地方人大評議的權(quán)力空間

葉文科

2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出，“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”“完善論證、評估、評議、聽證制度”，為地方人大在2006年《監(jiān)督法》出臺后一度停歇的常委會評議“一府兩院”工作重新開了題。

人大評議作為人大行權(quán)中的過程性權(quán)力，要使其成為人大的一種制度，有待在國家立法層面予以明確。由于國家層面明確的不夠，各地在理解和實踐探索中做法就各不相同，同時也出現(xiàn)不少爭議。爭議的其中一個重要方面就是地方人大評議的權(quán)力空間的界定問題。縱觀以往學(xué)界和實務(wù)界對此問題的討論，以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法入規(guī)的視角觀察的比較少，而這恰恰是筆者認(rèn)為的問題關(guān)鍵所在。從這個視角去觀察，能夠看清問題的實質(zhì)，能有效地界定地方人大評議的權(quán)力空間。

因各級地方人大有是否設(shè)立常委會、是否有立法權(quán)等區(qū)別，為敘述方便并基于當(dāng)前地方人大評議大多在縣級層面開展的現(xiàn)狀，本文僅限討論縣級地方人大常委會層面的評議權(quán)力空間。

一、評議的概念

由于法無明文，當(dāng)前對“評議”本身的含義也是眾說紛紜。在人大體系下使用“評議”一詞，就其歷史沿革來說是借鑒了黨內(nèi)的用法。

黨內(nèi)最早權(quán)威使用的是1979年各級黨委組織部門根據(jù)中央組織部要求，開始逐步實行對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行年度考核的制度，組織群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部在某一個階段的工作進(jìn)行基本的綜合評價。1988年6月，根據(jù)中央組織部下發(fā)的《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》和中組部通知精神，各級黨委及其組織部門建立了民主評議領(lǐng)導(dǎo)干部的制度。基本做法是：領(lǐng)導(dǎo)干部面向參評群眾進(jìn)行述職，并回答參評人員的提問;群眾測評，一般由參評群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部工作的德、能、勤、績等方面內(nèi)容進(jìn)行打分;也可采取個別談話和座談會形式對現(xiàn)場測評進(jìn)行補(bǔ)充。群眾民主評議的意見是干部使用的重要依據(jù)[1]。

黨內(nèi)另一個權(quán)威使用是，1988年12月15日，中共中央批轉(zhuǎn)《中央組織部關(guān)于建立民主評議黨員制度的意見》，2018年10月28日后為《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》所規(guī)范。黨支部一般每年開展1次民主評議黨員，組織黨員對照合格黨員標(biāo)準(zhǔn)、對照入黨誓詞，聯(lián)系個人實際進(jìn)行黨性分析。黨支部召開黨員大會，按照個人自評、黨員互評、民主測評的程序組織黨員進(jìn)行評議。對評定為“優(yōu)秀”的黨員要予以表揚褒獎，上級黨組織開展黨內(nèi)表彰一般應(yīng)從中遴選。對評定為“基本合格”的黨員，要進(jìn)行教育幫扶。對評定為“不合格”的黨員，要按規(guī)定程序作出相應(yīng)組織處置。

人大使用評議則稍遲，最早的是1981年7月，黑龍江肇源縣人大及其常委會開展的由人大及其常委會產(chǎn)生的“一府兩院”干部評議活動。1988年10月，黑龍江人大將“評議”上升為地方性法規(guī)。至今“評議”未上升到國家法律層面[2]。

民主評議領(lǐng)導(dǎo)干部、民主評議黨員，其“評議”的含義可概括為，某些主體對照一定的標(biāo)準(zhǔn)對某些客體按設(shè)定維度予以評價，并對評定的結(jié)果展開運用。

結(jié)合字典詞典的釋義，從黨和人大兩個體系語言文字使用者是同一黨政公務(wù)員隊伍的特征，有理由推斷人大“評議”的含義應(yīng)該也是黨內(nèi)“評議”的用法。因此，我們可以對評議概念進(jìn)行判定，即評議是一種特定方式的評價，這種特定方式由五個方面構(gòu)成，即評議對象、行權(quán)主體、對照標(biāo)準(zhǔn)、評價維度、結(jié)果運用。

二、評議權(quán)的法理依據(jù)

一是法律法規(guī)明文表示的評價權(quán)力。如《監(jiān)督法》規(guī)定，“對所檢查的法律、法規(guī)實施情況進(jìn)行評價”;《浙江省地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督條例》規(guī)定，“常務(wù)委員會組成人員審議專項工作報告時，應(yīng)當(dāng)對報告機(jī)關(guān)開展的專項工作作出評價”。

二是明示職權(quán)的附帶權(quán)力?！兜胤浇M織法》規(guī)定縣級人大常委會有十八項職權(quán)，可以概括為三種類型，即重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。從法理上講，這些職權(quán)天然地附帶著評價權(quán)。行使重大事項決定權(quán)必然會對重大事項進(jìn)行評價，行使人事任免權(quán)難免對人的評價，行使監(jiān)督權(quán)更離不開既對事又對人的評價。

三是“一切權(quán)力”分工后剩余權(quán)力?！爸腥A人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”因此，只要憲法法律規(guī)定沒有分工給其他國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力，按照法理就是“一切權(quán)力”中的剩余權(quán)力，就尚為人大所保留。

明確規(guī)定的職權(quán)不會有爭議，但附帶權(quán)力和剩余權(quán)力是基于法理的推導(dǎo)所得，爭議在所難免。因此，如何進(jìn)行法理分析推導(dǎo)，能不能全面地、邏輯地呈現(xiàn)論證過程，準(zhǔn)確地界定評議權(quán)的邊界，建構(gòu)人大評議的權(quán)力空間，就是本文的核心任務(wù)。

三、權(quán)力空間的建構(gòu)

（一）求解的視角

1997年黨的十五大第一次從社會主義民主政治建設(shè)的高度對黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者之間的有機(jī)聯(lián)系作了科學(xué)的論斷，“建設(shè)有中國特色社會主義的政治， 就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下， 在人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)上， 依法治國， 發(fā)展社會主義民主”。

黨的十六大報告首次提出三者的有機(jī)統(tǒng)一，“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一起來”。

黨的十七大報告中再次明確指出：“人民民主是社會主義的生命。發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路， 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一， 堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度， 不斷推進(jìn)社會主義政治制度自我完善和發(fā)展。”

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)：“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！?/p>

十九屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，使黨在不斷推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)的過程中煥發(fā)出更為強(qiáng)大的生機(jī)和活力?！?/p>

按照三者有機(jī)統(tǒng)一的理論要求，作為人民行使權(quán)力的人大評議權(quán)的界定，必須要放在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”視角下依法界定。亦即在黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)中尋找人大評議的權(quán)力界限。

（二）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在國家層面的入法入規(guī)

2020年11月16日至17日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“憲法規(guī)定了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位。要進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化、規(guī)范化。”[3]目前，黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)中與人大評議權(quán)關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)主要有：

一是規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)人大的領(lǐng)導(dǎo)地位方面的。2022年3月11日，全國人大修改了《地方組織法》，增加規(guī)定：“地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會和地方各級人民政府堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，”“依照憲法和法律規(guī)定行使職權(quán)?！秉h的領(lǐng)導(dǎo)地位在地方組織法中作出明文規(guī)定，可以不再援引憲法條文，這落實了黨對人大領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的法律化，因此避免了“能否直接依憲用權(quán)”等一些不必要的爭議，也為黨章規(guī)定的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”奠定了法律層面的基礎(chǔ)。

二是規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”具體方式原則方面的?！豆珓?wù)員法》明文規(guī)定了公務(wù)員制度是“堅持黨管干部原則”。明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體方式，即黨直接管理干部工作?！豆毴藛T政務(wù)處分法》也明文規(guī)定給予公職人員政務(wù)處分，“堅持黨管干部原則”。

三是規(guī)定“黨管干部原則”具體實施主體方面的。《公務(wù)員法》規(guī)定，“中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國公務(wù)員的綜合管理工作?？h級以上地方各級公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的綜合管理工作。上級公務(wù)員主管部門指導(dǎo)下級公務(wù)員主管部門的公務(wù)員管理工作。各級公務(wù)員主管部門指導(dǎo)同級各機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理工作”。中央公務(wù)員主管部門是國家公務(wù)員局和中共中央組織部，中央黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，國家公務(wù)員局在中央組織部加掛牌子，由中央組織部承擔(dān)相關(guān)職責(zé)。地方黨和國家機(jī)構(gòu)改革時也比照辦理，由地方黨委組織部承擔(dān)公務(wù)員管理相關(guān)職責(zé)。亦即在國家法律層面確立了公務(wù)員的主管部門不由人大體系產(chǎn)生，而是黨的一個部門。

四是規(guī)定黨管干部職權(quán)之監(jiān)督干部權(quán)具體辦法方面的。制定了由“各級監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)察職能”的《監(jiān)察法》，“對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察”。還制定了《監(jiān)察法》的配套法《公職人員政務(wù)處分法》。在黨的紀(jì)檢和國家監(jiān)察職能單位合署辦公體制下，有機(jī)統(tǒng)一地體現(xiàn)了“堅持黨管干部原則”。

（三）在黨內(nèi)法規(guī)層面配套規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的具體辦法

一是“為了堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立科學(xué)規(guī)范的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，形成有效管用、簡便易行、有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的選人用人機(jī)制”而制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。

二是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》規(guī)定：“黨委（黨組）及其組織（人事）部門按照干部管理權(quán)限，對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素質(zhì)、履職能力、工作成效、作風(fēng)表現(xiàn)等所進(jìn)行的了解、核實和評價，以此作為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍建設(shè)的重要依據(jù)。”

三是《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》規(guī)定：“按照干部管理權(quán)限任免和管理干部，向地方國家機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、人民團(tuán)體、國有企業(yè)和事業(yè)單位等推薦重要干部。”

四是“為了正確評價公務(wù)員的德才表現(xiàn)和工作實績，規(guī)范對非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核”而制定的《公務(wù)員考核規(guī)定》。

（四）評議權(quán)的界定

通過以上的分析，我們可以看到，人大評議權(quán)來自法律法規(guī)“明示權(quán)力、附帶權(quán)力和剩余權(quán)力”。同時又受到由“黨的領(lǐng)導(dǎo)”地位、“黨管干部原則”入法入規(guī)后所產(chǎn)生權(quán)力的影響。特別是在黨內(nèi)法規(guī)中對黨的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)原則進(jìn)行了具體化的規(guī)定之后，影響更加明確。這種影響必然是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)處于上位，人大評議權(quán)中來自于“附帶權(quán)力、剩余權(quán)力”部分處于謙抑狀態(tài)，服從于上位權(quán)力的安排。同時，黨內(nèi)法規(guī)對人大來自于“明示權(quán)力”部分職權(quán)予以充分的尊重，作了妥善安排，相互關(guān)系達(dá)到總體協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一。隨著2022年3月12日新修訂的《地方組織法》生效，在形式邏輯上，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入國家法律法規(guī)體系，具備了必要的充分的條件。黨內(nèi)法規(guī)體系從此成為我們在推導(dǎo)附帶權(quán)力和剩余權(quán)力時，所必須遵循的依據(jù)。

1.評議對象的界定

從《地方組織法》對地方人大常委會的職權(quán)規(guī)定來看，評議對象可分為“人”和“事”兩大類?！叭恕卑C(jī)構(gòu)（機(jī)構(gòu)法人）、組成人員、工作人員，“事”包括重大事項、工作等除“人”之外的一切事項。

由于對人（組成人員、工作人員）的評價工作，已列入《監(jiān)察法》的監(jiān)察對象，同時也是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《公務(wù)員考核規(guī)定》的考核評價對象，即使能用附帶權(quán)理論推導(dǎo)出來人大有對人的評議權(quán)，但從職能分工角度論，人大已沒有對人評議的“剩余權(quán)力”。沒有提名權(quán)的地方人大常委會的人事任免權(quán)只是“通否權(quán)”部分的人事任免權(quán)。撤職權(quán)也只是一個“通否權(quán)”部分的撤職權(quán)，撤職提案權(quán)按黨管干部原則也歸地方監(jiān)察機(jī)關(guān)行使。

《行政監(jiān)察法》時代，“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察”，其監(jiān)察對象是明確包括機(jī)構(gòu)的。但《監(jiān)察法》的監(jiān)察對象、《公職人員政務(wù)處分法》處分對象只是公職人員，不包括機(jī)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《公務(wù)員考核規(guī)定》同樣也不包括機(jī)構(gòu)。雖然《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》包括了對領(lǐng)導(dǎo)班子的考核評價，但顯然領(lǐng)導(dǎo)班子并不能等同于機(jī)構(gòu)。

因此，對機(jī)構(gòu)的評議，可以歸屬于人大職權(quán)?？紤]到法律規(guī)定“一府兩院”向人代會作工作報告，由大會來行使評議“一府兩院”的決議權(quán)，推導(dǎo)出此規(guī)定是排除了地方人大常委會對“一府兩院”本級機(jī)構(gòu)評議的權(quán)力。因此地方人大常委會的評議對象僅限于“一府兩院”以下的機(jī)構(gòu)。

需要特別指出是，《人民法院組織法》中“人民法院的審判組織”章節(jié)規(guī)定，“人民法院審理案件，由合議庭或者法官一人獨任審理”“合議庭或者法官獨任審理案件形成的裁判文書，經(jīng)合議庭組成人員或者獨任法官簽署，由人民法院發(fā)布”?！度嗣駲z察院組織法》中“人民檢察院的辦案組織”章節(jié)規(guī)定，“人民檢察院辦理案件，根據(jù)案件情況可以由一名檢察官獨任辦理，也可以由兩名以上檢察官組成辦案組辦理”“檢察長可以將部分職權(quán)委托檢察官行使，可以授權(quán)檢察官簽發(fā)法律文書”。從中可以看到法官（審判員）、檢察官（檢察員）具有的特殊地位，其在獨任審判、獨任辦理時是作為組織機(jī)構(gòu)對待的。

對事的評價的限制，也是來源于法律規(guī)定“一府兩院”向人代會作工作報告，由大會來行使評議“一府兩院”的決議權(quán)。由此推導(dǎo)地方人大常委會不能評議“一府兩院”的全面工作，只能依法評議“一府兩院”的專項工作或者部分工作。

所以，人大常委會的評議對象（監(jiān)察體制尚在調(diào)整中，暫不涉及）一是“一府兩院”的專項工作（部分工作），二是政府的組成部門、工作部門等“一府兩院”以下的機(jī)構(gòu)（包括法官、檢察官）。

2.行權(quán)主體的界定

地方人大常委會在作為行權(quán)主體時，有兩個層次。一是機(jī)構(gòu)層次。以常委會會議決議來表達(dá)機(jī)構(gòu)法定職權(quán)的意志，是集體行使職權(quán)的具體要求的體現(xiàn)。二是以機(jī)構(gòu)名義的組成人員層次。組成人員既有在常委會會議上對議題的審議表達(dá)權(quán)，也有作為代表的批評、意見、建議權(quán)。他們是形成常委會決議決定必要的基礎(chǔ)和過程。常委會也可以不作決議決定，以常委會機(jī)構(gòu)的名義將組成人員的有關(guān)意見、建議送交地方國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位研究辦理。交辦工作作為常委會的重要日常工作，以主任會議決議決定來表達(dá)常委會機(jī)構(gòu)交辦的意志，也是常委會堅持集體行使職權(quán)原則的一種形式。

3.對照標(biāo)準(zhǔn)

《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》規(guī)定的民主評議黨員的對照標(biāo)準(zhǔn)是，“對照合格黨員標(biāo)準(zhǔn)、對照入黨誓詞，聯(lián)系個人實際進(jìn)行黨性分析”。參照這一思路，人大評議的對照標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定可以從方法和目標(biāo)兩方面來考慮。

方法方面是憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，以及對上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令的遵守和執(zhí)行。目標(biāo)方面是人民群眾對美好生活向往的獲得感。

4.評價維度

民主評議黨員的評價維度是黨員分為四個等次，即優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格。由于這個評價維度是對個體人的評價維度，不能簡單地復(fù)制到人大評議中來。人大評議按照本身的對照標(biāo)準(zhǔn)，對評價維度的設(shè)定可分為兩個部分。

一是對于機(jī)構(gòu)，是否依法履職、履行職能是否全面、服務(wù)大局和中心工作的情況和實際成效如何等，具體等次可以分為好、較好、中、差。履職受眾（人民群眾）的認(rèn)可度和滿意度，具體等次可以分為滿意、基本滿意、不滿意。

對于專項工作（部分工作），是存在發(fā)展不平衡不充分問題的多少和大小的，具體等次可以分為很大、較大、較小、很小以及很多、較多、較少、很少等。對專項工作（部分工作）滿足人民日益增長的美好生活需要的受眾（人民群眾）認(rèn)可度和滿意度，具體可以分為滿意、基本滿意、不滿意等。

評價維度的設(shè)定除受眾（人民群眾）認(rèn)可度和滿意度部分可以比較容易達(dá)成分等次共識外，其他部分評價維度的等次，由于相應(yīng)的維度較多，統(tǒng)一設(shè)定較難達(dá)成，需要進(jìn)一步深入研究。

5.結(jié)果運用

一方面是用于內(nèi)部知情權(quán)更好的實現(xiàn)。服務(wù)于人大常委會的重大事項決定權(quán)、人事任免的“通否權(quán)”、撤職的“通否權(quán)”。另一方面是用于對外表達(dá)。抄送有關(guān)黨和國家機(jī)構(gòu)、向社會公開等，聯(lián)動黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、民主監(jiān)督、新聞監(jiān)督、社會監(jiān)督等，形成監(jiān)督合力。

結(jié)語

地方人大常委會有權(quán)對“一府兩院”本級以下機(jī)構(gòu)（包括法官、檢察官）以及專項工作（部分工作）進(jìn)行評議。評議權(quán)有其本身固有的權(quán)力空間，由評議對象、行權(quán)主體、對照標(biāo)準(zhǔn)、評價維度、結(jié)果運用等五方面構(gòu)成。其權(quán)力淵源“明示權(quán)力”部分較小，且部分“明示權(quán)力”僅為地方法規(guī)層次，多數(shù)權(quán)力淵源為法理推導(dǎo)所得的“附帶權(quán)力”“剩余權(quán)力”。此種權(quán)力在地方實踐層面不容易掌握，易誤入歧途，爭議頗多。隨著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法入規(guī)以及黨內(nèi)配套法規(guī)的完善，“評議”作為《監(jiān)督法》單列法定監(jiān)督方式之一的時機(jī)已然成熟。謹(jǐn)以本文作“拋磚”之用，期望“引玉”的是，《監(jiān)督法》修訂時，“評議”能夠入法，用以“正視聽，止紛爭”，讓全過程人民民主之實踐途徑更加豐富。

參考文獻(xiàn)：

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