論公民旁聽人大及其常委會會議的法理與實(shí)踐

江輝

2021年12月，十三屆全國人大常委會第三十二次會議對全國人大常委會議事規(guī)則修正草案進(jìn)行了審議。其中涉及是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定公民旁聽全國人大常委會會議的問題。1990年前后，公民旁聽人大或其常委會會議已經(jīng)進(jìn)入決策者視野，在1989年制定的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》第十八條第三款中規(guī)定，“大會全體會議設(shè)旁聽席。旁聽辦法另行規(guī)定”，此后也有一些實(shí)踐。1989年，全國人大常委會邀請工會、婦聯(lián)和共青團(tuán)等組織的人員旁聽。但該制度很快銷聲匿跡，未實(shí)際運(yùn)作起來。此后的全國人大或其常委會會議中，并未實(shí)施公民旁聽人大及其常委會會議的制度（以下簡稱“公民旁聽制度”[1]）。2008年至2009年，《全國人大常委會議事規(guī)則》在修改過程中，有的常委會委員建議增加規(guī)定公民旁聽制度。但“考慮到目前全國人大常委會會議的場地有限，而且會場是平面的，因條件所限，還不能做到請普通公民旁聽人大常委會會議。因此，需要在實(shí)踐中積極探索，創(chuàng)造條件，待條件成熟時再作規(guī)定”[2]。2012年，全國人大常委會新會議廳啟用后，場地條件已經(jīng)不是問題。為此，以《全國人大常委會議事規(guī)則》再次修改為契機(jī)，筆者對我國公民旁聽制度的實(shí)踐和理論進(jìn)行了梳理，進(jìn)一步探討建立公民旁聽制度的必要性，希冀此次法律修改能夠明確規(guī)定公民旁聽全國人大常委會會議的制度。

一、省級人大公民旁聽制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

從文本層面看，全國20多個?。▍^(qū)、市）的人大議事規(guī)則和常委會議事規(guī)則分別規(guī)定了人大會議和常委會會議的公民旁聽制度。大多數(shù)省份是照抄1989年的《全國人民代表大會議事規(guī)則》，規(guī)定大會全體會議可以設(shè)旁聽席，旁聽辦法另行規(guī)定，至于另行規(guī)定，有些省份明確授權(quán)常委會規(guī)定，有些省份授權(quán)大會秘書處制定，有些省份未明確另行規(guī)定的主體。云南、陜西省則未規(guī)定需要另行規(guī)定旁聽辦法，而廣東省直接規(guī)定了旁聽的申請程序。在常委會會議的公民旁聽制度方面，除在常委會議事規(guī)則中作出規(guī)定外，還有諸如河北（2000年）、吉林（2008年）、內(nèi)蒙古（2001年）、四川（2002、2019）、重慶（2008）等省市直接規(guī)定了旁聽常委會會議的具體辦法。

通過對部分?。▍^(qū)、市）人大的官方網(wǎng)站公布的歷史數(shù)據(jù)收集整理，可以了解部分?。▍^(qū)、市）人大常委會會議的公民旁聽情況。分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在常態(tài)化開展常委會會議旁聽的?。▍^(qū)、市），通常只開放全體會議旁聽，一場全體會議旁聽人數(shù)通常在15人左右，平均下來每年有100～150人左右旁聽。以北京為例，北京市人大常委會自1998年開始實(shí)施公民旁聽常委會會議制度。2003至2008年一屆內(nèi)共有800多名公民旁聽[3]。又如上海，2003年11月12日，上海市十二屆人大常委會第八次會議第一次邀請公民旁聽常委會會議，當(dāng)時有346人報名，從中隨機(jī)確定15名公民參加[4]，隨后，旁聽全體會議常態(tài)化，每次15名左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至2010年5月，上海共有300多人旁聽大會和常委會會議[5]。對于省以下的人大常委會開展旁聽情況，有人統(tǒng)計(jì)，重慶市40個區(qū)縣人大常委會中，開展公民旁聽的有10個，占區(qū)縣總數(shù)的25%;另外，有4個區(qū)縣人大常委會試行過公民旁聽，但沒有持續(xù)開展;其他區(qū)縣人大常委會主要囿于常委會會議室座位的限制，尚未開展公民旁聽[6]。

二、基本權(quán)利視角下的公民旁聽制度

（一）基本權(quán)利視角下關(guān)于公民旁聽制度的主要理論觀點(diǎn)

當(dāng)前關(guān)于公民旁聽制度的理論思考，除個別學(xué)者外，主要是人大實(shí)務(wù)工作者。他們的觀察有一個共同點(diǎn)，即主要是從基本權(quán)利視角去觀察公民旁聽制度。除個別觀點(diǎn)認(rèn)為旁聽本身是公民源于憲法的一項(xiàng)權(quán)利外，更多觀點(diǎn)是將公民旁聽作為實(shí)現(xiàn)其他憲法基本權(quán)利的方式或手段，認(rèn)為公民在我國憲法下享有知情權(quán)、政治參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)中的一種或者多種基本權(quán)利。而公民基本權(quán)利對應(yīng)于某種國家義務(wù)[7]，國家建立公民旁聽制度，是為了實(shí)現(xiàn)公民享有的知情權(quán)、政治參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)中的一種或多種基本權(quán)利而履行的國家義務(wù)。具體來說：

第一，公民旁聽制度是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的一種方式?！皬谋驹瓷峡?，旁聽制度是基于公民知情權(quán)而設(shè)立的一項(xiàng)制度?！盵8]“公民到人大常委會去‘旁聽’會議，是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的一種具體方式。”[9]“黨中央和人民群眾都要求人大及其常委會提高工作的透明度……建立完善的旁聽制度，有利于提高人大及其常委會各項(xiàng)工作的透明度。”[10]這種認(rèn)識和論證，具有一定的官方背景：1989年3月28日《關(guān)于〈中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則（草案）〉的說明》中提到，“為了增加全國人大會議的開放程度，體現(xiàn)政務(wù)公開的精神，草案除規(guī)定全國人大會議一般公開舉行外，作了以下規(guī)定……2.‘大會全體會議設(shè)旁聽席’，具體旁聽辦法另行規(guī)定”。該內(nèi)容規(guī)定在修改前的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》第十八條第三款中，該條第一款規(guī)定的是“全國人民代表大會會議公開舉行”。

第二，公民旁聽制度是公民實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的一種方式?！肮衽月犎舜髸h開辟了人民群眾對人大常委會工作進(jìn)行監(jiān)督的新途徑?！@種旁聽將人大的活動直接置于人民群眾的監(jiān)督之下，因而有利于最廣大人民群眾直接實(shí)施對人大和人大代表的監(jiān)督。”[11]“建立公民旁聽制度的目的是為了使人民對依據(jù)法律選出的代表進(jìn)行有效的監(jiān)督?！盵12]公民旁聽作為人民行使民主權(quán)利和對人大及其常委會實(shí)施監(jiān)督的一種形式，體現(xiàn)了我國憲法的精神[13]。從憲法文本的角度說，這類觀點(diǎn)基于憲法第三條第二款（“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”）、第二十七條第二款（“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”）、第四十一條第一款（“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”），認(rèn)為公民享有通過旁聽各級人民代表大會會議及其常委會會議，反映人民的意見和建議，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作的權(quán)利，這是憲法賦予公民的基本權(quán)利[14]。

第三，公民旁聽制度是公民實(shí)現(xiàn)政治參與權(quán)的一種方式。“公民旁聽人大常委會會議制度，是密切聯(lián)系群眾、擴(kuò)大公民有序參與人大工作的重要舉措”[15];“密切聯(lián)系群眾是人大工作的基本形式，邀請公民旁聽是應(yīng)有之義，也拉近了人大與群眾的距離”[16];“湖北省人大常委會邀請部分高校師生旁聽會議，是密切聯(lián)系人民群眾的一種新形式，擴(kuò)大了高校師生有序參與和了解地方人大工作的渠道”[17];“他們能‘零距離’旁聽地方權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，是本市新一屆人大常委會拓展公民知政議政渠道，擴(kuò)大人民民主，創(chuàng)新人大工作，實(shí)現(xiàn)公民有序參與政治的又一項(xiàng)重要舉措”[18]。還有人從憲法第二條第三款“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”規(guī)定，推導(dǎo)出“公民旁聽人大常委會的會議是公民參與國家權(quán)力行使過程的一項(xiàng)權(quán)利……”[19]

第四，混雜以上第一、二、三種的論證方式。其中絕大多數(shù)的論證都摻雜了其中兩種甚至三種。例如，章劍生認(rèn)為“公民到人大常委會去‘旁聽’會議，是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的一種具體方式，是公民作為國家權(quán)力主體參與、了解國家事務(wù)”和“立法機(jī)關(guān)決策及其立法權(quán)行使”的重要途徑[20]。也有人認(rèn)為，“我國的人民代表大會制度是一種間接民主制度，人民不直接行使國家權(quán)力，但人大對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。監(jiān)督的一個前提是公民必須了解人大的工作。在一個民主的國家，公民享有對國家事務(wù)的了解權(quán)，即知情權(quán)……人大旁聽制度的實(shí)質(zhì)就是從一個方面實(shí)現(xiàn)公民的了解權(quán)”[21]。

（二）當(dāng)前理論觀點(diǎn)的不足

第一，將公民旁聽制度依托于尚無共識的基本權(quán)利造成說服力不足與論證不夠清晰。首先，不論是知情權(quán)、政治參與權(quán)還是監(jiān)督權(quán)，都不是憲法明確列舉的基本權(quán)利。當(dāng)知情權(quán)、政治參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)本身仍然需要通過對我國憲法文本進(jìn)行解釋才有可能成為基本權(quán)利時，公民旁聽制度本身就“淪為”實(shí)現(xiàn)尚未完全確立的憲法基本權(quán)利的“工具”，它的重要性在位階上必然不足。其次，不同觀點(diǎn)在使用知情權(quán)、政治參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的概念時指向的憲法規(guī)范也并不一致，其中至少涉及憲法第二條第三款、憲法第三條第二款、憲法第二十七條第二款、憲法第三十五條（知情權(quán)的憲法條文基礎(chǔ)）、憲法第四十一條第一款等，導(dǎo)致各觀點(diǎn)之間出現(xiàn)明顯沖突。甚至在同一觀點(diǎn)內(nèi)也出現(xiàn)自相矛盾的情況。例如，在一位作者兩篇發(fā)表時間鄰近的文章中，一方面他認(rèn)為知情權(quán)應(yīng)通過對憲法第三十五條關(guān)于言論自由的規(guī)定進(jìn)行解釋以確立其基本權(quán)利地位[22];但另一方面，當(dāng)他在論證應(yīng)確立“旁聽權(quán)”時，在認(rèn)為公民旁聽“是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的一種具體方式”的同時[23]，卻認(rèn)為旁聽權(quán)最可能的憲法規(guī)范基礎(chǔ)是憲法第二條第三款[24]。

第二，公民旁聽制度作為實(shí)現(xiàn)其他基本權(quán)利的方式或手段，造成公民旁聽制度承擔(dān)了其不應(yīng)承擔(dān)的功能。例如，如果公民旁聽制度的基礎(chǔ)是知情權(quán)，那是否意味著全國人大及其常委會在政務(wù)公開方面的進(jìn)步（如固定的新聞發(fā)布會制度、法律草案原則上都公開征求意見等）可以正當(dāng)化地推遲推出公民旁聽制度？又如，將公民旁聽制度視為實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的方式，使得旁聽制度本身被異化或者實(shí)施效果大打折扣，因?yàn)楣衽月犞贫雀郊恿斯窨梢蕴嵋庖姷墓δ埽沟煤芏嗯月犎藛T將其與信訪聯(lián)系在一起，或者使很多人員誤以為通過旁聽可以實(shí)現(xiàn)信訪。對2002年至2008年旁聽湖南省人大常委會會議的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析得出的結(jié)論是，以參與旁聽作為反映社會不滿現(xiàn)象或者以上訪為目的的分別占21.3% 和25.5%[25]。當(dāng)正在開會行使國家機(jī)構(gòu)職能的人大或其常委會面臨信訪問題時，它本能地會往后退縮而拒絕開放會議旁聽。當(dāng)然，如果我國公民旁聽制度已經(jīng)完全建立，那通過這樣的論證來擴(kuò)大公民旁聽制度的外延，實(shí)現(xiàn)公民旁聽制度的功能外拓并無不當(dāng)。但當(dāng)前我國公民旁聽制度尚未完全建立，特別是全國人大及其常委會尚未建立這一制度，這一論證思路的時機(jī)可能并不恰當(dāng)。

（三）應(yīng)將公民旁聽視為直接源于人民主權(quán)原理的一項(xiàng)潛在基本權(quán)利

公民旁聽制度，毫無疑問確實(shí)有助于公民了解人大及其常委會及它們的組成人員行使職權(quán)情況，進(jìn)而也有利于公民監(jiān)督人大及其常委會及它們的組成人員行使職權(quán)，更間接地來說亦有利于公民參與國家政治生活。但它有這些功能，并不意味著公民旁聽制度只是實(shí)現(xiàn)這些功能的方式或手段。論證旁聽作為一項(xiàng)權(quán)利或者一項(xiàng)憲法未列舉的基本權(quán)利，也并不一定要以知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)或政治參與權(quán)及其對應(yīng)的憲法規(guī)范為基礎(chǔ)。美國學(xué)者在論證公民旁聽權(quán)作為一項(xiàng)憲法未列舉權(quán)利時，并不是將公民旁聽權(quán)建立在這些功能基礎(chǔ)上，而是將公民旁聽權(quán)具有的這些功能作為論證它屬于憲法保護(hù)的表達(dá)自由的依據(jù)[26]。筆者認(rèn)為，公民旁聽權(quán)是直接源于人民主權(quán)原理的一項(xiàng)潛在基本權(quán)利。

我國憲法第二條第一款規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。這一條規(guī)定，一般被稱為人民主權(quán)原理。即所謂的“‘中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民’的命題中，這個屬于人民的‘一切權(quán)力’是從‘人民主權(quán)’意義上說的。它才是‘國家最高權(quán)力’，是高于全國人大也高于執(zhí)政黨和其他任何國家機(jī)構(gòu)與社會組織與個人的‘人民權(quán)力’。這種‘最高性’的體現(xiàn)，是全國人大（以及擔(dān)任國家領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政黨黨員）由人民（全民）選舉產(chǎn)生，要對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”[27]。也就是說，人民已經(jīng)不直接“出場”，而是通過代表行使國家權(quán)力。這就是憲法第二條第二款規(guī)定的“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。但人民不出場 ，并不意味著國家的一切權(quán)力變成全國人民代表大會的了。正是在這個意義上，有必要區(qū)分“最高國家權(quán)力”與“國家最高權(quán)力”，也就是說國家最高權(quán)力仍屬于人民?！吧鐣髁x國家是人民當(dāng)家作主的國家。理論上（或憲法上）人民（作為整體的人民和普通民眾）在任何時候都應(yīng)當(dāng)是一直享有國家一切權(quán)力?！盵28]“人民（全民）才是‘國家最高權(quán)力’主體?！盵29]正是在這個觀念下，作為人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常委會，通過開會行使國家權(quán)力時，毫無疑問公民有權(quán)利在場。如果人大及其常委會代表人民通過開會行使國家權(quán)力時，公民沒有任何機(jī)會進(jìn)入會場旁聽，那就更不可能談公民的知情權(quán)，亦不可能談公民監(jiān)督人大及其常委會及它們的組成人員（公民的監(jiān)督權(quán)）。也就是說，公民旁聽制度是“一切權(quán)力屬于人民”的必然要求，是我國全過程民主的內(nèi)在要求，它不是也無需以公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)或政治參與權(quán)為基礎(chǔ)。因此，旁聽是直接源自人民主權(quán)原理的一項(xiàng)潛在公民基本權(quán)利。

為什么在此要強(qiáng)調(diào)“潛在”呢？如果像南非那樣直接在憲法第五十九條中明確規(guī)定公眾可以旁聽國民議會及其委員會的會議，那毫無疑問公民旁聽權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。但我國憲法并沒有明確列舉公民的旁聽權(quán)。當(dāng)前我國也有從理論上論證一項(xiàng)權(quán)利為憲法未列舉基本權(quán)利的嘗試，但正如學(xué)者所說一項(xiàng)憲法權(quán)利的存在，應(yīng)當(dāng)具備某種共識，當(dāng)法院認(rèn)可公民旁聽權(quán)作為一項(xiàng)憲法權(quán)利時，不會讓人震驚[30]。這也符合“基本權(quán)利”的生成邏輯。在當(dāng)前，除部分地方已經(jīng)建立并實(shí)施有限的公民旁聽制度外，全國人大或其常委會會議均未開放旁聽，公民行使旁聽權(quán)存在事實(shí)不能的問題?，F(xiàn)在將其認(rèn)定為一項(xiàng)憲法未列舉基本權(quán)利，只是理論上的自欺欺人，也會將“基本權(quán)利”概念泛化，反而不利于公民基本權(quán)利的保護(hù)。在公民旁聽制度全面建立并有一定實(shí)踐后，再將公民旁聽權(quán)認(rèn)定為一項(xiàng)憲法未列舉基本權(quán)利也不遲。事實(shí)上，就當(dāng)前的理論和實(shí)踐來看，將旁聽視為一項(xiàng)“權(quán)利”可能都還存在困難，賦予公民通過行政訴訟方式尋求救濟(jì)[31]并不現(xiàn)實(shí)。

三、作為政治象征的公民旁聽制度

基本權(quán)利思維下的公民旁聽制度，從本質(zhì)上是公民有權(quán)利要求國家去做什么的思維，它的立足點(diǎn)是公民。但同時也可以立足于國家的角度去思考公民旁聽制度。從這個角度思考，可以發(fā)現(xiàn)公民旁聽制度具有十分重要的政治象征功能。專門研究政治象征的政治學(xué)者認(rèn)為：“政治象征的本質(zhì)就是精神領(lǐng)域的權(quán)力實(shí)踐。它是區(qū)別于強(qiáng)制性權(quán)力的更為高級的權(quán)力實(shí)踐形式。濃縮了人們政治情感的政治象征賦予了權(quán)力的合法性，使其由冰冷的強(qiáng)制轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝缘男叛隽α浚⒅κ蛊錇闄?quán)力說話，賦予合法性因素，從而完成了精神領(lǐng)域的權(quán)力建構(gòu)，由權(quán)力轉(zhuǎn)變成權(quán)威?！盵32]“權(quán)威只有透過政治象征才能‘權(quán)在何處，政出何方’?！盵33]而公民旁聽制度，能夠起到政治象征功能。

首先，公民旁聽制度本身就是一個政治象征。它最大的意義和功能在于使得公民能夠親身認(rèn)識到我國憲法第二條規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”的真實(shí)存在。它在某種意義上類似于公民參加投票一樣，完成了公民向人民的回歸，可以有效樹立政治權(quán)威，使公民可以感受到“權(quán)在何處，政出何方”。這也就是所謂的“旁聽過程就是進(jìn)行民主法制和人大制度宣傳教育的過程……它讓人民群眾真切地感受到人民代表大會制度在社會政治生活中的地位和作用，體現(xiàn)了人民權(quán)力屬于人民的執(zhí)政理念”[34]。“建立公民旁聽制度，有利于加深人民群眾對人大的了解，強(qiáng)化全社會的人大意識?！盵35]

其次，公民旁聽制度有利于人大及其常委會制度的維護(hù)?，F(xiàn)行體制下，因?yàn)槿舜蠹捌涑Ｎ瘯h召開頻次較低，公民對人大及其常委會會議的直觀感受有限。在這個意義上，人大及其常委會既是熟悉的又是陌生的。說熟悉，是因?yàn)槿嗣翊泶髸贫仁俏覈母菊沃贫?，社會生活中它們無處不在;說陌生，是因?yàn)閷τ诖蠖鄶?shù)人來說，除了在“兩會”期間可能看到電視直播全國人民代表大會會議外，很難有機(jī)會親睹常委會會議。而缺乏直觀感受，可能使他們對人大制度的維護(hù)本身缺乏足夠的動力。公民旁聽制度可以予以有效彌補(bǔ)該問題，實(shí)現(xiàn)“當(dāng)一項(xiàng)制度，或一套制度，具有民族的輿論、愛好和習(xí)慣為它鋪平的道路時，人民就不僅更易于接受，而且更容易學(xué)會，并從一開始就更傾向于去做需要他們做的事情，以維護(hù)這種制度，和把它付諸實(shí)施，俾能產(chǎn)生最好的結(jié)果”[36]。事實(shí)上，回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，在英國議會形成歷史上，不經(jīng)意的“旁聽”對議會作為一種機(jī)構(gòu)被認(rèn)識具有十分重要的作用。在13世紀(jì)議會的早期雛形中，它還不是一個機(jī)構(gòu)，只是一個由國王臨時召集起來的會議，當(dāng)時只有教俗貴族能夠參加。史料發(fā)現(xiàn)，貴族參加議會不是只身前往，都會帶著大量隨從。如1247年4月的議會，溫徹斯特的主教威廉帶著他的家人和朋友一起參加;而1245年6月的議會中，格洛斯特的伯爵理查德帶著40個年輕人去參加議會。史學(xué)家說：雖然這些人在議會中并不發(fā)揮任何正式作用，他們甚至是在宮殿或大修道院中的會議室之外等候，但是他們起到一個將意見從郡縣帶到會議場，將新聞從會議場帶回郡縣的管道作用。[37]

最后，公民旁聽制度有助于人大及其常委會會議這一政治儀式發(fā)揮政治象征功能。政治象征主要有人、物、政治儀式、政治語言、政治神話、憲法、法律、機(jī)構(gòu)、職位、政策、政治行為和政治事件等[38]。從政治象征的視角，人大及其常委會會議本身即屬于政治象征，會議過程的“儀式性”、會場的莊嚴(yán)、會場國徽等政治象征研究者眼中的“道具”布置、本身處于“神秘”的國家機(jī)構(gòu)辦公地（如人民大會堂）等，都強(qiáng)化了人大及其常委會會議的政治象征功能。任何普通公民親歷這種“儀式”、感受這種威嚴(yán)，可以非常直觀地在其心中樹立人大及其常委會的權(quán)威，也可以使人大及其常委會通過的法律在公民心中具有神圣性，也能夠?yàn)檎?quán)行為提供合法性。

2013年以來，我國開始有意識、有計(jì)劃地密集建構(gòu)和實(shí)施一些重大政治象征，強(qiáng)化政權(quán)的合法性、權(quán)威性與政治認(rèn)同。例如，2014年2月27通過的《關(guān)于確定中國人民抗日戰(zhàn)爭勝利紀(jì)念日的決定》和《關(guān)于設(shè)立南京大屠殺死難者國家公祭日的決定》、2014年8月31日通過的《關(guān)于設(shè)立烈士紀(jì)念日的決定》、2014年11月1日通過的《關(guān)于設(shè)立國家憲法日的決定》、2015年7月1日通過的《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》、2015年8月29日國家主席簽署的特赦令、2017年9月1日通過的《國歌法》、2018年4月27日通過的《英雄烈士保護(hù)法》等。公民旁聽制度本身作為政治象征，它對人大及其常委會會議的政治象征功能的實(shí)現(xiàn)有著重大作用，應(yīng)當(dāng)納入2013年以來我國有意識的政治象征構(gòu)建體系中，以彰顯我國的道路自信與制度自信。

四、公民旁聽制度的建立及核心問題

公民旁聽制度，從公民的角度，雖然囿于當(dāng)前的理論和實(shí)踐，還不是一項(xiàng)明確的憲法未列舉基本權(quán)利，但它是一項(xiàng)直接源自人民主權(quán)原理的潛在憲法基本權(quán)利，同時它也有利于實(shí)現(xiàn)公民的其他基本政治權(quán)利;從國家的角度，它是一種政治象征，具有十分重要的政治象征功能。無論在哪個視角下，國家均應(yīng)盡快建立公民旁聽制度。按照以實(shí)現(xiàn)政治象征功能為出發(fā)，逐步在理論和實(shí)踐上形成共識確立公民旁聽權(quán)的基本權(quán)利地位的進(jìn)路。筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)盡早全面建立公民旁聽制度，特別是全國人大及其常委會會議的公民旁聽制度。而對公民旁聽制度中的一些核心內(nèi)容，基于基本權(quán)利與政治象征的雙重視角，筆者分析如下。

（一）誰可以申請旁聽

在部分省（區(qū)、市）的文本制度及實(shí)踐做法中，內(nèi)蒙古自治區(qū)的做法具有代表性，其對可以提出旁聽申請人限制了四個條件：一是年滿18周歲，具有完全民事行為能力;二是在內(nèi)蒙古自治區(qū)居住滿兩年;三是中國公民;四是依法被限制人身自由或者被剝奪政治權(quán)利的人除外。就這四個限制條件而言，一是關(guān)于年齡與完全民事行為能力條件。首先，因?yàn)榕月牨旧聿⒉皇且环N意見表達(dá)，并不涉及意志的問題，與選舉權(quán)與被選舉權(quán)存在根本區(qū)別，因此不能以憲法第三十四條以十八周歲劃定選舉權(quán)與被選舉權(quán)來限制旁聽人員。其次，人大及其常委會開會時是在履行國家機(jī)構(gòu)職能，如果嬰兒或精神失常者的旁聽將破壞會場秩序，則可以采取適當(dāng)措施防止這種情形出現(xiàn)。但以此作出一般性的禁止，并不妥當(dāng)。事實(shí)上，未成年人的旁聽更是一種教育，有著積極的意義，應(yīng)該予以保護(hù)。因此，不應(yīng)一般性地限定旁聽年齡與完全民事行為能力。二是居住時間條件。對于全國人大及其常委會來說，不存在這個問題。但對于地方來說，有的地方規(guī)定是六個月，有的是一年，各地不盡相同。憲法第九十六條規(guī)定“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，因?yàn)榈胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯倪@種地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)屬性，類似于選民的確定，限定本地居民旁聽?wèi)?yīng)是合理的。三是關(guān)于旁聽者限定“中國公民”規(guī)定，從公民旁聽制度的政治象征功能出發(fā)，隨著我國對外開放的加快，外國政府、企業(yè)和個人增加了對中國權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行了解的興趣，容許外國人旁聽會議也是讓他們了解中國，同時也是對外國宣傳中國的一個重要窗口，這也是我國制度自信與道路自信的一種體現(xiàn)。實(shí)踐中，2015年重慶市第四屆人大第三次會議的110名旁聽人員中，28人為外國駐渝（西南）領(lǐng)事機(jī)構(gòu)官員。國外的議會一般也是容許外國人前去旁聽的，沒有國籍這一限制。四是依法被限制人身自由或者被剝奪政治權(quán)利的人除外。這里的核心問題是“旁聽”屬不屬于政治權(quán)利。筆者認(rèn)為，旁聽這種權(quán)利直接源于“一切權(quán)力屬于人民”，應(yīng)屬于政治權(quán)利的一種，似可將被剝奪政治權(quán)利的人除外。至于依法被限制人身自由這一排除條件，它是一個事實(shí)問題，不能成為一個法律限制。從法律上來說，依法被限制人身自由的人，仍然屬于人民，只要屬于人民，他就不應(yīng)當(dāng)被排除在可以申請旁聽的人之外。此外，因?yàn)橐婪ū幌拗迫松碜杂傻娜烁緹o法申請旁聽，法律上將其排除意義并不大。

（二）申請人多于旁聽名額時如何決定旁聽人

從“一切權(quán)力屬于人民”的原理和基本權(quán)利的視角來說，國家應(yīng)當(dāng)利用科技手段，包括視頻直播等手段，盡可能消除物理空間的限制，使每一位中華人民共和國公民都有機(jī)會“旁聽”。但從傳統(tǒng)的物理性旁聽來說，毫無疑問會受到物理空間的限制。當(dāng)面臨申請人多于旁聽名額時，憲法第三十三條第二款規(guī)定的“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”是這個問題的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也就是必須保證所有申請人得到均等的旁聽機(jī)會，才符合憲法規(guī)定的平等原則。從這個角度出發(fā)，隨機(jī)抽簽或按照申請時間先后決定，都是符合平等原則的。但人大及其常委會的工作機(jī)構(gòu)掌握情況后內(nèi)部采取以任何學(xué)歷、所從事行業(yè)等為標(biāo)準(zhǔn)確定，有違平等原則。

（三）在何種情形下可以限制旁聽

從“一切權(quán)力屬于人民”的原理和基本權(quán)利的視角出發(fā)，自然的結(jié)論就是所有的人大及其常委會會議都應(yīng)當(dāng)開放旁聽，任何對旁聽的限制都應(yīng)當(dāng)有合理理由。但因?yàn)橄拗婆月牨旧聿粫竦娜松碜杂伞⒇?cái)產(chǎn)等產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，因此雖然旁聽是基于“一切權(quán)力屬于人民”的原理推出的一項(xiàng)“權(quán)利”，但憲法對它的保護(hù)強(qiáng)度并不高。也就是說，在人大及其常委會會議對所有公民開放旁聽的前提下，單次或個別的人大或其常委會會議中，限制旁聽的合理理由中的合理“要求”并不高，安保、國家秘密等均可以成為合理理由。不過，以分組會議還是全體會議作為限制旁聽的理由是不合理的。從性質(zhì)上來說，我國常委會會議中的分組會議，是全體會議的物理延伸，是為議事效率而采取的方式，它從本質(zhì)上仍然是“全體會議”，因此限制分組會議的旁聽是不合理的。

注釋：

[1]本文“公民旁聽制度”是指普通公民有機(jī)會親臨人大或其常委會會議會場進(jìn)行旁聽的制度。不涉及主要屬于新聞自由的新聞媒體旁聽等。

[2]李菊：《常委會議事規(guī)則修改的特點(diǎn)和主要內(nèi)容》，載中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/cwhys

gzxza/2009-04/28/content_1500274.htm，2021年12月22日最后訪問。

[3]參見杜德印：《北京市人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2008年1月23日在北京市第十三屆人民代表大會第一次會議上》，載北京人大網(wǎng)，http：//www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/bg/201212/t20121211_102778.html，2021年12月22日最后訪問。

[4][5]參見上海人大官網(wǎng)：http：//www.spcsc.sh.cn/n193

9/n1948/n1951/n2435/u1ai108030.html，2021年12月22日最后訪問。

[6]王民愛：《對完善公民旁聽人大常委會會議制度的調(diào)查與思考》，載重大人大網(wǎng)，https：//www.cqrd.gov.cn/article

？id=244966，2021年12月22日最后訪問。

[7]參見張翔：《基本權(quán)利的受益權(quán)功能與國家的給付義務(wù)》，載《中國法學(xué)》2006年第1期，第21頁。

[8][25]黃少凌：《人大公民旁聽制度探析——以H省人大常委會公民旁聽制度實(shí)施為例》，載《人大研究》2008年第7期，第16頁。

[9][19][20][23][24]章劍生：《作為公民參與的“旁聽權(quán)”及其公法保障——以浙江省人大常委會的〈決定〉為例》，載《法治研究》2009年第2期。

[10]陳寒楓：《完善人大及其常委會旁聽制度的思考———進(jìn)一步完善人大及其常委會會議制度、工作程序和議事規(guī)則的探索之十二》，載《人大研究》2008年第7期，第21頁。

[11]蔣華：《公民旁聽人大會議的實(shí)踐與思考》，載《新疆人大》2010年第9期，第39頁。

[12]周忻：《建立公民旁聽制度》，載《人大研究》1993年第5期，第9頁。

[13]參見李尚坤：《公民旁聽制度研究》，載《人大研究》2008年第7期，第17頁。

[14]謝安民、周培珍：《公民旁聽人大會議：價值、內(nèi)涵與問題》，載《人大研究》2010年第8期，第31頁;周忻：《建立公民旁聽制度》，載《人大研究》1993年第5期，第9頁。

[15]曹邊防：《公民旁聽 推進(jìn)民主政治的一個亮點(diǎn)》，載《上海人大》2007年第3期，第30頁。

[16]金果林等：《旬陽縣人大：普通公民坐上常委會旁聽席》，載《中國人大》2016年第3期，第45頁。

[17]馬華等：《做知行合一的民主法治建設(shè)踐行者——湖北省委書記、省人大常委會主任李鴻忠與旁聽常委會會議高校師生親切交流》，載《中國人大》2015年第24期，第48頁。

[18]小龍：《有序參與的又一“力作”——公民旁聽市人大常委會會議側(cè)記》，載《上海人大》2003年第12期，第6頁。

[21]闞珂：《完善人大的旁聽制度》，載《人大研究》1999年第8期。

[22]章劍生：《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，載《中國法學(xué)》2008年第4期。

[26]R. James Assaf：? Mr. Smith Comes Home： The Co

nstitutional Presumption of Openness in Local Legislativ

e Meetings， 40 Case W. Res. L. Rev. 227 （1989）， pp. 227-269.

[27]郭道暉：《論人大權(quán)力與人民權(quán)力——關(guān)于人大制度的法理思考》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。

[30]參見R. James Assaf：? Mr. Smith Comes Home： Th

e Constitutional Presumption of Openness in Local Legis

lative Meetings， p.268

[31]章劍生：《作為公民參與的“旁聽權(quán)”及其公法保障——以浙江省人大常委會的〈決定〉為例》，載《法治研究》2009年第2期。

[32][33]劉淼、金林南：《權(quán)力實(shí)踐與政治象征》，載《重慶社會科學(xué)》2014年第3期。

[34]俞慈珍、陳建雄：《關(guān)于公民旁聽人大會議制度問題的思考》，載《福州黨校學(xué)報》2010年第3期，第38頁。

[35]沈陽市人大常委會：《建立公民旁聽人大及其常委會會議制度的探索和實(shí)踐》，載《中國人大》2000年第8期，第22頁。

[36]密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年第1版，第7頁。

[37]See J.R. Maddicott， The Origins of the English

Parliament 924-1327， Oxford University Press， 2012， pp 197-8.

[38]馬敏：《政治象征》，中央編譯出版社2012年第1版，第39-211頁。