何通過提高質(zhì)量、增強(qiáng)實效，為全面貫徹實施憲法、發(fā)展全過程人民民主，更充分地發(fā)揮合憲性審查、備案審查工作的支點型功能，正成為觀察這項工作新特點、新軌跡的新視點。