關(guān)于設(shè)區(qū)市人大立法主導(dǎo)能力的思考與研究

張升忠　黃蘭松

依法治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容之一和實現(xiàn)路徑。法律是治國之重器，良法是善治之前提。自2015年3月《立法法》修改后， 地方立法權(quán)由49個較大的市擴大至全國280多個設(shè)區(qū)的市。之后，設(shè)區(qū)的市人大結(jié)合自身實際，認真開展了立法工作，有力地推動了地方法治建設(shè)，取得了顯著成效。但我們也應(yīng)該清醒地看到，設(shè)區(qū)的市人大在立法能力、立法主導(dǎo)、立法質(zhì)量等多個方面都存在許多薄弱環(huán)節(jié)，影響了立法決策與改革決策銜接的速度、準(zhǔn)度和精度。法律法規(guī)是制度的最高形態(tài)，是社會治理的最優(yōu)模式，也是城市發(fā)展的核心競爭力。黨的十九屆四中全會聚焦國家治理體系和治理能力建設(shè)，系統(tǒng)地提出了“中國之治”的十三個制度體系，其中對新時代立法工作提出了新的更高的要求。如何更好地落實十九屆四中全會提出的“科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，不斷提高立法質(zhì)量和效率”的新部署，用良法推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以高質(zhì)量立法引領(lǐng)推動高質(zhì)量發(fā)展，已成為擺在設(shè)區(qū)的市人大及其常委會面前的一個新的重要課題。本文擬圍繞如何提升設(shè)區(qū)的市人大立法主導(dǎo)能力、充分發(fā)揮人大的立法主導(dǎo)作用作一研究與探討。

一、當(dāng)前設(shè)區(qū)的市人大立法主導(dǎo)方面存在的問題與不足

1. 人大主導(dǎo)立法的作用沒得到充分發(fā)揮。在法規(guī)立項上，我國《立法法》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學(xué)論證評估，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確立立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性”。設(shè)區(qū)的市人大在地方性法規(guī)制定中也普遍強調(diào)立法項目征集的廣泛性，規(guī)定國家機關(guān)、政黨、人民團體、社會組織和公民，可以提出本地區(qū)立法項目建議。但實踐中，立法項目來源途徑較為單一，立項征集的廣泛性仍有較大不足。絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市普遍采取政府部門提出立項建議，人大進行研究，最后報市委確定的方式，真正由人大自身通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)問題，提出法規(guī)立項的方案很少。在法規(guī)起草上，經(jīng)向11個設(shè)區(qū)的市人大立法工作者了解顯示，目前，政府部門在法規(guī)起草中普遍居強勢地位，絕大多數(shù)法規(guī)仍是誰提案、誰負責(zé)起草，法規(guī)的調(diào)研與框架內(nèi)容以及征求哪方面的意見都由部門確定。很多政府部門在起草法規(guī)草案時，更多的是站在本部門的立場上思考問題、擬定相應(yīng)對策，借法規(guī)力量解決管理中的一些難題。在法規(guī)的審議上，通常是法規(guī)草案經(jīng)政府研究后，才提交人大常委會審查修改、審議表決，不少人大常委會主要發(fā)揮了“編輯”作用，沒有真正發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2. 立法質(zhì)量尚有一定差距。一是法規(guī)的深度不夠。有的政府部門在起草法規(guī)案時只顧解決眼下的問題，調(diào)查不夠具體、研究不夠深入，法規(guī)的系統(tǒng)性、全面性、預(yù)見性、長遠性不足，存在立法質(zhì)量不高的現(xiàn)象。有的法規(guī)條款缺乏前瞻性，法規(guī)出臺后不久就因不能適應(yīng)新形勢而需要修改，有的干脆進入休眠狀態(tài)。二是法規(guī)的廣度不足。一些法規(guī)條款設(shè)置中，存在重權(quán)力輕責(zé)任、重管理輕服務(wù)、重處罰輕教育等現(xiàn)象。有的部門甚至借助法規(guī)，在一些職權(quán)或事權(quán)上進行“自我賦權(quán)”，部門利益法規(guī)化的傾向時隱時現(xiàn)。三是法規(guī)化解難題的力度不強。一些涉及多部門利益的法規(guī)，對權(quán)力有關(guān)部門都極力爭取，但對需要承擔(dān)的責(zé)任，仍存在相互推諉扯皮的現(xiàn)象，法規(guī)條款指定多部門聯(lián)合執(zhí)法時，往往出現(xiàn)“都管都不管”的尷尬局面。四是法規(guī)的地方特色不足。一些法規(guī)“小法抄大法、本地借外地”的現(xiàn)象較為突出，突出本地特色、解決本地難題的內(nèi)容少。

3.公眾對立法的參與度不高。一是群眾對立法工作不關(guān)注。多數(shù)群眾認為法規(guī)內(nèi)容與自己關(guān)系不大，漠不關(guān)心，即使接到征求意見的函也是象征性的回復(fù)一下。雖然設(shè)區(qū)的市人大常委會普遍通過多種途徑，征求公民對立法項目和法規(guī)草案的意見，但得到的有效回應(yīng)比例甚少，有的法規(guī)草案甚至是“零”意見。二是征求意見的范圍比較小。通常是將法規(guī)草案掛在網(wǎng)上、找一些群眾開幾個座談會等，聽政府部門的意見多、聽廣大群眾的意見少，沒有把法規(guī)制定過程變成廣泛凝聚社會共識的過程，沒有制定出老百姓普遍認可、能有效解決熱點難點問題的法規(guī)。法規(guī)的制定與落實脫節(jié)，致使法規(guī)的實效性較弱。三是對收到的意見處理較為簡單。有的對熱心公眾提出的意見建議沒有進行認真研究，就予以刪除;有的即使采納了相關(guān)意見，也沒有對公眾進行反饋，影響了大家參與立法的積極性。

4.人大的立法工作力量薄弱。一是立法人員偏少。經(jīng)調(diào)查，8個副省級城市人大常委會法制工作委員會（法制工作室）平均人數(shù)為9.6人，最多的14人，最少的6人，年均制定法規(guī)4.3部，其中自主起草的年均0.4部;4個設(shè)區(qū)的地級市人大常委會法制工作委員會平均人數(shù)為6人，最多的8人，最少的5人（因編制制約各設(shè)區(qū)的市人數(shù)相近），年均制定法規(guī)2.1部，其中自主起草的年均0.5部。因大多數(shù)法制委員會的委員是兼職的，立法的具體工作主要由法制工作委員會（法制工作室）承擔(dān)。而當(dāng)前除了立法項目多以外，按照國家法制統(tǒng)一的要求，副省級城市法規(guī)清理的任務(wù)也很重，使現(xiàn)有的工作力量始終處在疲于應(yīng)付的狀態(tài)。二是立法人才缺乏。目前，設(shè)區(qū)的市立法的專業(yè)人才主要集中在法制工作委員會和法制委員會，而其他的工作委員會和專門委員會的立法人才普遍缺乏（以上12個設(shè)區(qū)的市人大立法人才平均不足20%）。三是立法技術(shù)較弱。有的法規(guī)表述不夠規(guī)范，用語不夠準(zhǔn)確嚴謹，政策性和宣示性的語言使用過于頻繁，難以真正規(guī)范或解決當(dāng)?shù)氐膯栴}。有的法規(guī)行為規(guī)范與法律責(zé)任的設(shè)定不一致，難以發(fā)揮應(yīng)有效果。

二、制約設(shè)區(qū)的市人大立法主導(dǎo)能力的主要因素

一是人大立法隊伍的力量與擔(dān)負的立法重任未達到相互匹配。立法是設(shè)區(qū)的市人大的四大主要任務(wù)之一，是首要的重要工作。但立法人員數(shù)量與承擔(dān)監(jiān)督、重大事項決定、人事任免的人員數(shù)量相比，存在較大的差距。以青島市人大常委會為例，負責(zé)監(jiān)督工作的工作室為8個，總?cè)藬?shù)為51人，而法制工作室只有9人。其中專門負責(zé)立法的法規(guī)處僅有2人，再加上工作室領(lǐng)導(dǎo)，也只有4人。而立法任務(wù)卻非常繁重，立法人員雖然加班加點努力工作，每年只能完成3～5部法規(guī)的制定修訂與10多部法規(guī)的清理，但每年列入調(diào)研的立法項目年均在30個以上。近十年來雖然已開展自主立法工作，但因工作精力所限，只自主起草了3部法規(guī)。經(jīng)了解，其他設(shè)區(qū)的市情況也類似。盡管從事立法與監(jiān)督的人員不可能是1∶1的關(guān)系，但與繁重的立法任務(wù)相比、與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對立法工作提出的新要求相比，這種人員編制比例顯然不合理。設(shè)區(qū)的市人大立法工作力量薄弱，難以從宏觀性與整體性、穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性等方面對立法項目進行深入系統(tǒng)的研究，這是制約人大立法主導(dǎo)作用發(fā)揮和立法質(zhì)量提升的主要因素。另外，借助外援也較少。以上8個副省級城市人大建立立法研究基地或立法研究中心等外援機構(gòu)的只有兩個市，占比為25%，年均委托調(diào)研起草的法規(guī)1.2部。

二是人大專門委員會和常委會組成人員在立法中的作用未得到充分釋放。目前，設(shè)區(qū)的市人大常委會的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)為對法規(guī)草案文本形式與內(nèi)容的審議，未能做到對整個立法過程的主導(dǎo)。人大專門委員會和常委會組成人員多數(shù)是兼職，通常只是參與法規(guī)草案的討論修改、審議決定，沒有太多精力真正參與法規(guī)的調(diào)研起草過程，對立法中遇到的各種難點重點問題掌握不準(zhǔn)，也研究不深，因而對草案重要內(nèi)容，尤其是對涉及眾多利益矛盾的實質(zhì)性內(nèi)容審議不深，難以提出高質(zhì)量的意見建議，制約了法規(guī)的質(zhì)量與水平。其中，除了受組成人員中的立法人才較少和兼職比例較高的影響外，也與人大常委會的組織發(fā)動力度不夠有關(guān)。

三是人大代表在立法中的地位與作用未得到有效挖掘。人大代表既是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，是人大工作中的主體，也是社會各界的精英，他們工作生活在人民群眾之中，了解老百姓的各種愿望和訴求。立法工作理應(yīng)成為代表履職的一項重要內(nèi)容，但目前代表在立法中的作用普遍未充分發(fā)揮。主要原因是：一方面，設(shè)區(qū)的市人大普遍對代表缺乏必要的立法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，代表參與立法的能力弱;另一方面，代表法對閉會期間代表參加履職活動的時間、任務(wù)等沒有具體規(guī)定，對出臺一部法規(guī)至少要征求多大比例人大代表的意見也沒有硬性要求，致使設(shè)區(qū)的市人大在組織代表參加立法工作中底氣不足，不好操作。同時，許多代表也對自己如何履職較為茫然，目標(biāo)不明確，任務(wù)不具體，未能在完成本職工作的同時，盡心盡力地參與到人大的立法、監(jiān)督等工作中來，“掛名代表”仍不在少數(shù)。

四是公眾在立法中的地位未給予應(yīng)有重視。十九屆四中全會把完善各方的立法參與作為完善立法體制機制的重要內(nèi)容。地方性法規(guī)既助力經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務(wù)，也需要積極回應(yīng)人民群眾對美好生活的新期待，解決群眾的“頭等大事”和身邊的“關(guān)鍵小事”。立法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性和綜合性工程。立法中除需要立法者有高超智慧和立法技術(shù)外，更需要公眾廣泛參與立法，反映其合理訴求，提升法規(guī)質(zhì)量和可操作性，又要讓公眾知法懂法，進而才能更好地守法，實現(xiàn)立法的民主化、科學(xué)化、高效化。但目前在立法的制度設(shè)計上，對如何征求群眾意見沒有具體明確的法律規(guī)定，沒有把廣聽民聲、廣聚民意、廣集民智作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使設(shè)區(qū)的市人大在主導(dǎo)立法時失去了重要協(xié)助力量。一些參與立法的人員認為，立法是一項技術(shù)性、專業(yè)性、操作性都很強的工作，聽不聽公民的意見無關(guān)大局，因此在征求群眾建議意見時，通常只公布法規(guī)的草案文本，沒有將立法的前因后果、需要解決的重點難點問題等背景資料告知公眾，沒有把征求意見作為化解分歧、達成共識、凝聚力量和提前為法規(guī)出臺進行預(yù)熱宣傳的重要一環(huán)，也就難以引發(fā)大家的關(guān)注、研究與思考，難以提出有價值的意見建議，公眾參與立法的效果不明顯。

三、對策建議

“人大主導(dǎo)立法”是黨的十九大賦予人大的一項重要任務(wù)，也是人大的一項重要職責(zé)，其核心要義是全面落實以人民為中心的立法理念，彰顯人民在我國法治建設(shè)中的主體地位，讓人民通過參與立法活動，行使管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的權(quán)力，實現(xiàn)當(dāng)家作主?！叭舜笾鲗?dǎo)立法”總的思路是：設(shè)區(qū)的市人大要充分發(fā)揮六個作用、增強六種能力、把好六關(guān)，在法規(guī)案立項、調(diào)研起草、審議把關(guān)、決定通過等各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)都實現(xiàn)立法主導(dǎo)。即充分發(fā)揮人大常委會的把關(guān)定向作用，發(fā)揮人大專門委員會和人大常委會組成人員、人大代表的立法主體作用，發(fā)揮立法研究基地的智力支撐作用，發(fā)揮公眾的參與作用，增強人大立法人員的工作能力和確定立法選題、組織起草法規(guī)案、法規(guī)草案修改、法規(guī)審議通過、立法評估等六個環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好隊伍關(guān)、立項關(guān)、基礎(chǔ)關(guān)、特色關(guān)、決定關(guān)、評議關(guān)，真正達到人大在法規(guī)立項起草中全程參與、草案征求意見中深度介入、初審修改中嚴格把關(guān)、二審多審中精雕細琢、立法評估中勇于揭短，不斷提升人大主導(dǎo)立法的工作能級，全面提高科學(xué)立法、民主立法、依法立法水平，把國家法律具體化、特色化，打通“最后一公里”，確保每一項立法經(jīng)得起實踐、人民、歷史的檢驗，維護好國家法制統(tǒng)一和權(quán)威。

1.增強人大常委會機關(guān)立法人員的工作能力，把好隊伍關(guān)

一是進一步強化人大立法工作力量。習(xí)近平總書記強調(diào)，立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質(zhì)，具備遵循規(guī)律、發(fā)揚民主、加強協(xié)調(diào)、凝聚共識的能力。建設(shè)一支高素質(zhì)的立法隊伍是做好立法工作的重要前提。建議全國人大常委會進一步研究制定下發(fā)加強立法人員隊伍建設(shè)的意見，增加設(shè)區(qū)的市人大常委會法制工作委員會的人員編制數(shù)量，專門從事法規(guī)制定的處科人員至少配備6人以上，建設(shè)一支與新時代立法任務(wù)相匹配的立法工作者隊伍。鑒于人大各專門委員會的委員多數(shù)為兼職，真正用于人大工作時間非常有限的現(xiàn)狀，為便于專委會委員既不影響自身工作，又有一定時間和精力真正投入人大工作，把承擔(dān)的任務(wù)完成好，建議全國人大常委會出臺增加人大各專門委員會組成人員數(shù)量的新政策，將目前的專委會委員人數(shù)擴大一倍，并在任期內(nèi)至少參與一部法規(guī)的起草、審議、制定工作。其中至少有五分之一的人懂法律，有能力參加立法工作。同時，調(diào)整人大常委會和專門委員會委員、人大代表的知識結(jié)構(gòu)，增加懂法律、立法能力強的委員和代表的數(shù)量，從源頭上提升設(shè)區(qū)的市人大的立法能力。

二是建立健全培養(yǎng)立法人才的長效機制。建議全國人大常委會協(xié)調(diào)有關(guān)部委，將地方人大立法隊伍的培訓(xùn)納入國家和地方中長期人才發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)有關(guān)高校開設(shè)立法專業(yè)課程。據(jù)了解，目前各高校沒有開設(shè)立法專業(yè)，設(shè)區(qū)的市以上人大機關(guān)需要的立法人才只能靠自己培養(yǎng)，不僅周期長，而且受機關(guān)干部輪崗交流的影響，培養(yǎng)出的立法人才也不可能一生只做立法工作，影響了立法質(zhì)效的快速提升。

三是探索建立人大代表參與立法機制。設(shè)區(qū)的市人大常委會可通過自愿報名與遴選相結(jié)合的方式，選取30～50名綜合素質(zhì)好、責(zé)任感較強、具有一定專業(yè)特長、參與立法熱情高的人大代表成立立法專業(yè)小組，參與立法的各個環(huán)節(jié)。即從立法議題的征集到法規(guī)案的起草，從專委會的專題會到常委會會議審議，立法中各個階段的協(xié)調(diào)會、座談會、聽證會、論證會等活動，代表立法專業(yè)小組成員均深度參與，真正發(fā)揮代表在地方立法中的主體作用，充分保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主，彰顯“一切權(quán)力屬于人民”的憲法理念。

四是健全完善立法隊伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)的長效機制。建議全國人大常委會每年舉辦立法技能培訓(xùn)班，對設(shè)區(qū)的市人大常委會機關(guān)立法工作者進行輪訓(xùn)，提升其專業(yè)化水準(zhǔn)。同時，組織專門力量編寫立法技巧、法規(guī)示范文本、各地立法精品示范案例解析等學(xué)習(xí)材料，形成科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的成果，為設(shè)區(qū)的市人大更好地開展立法工作提供指導(dǎo)和遵循，推進立法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會應(yīng)結(jié)合設(shè)區(qū)的市人大法規(guī)案中存在的問題，采取專題研討、法規(guī)項目點評等多種形式，進行“以案說法”式的實戰(zhàn)培訓(xùn)，以會代訓(xùn)、以上帶下，促進設(shè)區(qū)的市人大立法隊伍素質(zhì)的快速提升。另外，要建立地方人大間的網(wǎng)上交流平臺，通過經(jīng)常性互動，分享經(jīng)驗做法、研究討論問題，切磋化解立法中遇到的困難和問題，促進共同提高。設(shè)區(qū)的市人大常委會要制定系統(tǒng)的詳細的培訓(xùn)計劃，對人大以及政府有關(guān)部門等參加立法的人員，每年至少進行一次專門培訓(xùn)，確保培訓(xùn)常態(tài)化、長效化。

2.增強人大在確定立法選題環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好立項關(guān)

一是要突出黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方立法是一項政治性、政策性、綜合性、系統(tǒng)性都很強的工作，要始終堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。設(shè)區(qū)的市人大常委會要繼續(xù)將立法規(guī)劃和立法計劃及時向黨委報告，確保立法工作始終保持正確的政治方向和改革方向。

二是要廣泛發(fā)動人大代表和社會各界提交立法題目建議。建立代表立法建議征集、匯總和反饋機制。通過代表小組微信群、電子郵箱、傳真和電話提交以及召開多層次的座談會等方式，廣泛征集代表和社會各界的立法題目建議。在此基礎(chǔ)上，精心選取緊扣黨中央決策部署和上級、同級黨委要求的，政府工作需要的，廣大人民群眾期盼的立法議題。

三是要將納入立法規(guī)劃和年度立法計劃的項目進行立法合法性、合理性審查。對于設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)限之內(nèi)的、具有針對性和地方特色的立法建議，要在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，組織相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域?qū)＜疫M行深入研究論證，按照輕重緩急納入立法計劃。對不屬于立法權(quán)限范圍內(nèi)建議議題不予考慮，嚴把立項關(guān)。同時，要研究確定一批立法預(yù)備項目、調(diào)研論證項目，為有序開展立法工作奠定堅實基礎(chǔ)。

3.增強人大在組織起草法規(guī)案環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好基礎(chǔ)關(guān)

一是建立人大主導(dǎo)法規(guī)案起草工作機制。加強人大對依法立法的主導(dǎo)，對每個立法事項要成立由人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)或?qū)Ｎ瘯I(lǐng)導(dǎo)、政府分管副市長或司法局領(lǐng)導(dǎo)，以及相關(guān)部門負責(zé)人參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，召開會議依法確定立法方向和框架。領(lǐng)導(dǎo)小組至少每季度召開一次調(diào)度會，聽取法規(guī)案起草進展情況匯報，研究處理遇到的熱點難點問題，發(fā)揮好掌舵定向的作用，力爭把地方立法中的主要矛盾、重大分歧解決在法規(guī)案起草階段。對于參加立法工作的人大專門委員會和常委會兼職委員、人大代表要給予相應(yīng)的工作補貼。

二是建立法規(guī)案多方聯(lián)合起草工作機制。建立人大常委會和專門委員會組成人員、人大代表參與立法調(diào)研起草工作制度，真正發(fā)揮行業(yè)人員的專業(yè)力量，擴大社會參與度、支持度。對每項立法工作應(yīng)成立法規(guī)案起草專班，成員以政府相關(guān)部門工作人員為主，并至少選派1～2名人大常委會和專門委員會委員、3～5名人大代表和有關(guān)專家學(xué)者深度參與立法。人大常委會機關(guān)至少派一名同志當(dāng)聯(lián)絡(luò)員，參與立法調(diào)研和主要內(nèi)容的研究討論等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，了解掌握起草進程和主要內(nèi)容，使法規(guī)案起草過程一直在人大的主導(dǎo)掌控之中。對于各方利益沖突較大的重大立法項目，可由人大各專委會和常委會工作機構(gòu)自主起草法規(guī)案，或委托第三方進行起草，避免陷入部門利益的紛爭之中。對于需要修改的地方性法規(guī)，人大常委會法工委可事先梳理出一批需要研究解決的課題，由代表立法專業(yè)小組開展深入調(diào)研，提出法規(guī)修訂的意見和建議。

三是建立健全專家參與法規(guī)起草的工作機制。加強人大對科學(xué)立法的主導(dǎo)，通過建立健全高校立法研究基地和社會專業(yè)組織等參與的立法決策支持系統(tǒng)，充分發(fā)揮高校有關(guān)專家以及行業(yè)組織的智力支撐作用。對爭議較大的、涉及多個政府部門的立法事項，采取引入第三方評估、召開聽證會、專項論證等辦法，增強立法的民主性、科學(xué)性。凡是法規(guī)草案中存在重大意見分歧、涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，或涉及本地經(jīng)濟社會發(fā)展和民生領(lǐng)域的重大問題，都應(yīng)當(dāng)進行聽證。要堅持精細化立法，法規(guī)條款中既要寫清楚各方面的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，又要最大限度縮小自由裁量空間，還要防止不必要的立法重復(fù)，杜絕“大而全”，提高立法的質(zhì)量和效率。要科學(xué)合理布局基層立法聯(lián)系點，暢通社情民意表達和反映渠道，把立法聯(lián)系點打造成立法工作“接地氣”的直通車。

四是健全完善人大與社會公眾的立法溝通機制。加強人大對民主立法的主導(dǎo)，要將以人民為中心的思想貫穿到立法全過程，實行開門立法，發(fā)動廣大群眾參與到立法中來，充分聽取和反映民意，不斷提升民主立法的組織化程度。立法工作專班要采取座談走訪、問卷調(diào)查、實地考察等多種形式，加強立法調(diào)研，充分聽取群眾意見，確保草案能突出地方特色，解決當(dāng)?shù)氐膶嶋H問題。法規(guī)草案征求意見時，一方面，要把范圍拓展到同級全體人大代表;另一方面要發(fā)動市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級代表帶著草案進機關(guān)、進企業(yè)、進社區(qū)、進學(xué)校，深入群眾廣泛聽取基層尤其是利益攸關(guān)方的意愿和需求，有效收集社會各方的意見。要廣泛運用現(xiàn)代科技手段，通過互聯(lián)網(wǎng)、微信平臺等渠道，建立快捷有效的意見反饋系統(tǒng)，及時收集匯總意見建議，把立法過程變成傾聽民聲、匯集民智、凝聚民心的過程。北京市人大在修訂生活垃圾條例時，開展“萬名代表下基層、全民參與修條例”活動，收到了非常好的效果，得到市民的廣泛稱贊。

4.增強人大在法規(guī)草案修改環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好特色關(guān)

一是強化創(chuàng)新工作力度。設(shè)區(qū)的市人大立法應(yīng)突出地方性、特色性、創(chuàng)新性，以短小精悍、實在管用為上，干貨滿滿、易記易執(zhí)行，堅決杜絕大體量抄上位法的現(xiàn)象。要設(shè)定法規(guī)內(nèi)容創(chuàng)新率的下限，反映地方特色的條款與法規(guī)總條文數(shù)量之比要大于70%，對上位法進行全面細化和補充，真正有效解決當(dāng)?shù)氐膶嶋H問題。

二是強化法規(guī)草案征求意見階段的介入力度。凡是由政府部門牽頭起草的法規(guī)草案，在征求意見階段，人大要派出專委會和常委會組成人員全程深度介入，認真研究人大代表和工作專班收集到的各方面意見，真正了解人民群眾的需求和利益攸關(guān)方的訴求，主導(dǎo)好法規(guī)草案的修改工作，妥善把握好草案結(jié)構(gòu)，妥善處理好重大意見分歧和錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，平衡協(xié)調(diào)好各方面群體的主張訴求，真正做到法規(guī)草案不成熟不提交政府研究，不提交人大審議。建立健全法規(guī)草案征求人大代表意見制度，每件法規(guī)草案征求人大代表的意見范圍，至少為代表總數(shù)的一半以上。

三是強化專委會的初審力度。設(shè)區(qū)的市人大專委會對法規(guī)草案進行初審，是法規(guī)制定中的一個重要環(huán)節(jié)，應(yīng)予以大力加強。要從條款是否合理、地方特色是否突出、每一個字句標(biāo)點是否客觀統(tǒng)一精確恰當(dāng)?shù)确矫孢M行認真審查。對重復(fù)上位法的內(nèi)容，對無法產(chǎn)生約束性的、易造成過大自由裁量空間的非法律化用語，如重要、充分、鼓勵、增強、優(yōu)化、維護等詞語，要提出明確的修改意見，為人大常委會組成人員審議提供有力的參考依據(jù)。

5.增強人大在法規(guī)審議通過環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好決定關(guān)

一是優(yōu)化法規(guī)審議機制。建立國家相關(guān)法律解讀和法規(guī)草案解讀制度。在常委會會議初審法規(guī)前，由有關(guān)專門委員會負責(zé)人向常委會組成人員解讀國家相關(guān)法律，由法規(guī)草案起草專班負責(zé)人詳細介紹該法規(guī)的立法背景與總體設(shè)想、各方爭議的焦點及處理、草案的框架結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容、重要的制度設(shè)計與地方特色等，使常委會組成人員全面了解法規(guī)內(nèi)容及關(guān)鍵條款，推動提升審議質(zhì)量。常委會會議一審法規(guī)草案時，要重點審議各級政府、部門、基層組織及相關(guān)單位的職責(zé)定位是否準(zhǔn)確、合理可行，主要制度中權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任的設(shè)計是否平衡，能否解決實際問題等。

二是借助利用好“外腦”。常委會會議一審法規(guī)草案時，要邀請部分全國、省人大代表和基層人大常委會領(lǐng)導(dǎo)列席會議發(fā)表意見，或書面征求代表意見并印發(fā)常委會會議。對常委會初審后的所有法規(guī)草案，應(yīng)交由法律專家顧問團進行評估論證;對組成人員審議中意見分歧較集中的部分，要征求利益攸關(guān)方的意見。在此基礎(chǔ)上，由人大常委會法制工作機構(gòu)認真修改完善。

三是提高法規(guī)社會知曉度。組織發(fā)動新聞媒體對立法進行全程宣傳，通過新聞采訪、新聞發(fā)布、主要條款解讀等方式，對立法背景、主要解決的問題、關(guān)鍵條款進行全方位宣傳，更好地促進社會公眾了解并參與到地方立法中來，更好地推進法規(guī)正式發(fā)布后的有效執(zhí)行。

四是確保有特色有創(chuàng)新。對于一審中意見較多的法規(guī)草案，可采取隔次審議的辦法，待修改完善后再提交會議審議。對于二審中組成人員仍有較多分歧的，應(yīng)進入三審或暫停審議。要繼續(xù)對法規(guī)案進行深入研究完善，必要時作專題調(diào)研，待成熟后再上會，確保每項立法都有特色、有創(chuàng)新、真管用，真正發(fā)揮人大在表達、平衡、調(diào)整社會利益方面的主導(dǎo)作用。

6.增強人大在立法評估環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好評價關(guān)

建議全國人大常委會組織力量專門制定《地方立法評估法》及實施細則，對評估主體、程序、對象和評估指標(biāo)等要素進行設(shè)計，形成具體的可量化、可操作性強的評估辦法，推動立法評估工作規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，提高立法評估的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、實效性。工作中，充分運用大數(shù)據(jù)和人工智能，進行精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)測算，使地方立法評估工作更加科學(xué)，評估結(jié)果更為精確。在開展地方性法規(guī)評估工作中，要組織代表立法專業(yè)小組成員參與，增強立法評估力量。尤其是對直接參與立法過程的代表，要安排他們參與該地方性法規(guī)的執(zhí)法檢查和監(jiān)督評估活動，有針對性地提出法規(guī)修改意見，推動地方性法規(guī)更加有效管用。