對完善人大執(zhí)法檢查工作的思考

金石

開展執(zhí)法檢查是地方各級人大常委會的一項常規(guī)性工作，旨在通過檢查發(fā)現(xiàn)法律在實施過程中存在的問題與不足，督促“一府一委兩院”改進工作，維護憲法法律權(quán)威，推進依法治國實踐。其主體是人大常委會和人大專門委員會，對象是本級“一府一委兩院”及其職能部門，客體是國家的有關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)法律問題的決議、決定的執(zhí)行情況，手段是檢查，性質(zhì)是法律監(jiān)督[1]。執(zhí)法檢查制度對人大監(jiān)督實踐，尤其是法律監(jiān)督實踐具有重要意義，從政治評價上來說，執(zhí)法檢查推動人大職責(zé)的重點由“立法和選舉”轉(zhuǎn)向“立法和監(jiān)督”[2];從功能評價上來說，執(zhí)法檢查優(yōu)化了人大監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)，有助于強化權(quán)力機關(guān)對法律執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)督力度。正因如此，“執(zhí)法檢查已經(jīng)成為人大常委會最常規(guī)、最穩(wěn)定、最有影響力的監(jiān)督手段”[3]。

一、人大對檢察工作執(zhí)法檢查的必要性

隨著社會文明進程的推進，人民群眾民主法治意識的不斷增強，整個社會對司法公平、公正的期望和要求也越來越高。不僅要求實體公正，還要求程序公正;不僅要求質(zhì)量，還要求效率;對司法事件不僅進行評價，還要求參與。加之新興媒體的介入，很多司法個案成了人民群眾熱議的焦點，處置上稍有不慎，這些個案就會成為群眾質(zhì)疑司法機關(guān)執(zhí)法公信力的導(dǎo)火索，進而造成新的社會矛盾，給司法機關(guān)的執(zhí)法辦案帶來極大的阻力，不利于和諧社會的構(gòu)建。但人民群眾要求參與司法活動是民主法治意識增強的體現(xiàn)，是社會發(fā)展的自然規(guī)律，具有不可阻擋性，司法機關(guān)只有主動將人民群眾參與司法活動作為一種制度設(shè)計體現(xiàn)在自身的工作制度當(dāng)中，才是順應(yīng)歷史潮流、適應(yīng)社會規(guī)律的理智表現(xiàn)。

檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，在提高自身執(zhí)法辦案水平的同時，將人民群眾的參與、監(jiān)督貫穿于各個執(zhí)法環(huán)節(jié)，主動接受人大對檢察工作的執(zhí)法檢查，并建立相應(yīng)的工作機制，有利于促進檢察人員執(zhí)法水平的提升，有利于樹立檢察機關(guān)公正廉潔的執(zhí)法形象，更有利于取得人民群眾的認可與支持。

二、當(dāng)前人大對檢察工作執(zhí)法檢查中存在的主要問題

經(jīng)過多年實踐與探索，人大對檢察工作的執(zhí)法檢查雖然逐步趨于規(guī)范化、制度化，但仍然存在檢查流于形式、缺乏實效等問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）檢查方式仍較為陳舊。地方人大對檢察機關(guān)的執(zhí)法檢查，一般都會提前把通知下發(fā)到被檢查單位，多是采取“聽取匯報—參觀視察—座談匯總”的模式，被檢查單位已經(jīng)習(xí)慣了這種檢查模式，逐漸形成了一套應(yīng)對檢查的方法。加之執(zhí)法檢查人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法檢查準備工作不夠充分，存在檢查面鋪得過大、時間太短的問題，有些執(zhí)法檢查僅僅局限于坐在室內(nèi)聽、隔著玻璃看，難以了解到真實情況。

（二）調(diào)研不夠深入細致。有些執(zhí)法檢查前期沒有開展深入調(diào)研，檢查組只是簡單地聽取被檢查單位的相關(guān)情況匯報，而被檢查單位的匯報材料多是只談成績不講問題，僅有的問題也只是停留于表面，缺乏真正深層次的問題分析和思考。由于缺乏深入細致的調(diào)研，僅僅依靠聽取匯報，并不能全面了解法律實施的客觀情況，以致執(zhí)法檢查組在總結(jié)檢查情況時，難以提出有針對性的意見建議，只能是把被檢查單位的匯報材料進行再加工，然后再反饋給被檢查單位。

（三）跟蹤問效缺乏力度。執(zhí)法檢查后，雖然強調(diào)對被檢查單位存在的問題要跟蹤督促整改，但是人大不直接掌握人、財、物的支配權(quán)，所提意見和建議可能會讓被檢查單位輕視。而且在執(zhí)法檢查過程中，常常礙于情面未能將發(fā)現(xiàn)的問題特別是較為嚴重的問題全部反饋給被檢查單位，針對問題所提出的改進工作建議，缺乏一定的剛性和可操作性，且整改建議提出后，沒有一抓到底，對整改情況的跟蹤督促不夠有力。

（四）法律完善功能虛置?！侗O(jiān)督法》要求執(zhí)法檢查報告應(yīng)當(dāng)對有關(guān)法律法規(guī)提出修改完善的建議，但由于縣級人大沒有立法權(quán)，加之執(zhí)法檢查報告又很少向上級人大報送，因此，有些認為在報告中撰寫修改完善法律法規(guī)的建議沒有實際效果，從而導(dǎo)致一些有助于完善法律法規(guī)的建議得不到及時反饋和采納，使得執(zhí)法檢查的法律完善功能被虛置[4]。

三、從檢察視角完善人大執(zhí)法檢查工作

（一）協(xié)助人大完善執(zhí)法檢查制度，促進公正廉潔執(zhí)法

1.檢查主體專業(yè)性的缺陷及其克服。檢察機關(guān)及有關(guān)職能部門的具體工作業(yè)務(wù)性強，如批捕起訴的證據(jù)和程序、抗訴和糾正違法的條件都具有很強的法律監(jiān)督業(yè)務(wù)性，非法律專業(yè)人員對于檢察業(yè)務(wù)進行執(zhí)法檢查效果不是太理想。而系統(tǒng)、機構(gòu)之間的分工、配合、制約關(guān)系又較為復(fù)雜，執(zhí)法檢查本身對檢查主體的水平和能力提出了更高要求。然而，當(dāng)前人大擁有的法律專業(yè)人才與其不斷強化的法律監(jiān)督職能需要之間還存在較大差距。

在提高檢查主體的專業(yè)性方面，檢察機關(guān)可以采取以下措施：一是進行專業(yè)輔導(dǎo)，向人大代表講解有關(guān)檢察業(yè)務(wù)工作方面的情況，對檢務(wù)公開和檢察工作報告中所涉及的專業(yè)知識進行重點介紹;二是在執(zhí)法情況報告后附注有關(guān)專業(yè)解釋和法律依據(jù)，以便執(zhí)法檢查人員對照參考[5];三是建議在檢查組成員中增加司法實務(wù)界和法學(xué)研究界人員的比例，使檢查組更具專業(yè)性和權(quán)威性。

2.檢查形式真實性的缺陷及其克服。實踐中，多數(shù)執(zhí)法檢查都經(jīng)過事先長期的準備，在可預(yù)見和提前準備的情況下，無論采取何種形式，都難免會有走過場之嫌。在一些執(zhí)法檢查中，檢查者以完成工作計劃和上級任務(wù)為目的，希望被檢查者不要被查出問題;而被檢查者也往往以應(yīng)付的心理進行部署和準備，這必然會造成執(zhí)法檢查的“虛化”。

為此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)正確對待執(zhí)法檢查，保持執(zhí)法標準的統(tǒng)一性。要敢于暴露問題，正視檢查結(jié)果。要深化檢務(wù)公開，把日常的執(zhí)法情況通過各種形式向社會公開，定期向人大報送專項和綜合的執(zhí)法質(zhì)量分析、調(diào)研報告等，把既定時間和內(nèi)容的執(zhí)法檢查向平時的執(zhí)法環(huán)節(jié)延伸[6]。要主動接受人大以暗訪、突擊檢查、抽查以及交叉檢查等方式進行的執(zhí)法檢查，使執(zhí)法檢查所獲取的結(jié)果更加真實客觀。

3.檢查效果持久性的缺陷及其克服。執(zhí)法檢查的階段性似乎已成為思維定勢，執(zhí)法檢查的目的和功效都在于階段性任務(wù)的完成。一方面，是因為檢查后的分析、評價、責(zé)任追究與督促整改措施沒跟上，檢查組一走就完事。另一方面，則是由于某些量化標準不夠科學(xué)，沒有區(qū)別對待合理的差異，導(dǎo)致檢查的結(jié)果非但不利于良性的競爭，反而挫傷了執(zhí)法工作的積極性。

要使執(zhí)法檢察取得實效，檢察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)在自身重視和配合上下功夫。要堅持一檢查一整改一反饋制度，認真從執(zhí)法檢查中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，研究整改措施，狠抓結(jié)果落實。尤其是針對人大代表對檢察工作提出的意見、建議，要狠抓督辦，在限期內(nèi)及時辦結(jié)并書面向人大反饋。如某院針對人大代表在執(zhí)法評議中詢問的有關(guān)個案，逐一進行了書面答復(fù)，對法制委委員指出的不足之處，全部制訂了詳細的整改方案，由專人負責(zé)落實，并定期反饋改進效果。要將執(zhí)法檢查評議中的成績與問題和具體的責(zé)任人一一對應(yīng)，明確時限和要求，確定獎懲措施。

（二）以評議整改為契機促進檢察監(jiān)督

關(guān)于對檢察機關(guān)的評議，包括對人大任命的檢察員進行述職評議和對檢察執(zhí)法情況進行代表評議兩種。為了保證評議結(jié)果的公正、客觀，檢察機關(guān)可以在人大常委會領(lǐng)導(dǎo)、法制委委員以及來自其他機關(guān)和各基層單位的人大代表進行集中評議前，建議人大發(fā)動人大代表開展為期一個月的調(diào)查研究和征求意見。在評議中由檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和職能部門負責(zé)人當(dāng)場解答代表和委員提出的問題，這樣得出的評議結(jié)果應(yīng)該更為客觀真實[7]。事實上，有些問題檢察機關(guān)并非沒有履行法律監(jiān)督職能，而是被監(jiān)督者的法律意識不強，同時，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督在許多方面又缺乏強制力。但是在評議中由人大代表和委員提出來，加上檢察機關(guān)的解釋說明，人大領(lǐng)導(dǎo)、法制委委員和與會的人大代表可以達成一定的共識。這正是檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中迫切需要解決的執(zhí)法檢查監(jiān)督問題。

檢察機關(guān)與人大強化配合實施法律監(jiān)督可以從以下三方面進行探索：一是由人大法制委牽頭組織政法各單位就有關(guān)法律監(jiān)督問題舉行聯(lián)席會議，統(tǒng)一思想，解決認識分歧;二是由檢察機關(guān)定期、不定期地向人大報告法律監(jiān)督過程中的困難與出現(xiàn)的新情況、新問題，人大根據(jù)需要組織專項執(zhí)法檢查，或與檢察機關(guān)共同研究解決相關(guān)問題[8];三是由人大根據(jù)檢察機關(guān)反映的有關(guān)部門或責(zé)任人有錯不咎等問題，與對該單位的工作評議和對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的述職評議相結(jié)合，查究落實違法問題的具體責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

四、配套機制完善建議

（一）完善人大支持檢察監(jiān)督機制。支持檢察監(jiān)督機制是人大對檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督活動的支持，包括對檢察機關(guān)組織人事、財物保障及履職活動予以的支持。支持檢察監(jiān)督機制應(yīng)當(dāng)具備主動性、保障性和協(xié)調(diào)性。主動對檢察工作開展執(zhí)法檢查，掌握支持檢察工作的主動權(quán)。對涉及檢察工作的法律規(guī)范以及財物、人事、檢察職權(quán)具體行使予以有效支持和保障。同時，人大對開展檢察工作中各種外在關(guān)系加強協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)好檢察機關(guān)與其他國家機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部以及人民群眾的關(guān)系，幫助檢察機關(guān)提升公信力，增強群眾對檢察工作的認同感，為開展檢察工作創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

（二）完善檢察機關(guān)配合人大監(jiān)督機制。檢察機關(guān)必須自覺接受人大監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)積極地、經(jīng)常性地向人大報告專項工作，對于一些有影響、重大的案件，檢察機關(guān)可以向人大匯報，也可以邀請人大代表列席案件的討論或者參與庭審觀摩。對于辦理的刑事和民事抗訴案件，應(yīng)當(dāng)堅持向人大常委會備案。檢察機關(guān)對人大履行監(jiān)督職能予以配合并配合人大對政府、法院開展工作監(jiān)督和人事監(jiān)督，對于在履行法律監(jiān)督職能中發(fā)現(xiàn)的個別公務(wù)人員違法違紀的，應(yīng)當(dāng)及時提供給人大，作為人大行使罷免權(quán)的依據(jù)。檢察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞人大常委會對經(jīng)濟工作、解決民生問題等方面進行的執(zhí)法檢查履行檢察職能。人大除了自行糾舉違法外，還要受理和裁判檢察機關(guān)或者被監(jiān)督機關(guān)提交的檢察機關(guān)履行職責(zé)中產(chǎn)生的監(jiān)督糾紛，予以居中解決。

（三）完善人大和檢察機關(guān)合作司法機制。人大和檢察機關(guān)在合作司法機制中要具備互動性和互補性，建立合作監(jiān)督“類案”和“個案”機制，互為主體、互相邀請，主動參與、積極互動，共同解決司法實踐中普遍存在的問題。檢察機關(guān)要為人大履行監(jiān)督職責(zé)、發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對象違法行為提供智力支持和技術(shù)協(xié)助;人大為檢察監(jiān)督協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，排除干擾阻力。在檢察機關(guān)與人大合作監(jiān)督的“個案”中，要實現(xiàn)社會矛盾化解和嚴格適用法律的有機統(tǒng)一，維護人大解決各類矛盾糾紛和規(guī)范性法律文件合憲合法性審查的主體地位。

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)力來自于人民，權(quán)力是否用好、用對、用正確，職責(zé)是否履行到位，還得人民群眾說了算，只有經(jīng)得起人民群眾的檢驗，讓人民群眾滿意，才能真正取信于民、執(zhí)法為民。人大是人民群眾意愿的表達者和傳遞者，人大對檢察工作進行檢查和評議，不僅有利于檢察機關(guān)自身工作的改進，更有利于在人民群眾心目中樹立起公正執(zhí)法的形象，是提升執(zhí)法公信力的有效途徑。

注釋：

[1]穆永吉：《執(zhí)法檢查必須突出法律監(jiān)督屬性》，載《人大研究》1997年第3期。

[2]張航：《人大執(zhí)法檢查：演進、嬗變與回歸》，載《人大研究》2019年第7期。

[3]林彥：《從自我創(chuàng)設(shè)，到政治慣例，到法定權(quán)力——全國人大常委會執(zhí)法檢查權(quán)的確立過程》，載《清華法學(xué)》2009年第3期。

[4]郭延偉：《加強和改進執(zhí)法檢查工作》，載《人民代表報》2011年7月19日。

[5]張文麒：《執(zhí)法檢查：地方人大實施法律監(jiān)督的重要途徑》，載《人大研究》1996年第7期。

[6]曹兆軍：《執(zhí)法檢查緣何缺乏實效》，載《人大研究》2005年第5期。

[7]龔?fù)?、華肖：《試論檢察工作與人大監(jiān)督》，載《上海市政法管理干部學(xué)院學(xué)報》1999年第1期。

[8]廖盛芳：《“兩官法”給司法帶來了什么？——就“兩官法”執(zhí)法檢查專訪顧秀蓮副委員長》，載《中國人大》2006年第10期。