“愛國者治港”的理論證成與實踐邏輯

郭天武 李崢

摘 ?要：“愛國者治港”符合通行的“愛國者治理”理論、邏輯和慣例。愛國是現(xiàn)代民族國家政治秩序穩(wěn)定運行的必要前提。在人類的一般共同體理論、國家與公職人員的特別權力關系、公職人員政治倫理的共同合力下，公職人員因其公民與國家權力執(zhí)行者的雙重身份，與國家建立了更緊密、更嚴格的忠誠關系，使“愛國者治理”觀念內(nèi)嵌在多元政治文化中?！皭蹏咧胃邸辈粌H是“一國兩制”的必然要求，更是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。從規(guī)范視角來看，“愛國者治港”原則應當基于憲法與基本法共同構(gòu)成的憲制秩序框架，遵從“一國兩制”法治路徑。在實踐層面，“愛國者治港”原則開啟了香港政治生態(tài)的新篇章，為香港良政善治與經(jīng)濟繁榮穩(wěn)定奠定了扎實基礎。完善中央全面管治權與“愛國者治港”在憲法與基本法憲制框架內(nèi)的法律化、制度化構(gòu)建，是貫徹“一國兩制”憲法精神的核心要義。

關鍵詞：“一國兩制”;“愛國者治港”;政治忠誠;國家安全;中央全面管治權

中圖分類號：D676.58 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：2096-3378（2022）03-0117-13

黨的十九屆六中全會指出：“黨中央采取一系列標本兼治的舉措，堅定落實‘愛國者治港’、‘愛國者治澳’，推動香港局勢實現(xiàn)由亂到治的重大轉(zhuǎn)折，為推進依法治港治澳、促進‘一國兩制’實踐行穩(wěn)致遠打下了堅實基礎?！盵1]黨中央將堅定落實“愛國者治港”“愛國者治澳”寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，這既是對港澳管治者政治要求的原則性重申，也具有重大現(xiàn)實針對性。目前，香港社會秩序與政治生態(tài)恢復穩(wěn)定并步入正軌，中央與特區(qū)仍需精誠協(xié)作，共同在《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（簡稱《香港國安法》）與新的選舉制度框架下，完善“愛國者治港”原則，落實相關制度安排。構(gòu)建“愛國者治港”的香港新管治格局是一項長期復雜、任重道遠的系統(tǒng)性工程。學界以往對“愛國者治港”的討論大多停留在實踐層面，缺乏系統(tǒng)的理論分析，在回應外部勢力和內(nèi)部反對勢力的污蔑時缺乏理論厚度。本文將系統(tǒng)闡述“愛國者治港”的內(nèi)涵與理論基礎，深度剖析該原則的內(nèi)在邏輯與完善路徑。理論和實踐表明，“愛國者治港”是實施“一國兩制”的必然要求，將使“一國兩制”繼續(xù)展現(xiàn)強大生命力。

一、“愛國者治港”的基本內(nèi)涵

“愛國者治港”原則兼具政治與法律的內(nèi)涵。在政治維度上，它要求個人、組織對政治共同體絕對忠誠，是國家作為政治共同體存續(xù)的必要條件;在法律維度上，它需以嚴格執(zhí)行法律中的忠誠條款為規(guī)范標準。在“一國兩制”背景下，《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）與基本法共同構(gòu)成港澳特別行政區(qū)的憲制框架，“愛國者治港”原則的含義只有在憲法與基本法的范圍內(nèi)理解，才能更好地把握其時代意義。

（一）“愛國者治港”的憲法含義

第一，“愛國者”的范圍絕不限于本國公民。“愛國者治港”應當在《憲法》序言對“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”的規(guī)范描述中進行整體理解。在傳統(tǒng)法學理論中，由于國家與人民之間形成的“政治契約”，人民以對國家的政治效忠換取國家權力對個人生命、財產(chǎn)、自由的保護[2]。為完成祖國完全統(tǒng)一的歷史任務，中國特色社會主義法學理論對“愛國者”的憲法涵義進行了全方位豐富與擴充。我國1982年憲法序言對統(tǒng)一戰(zhàn)線的表述最大程度淡化了社會階層、社會團體以及政黨之間的政治分歧，強化了對中華民族的認同感和歸屬感[3]。此后頒布的數(shù)個憲法修正案對“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”的內(nèi)涵進行了不同程度的擴充，并表示這一群體還將繼續(xù)發(fā)展與壯大。顯然，新時代“愛國者”的范圍已經(jīng)不再局限于政治共同體的基礎模式[4]。只要致力于我國社會主義建設、國家統(tǒng)一與中華民族偉大復興的人士，都可屬“愛國者”行列。治港的“愛國者”除了必須以中國國籍的香港居民為主體，還可以有條件地包容致力于香港繁榮與穩(wěn)定的外國籍香港居民。

第二，界定愛國行為的法律依據(jù)在于《憲法》與基本法、全國人大的解釋及其決定。首先，香港作為我國領土不可分割的一部分，使“愛國”與“愛港”在本質(zhì)上存在一致性。“一國”是“兩制”的基礎與前提，效忠國家、《憲法》必然與效忠特區(qū)、基本法在本質(zhì)上重疊，使“愛國愛港”成為治港“愛國者”的必然邏輯，進而必須圍繞上述法律依據(jù)落實“愛國者治理”制度體系。其次，基于政治忠誠的二分原則，治港“愛國者”不僅要求不違反相關法律中的“禁止性”規(guī)定，同時必須充分遵守“強制性”要求。

第三，不同身份所帶來的政治效忠義務是多層次、階梯化的?！皭蹏咧卫怼痹瓌t僅針對公職人員提出嚴格的法律要求。對普通香港居民，法律并沒明確規(guī)定其對國家和香港的積極效忠義務，因此他們只需不違反《香港國安法》與《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（簡稱《香港基本法》）第二十三條所列內(nèi)容即可。公職人員除必須達到積極效忠標準外，還必須通過某些法定形式進行表達。例如《香港基本法》第一百〇四條及解釋規(guī)定公職人員在就職時進行真誠、莊重地宣誓;按照香港法律，參選議員在宣誓前均應履行簽署聲明的法定形式，否則選舉主任仍完全有權依照法律獨立作出其提名無效的決定。行政長官作為連接中央與特區(qū)憲制關系的樞紐，承擔最高級別的政治忠誠義務。一方面，行政長官要嚴格依照《香港基本法》第十二條、第四十三條、第四十八條等規(guī)定，絕對維護國家政治體制與特區(qū)憲制秩序，無條件執(zhí)行中央指令;另一方面，行政長官還應時刻遵守廉潔奉公、無政黨背景等嚴格限制。

（二）“愛國者治港”的權力基礎

治理分為國家治理與地方治理，二者在本質(zhì)上存在不同。國家治理具有主權屬性，基礎在于確定國家權力的合法性問題，主要功能是在全國范圍內(nèi)處理和協(xié)調(diào)國家事務與外交事務，因此具有獨立性與排他性?！皭蹏咧胃邸睂儆诘胤街卫矸懂?。它與國家治理不同，具有從屬性與非固有性特征。在權力來源方面，單一制國家中的地方治理基礎在于“自上而下”的授權。地方權力在本質(zhì)上是國家主權延伸下的一種附屬權力。它既非固有也無所謂“剩余權力”。質(zhì)言之，特區(qū)社會、經(jīng)濟、文化等制度與基本法的合法性最終來源于《憲法》。一方面，基本法不是人民行使制憲權的結(jié)果，不具有解決人民與政權關系的憲法功能[5]，它是全國人大根據(jù)《憲法》制定的;另一方面，特區(qū)各項制度與權力也不是來源于香港居民的授權，它是全國人大通過制定《香港基本法》及一系列決定賦予的。

在功能導向方面，地方治理的基礎并不在于確立政權的合法性，其主要目標是在國家治理大局方針下更好地建設、發(fā)展地方。以選舉為例，地方民主的目標不在于對區(qū)域管治權的“爭奪”。它更加注重選舉的靈活性、多元性而非對抗性，避免過度競爭帶來的社會分化與對立。地方民主實質(zhì)是推動當?shù)厝藚⑴c公共治理與政治決策，在充分兼顧各方利益的基礎上，選拔中央信任的地方人才擔任領導與政治職位，保持地方的繁榮與穩(wěn)定[6]。

（三）“愛國者治港”的政治語義

2021年7月，十三屆全國政協(xié)副主席、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍?zhí)岢觥肮苤文芰姷膱远◥蹏摺毙枰邆湮屙棙藴省隽鰣远ǖ膼蹏?、擔當作為的愛國者、為民愛民的愛國者、有感召力的愛國者、有責任心的愛國者，對管治香港的“愛國者”提出了更高要求。當愛國者進入管治者序列，不僅主觀上要愛國愛港，在客觀行為上還要展示自身優(yōu)良作風與管治才干;不僅要能“治”，更要能“善治”;不僅要獲得中央認可，還要獲得廣大香港居民擁護。自古以來，中國對“愛國者”在政治層面上的要求從來不限于其對國家的絕對忠誠這一標準。政治官員要擔當起“愛國”這一角色，還必須符合相應素養(yǎng)與要求。首先是要有高尚的道德情操與擔當精神。修己是治理的前提，為政以德是對官員在致仕時的最佳評價。正所謂“政者，正也”，這即要求官員做知行合一的表率。官員在日常生活中要不斷“格致誠正”“三省吾身”，通過修身達到臻于完善的“內(nèi)圣”境界。其次是要有優(yōu)秀的政治才能。“修齊治平”是古代士大夫的畢生追求目標。最后是要常懷民本思想。在傳統(tǒng)中國話語體系中，“善治”的基本特征之一便在于以人為本[7]?！爸螄谐?，而利民為本?！敝卫韲业拈L久之道在于便民利民，只有從百姓的利益考慮問題，才能實現(xiàn)社會的長治久安。除了對國家的絕對政治忠誠，品德、能力、擔當與愛民等政治要求也是中華民族在政治選拔中總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗。

（四）“愛國者治港”的法治路徑

完善“愛國者治港”的法治路徑，必須符合“一國兩制”實踐安排。“愛國者治港”包含三重含義：一是只有“愛國者”才能治港;二是“愛國者治港”包括立場要求也包括能力要求;三是“愛國者治港”是實踐體現(xiàn)，也呈現(xiàn)管治效能[8]。

第一，認同中華民族與中華人民共和國，將民族身份認同與公民身份認同二者有機結(jié)合[9]。在2016年香港立法會選舉中，本土激進勢力開始抬頭，由此引發(fā)了“宣誓風波”。該事件的根本原因在于部分公職人員不認同中國人身份，嚴重影響“一國兩制”與“港人治港”的正確實施。香港特區(qū)政府應繼續(xù)以愛國主義與國家安全教育為重要抓手，將去殖民化教育與國民教育融入其中，改善香港的輿論生態(tài)和政治生態(tài)。第二，尊重國家主權原則。治港者必須摒棄所謂“香港本位”意識，以國家本位態(tài)度治理特區(qū)，真心維護國家主權、安全、發(fā)展利益和國家根本制度以及特別行政區(qū)的憲制秩序。在粵港澳大灣區(qū)建設背景下，如何使香港更好地融入國家發(fā)展大局，推動香港與內(nèi)地規(guī)則銜接與機制對接，是治港者必須及時正面回應的議題。第三，擁護中央的全面管治權，正確認識“高度自治”原則?！案叨茸灾巍辈皇恰巴耆灾巍焙汀白畲笙薅鹊淖灾巍?。任何試圖以“高度自治”規(guī)避中央全面管治權的人士都應當被排除在管治者行列之外。第四，堅持行政主導原則。特區(qū)的政治體制是行政長官制而非西方的“三權分立”制，立法、行政與司法公職人員必須配合行政長官依法施政，給予行政長官高度尊重，共同維護行政長官作為特區(qū)憲制秩序第一責任人的形象與地位。第五，兼顧各階層利益、保持繁榮穩(wěn)定原則。港澳政制發(fā)展必須堅持循序漸進原則與保持“兩個長期不變”原則，避免社會發(fā)生劇烈動蕩。要用好功能界別的價值，保障專業(yè)界、工商界等專業(yè)人士的利益，防止人才、資金外流。第六，堅持“港人治港”“澳人治澳”?！皭蹏咧卫怼痹瓌t是“一國兩制”的重要內(nèi)涵。它并不否認港澳居民對當?shù)氐母叨茸灾螜嗬皇菍⒉环蠍蹏鴺藴实娜耸刻蕹龉苤握咝辛?。除此以外，在擁護“一國兩制”方針、效忠中華人民共和國及其香港特別行政區(qū)，遵守《憲法》和《香港基本法》《香港國安法》的大前提下，只要善于在治港實踐中全面準確貫徹“一國兩制”方針、善于破解香港發(fā)展面臨的各種矛盾和問題、善于為民眾辦實事、善于團結(jié)方方面面的力量、善于履職盡責，都可以成為治港者。

二、“愛國者治理”的理論基礎

個體對維護某種政治安排抱有持久忠誠，而這種忠誠在某種程度上必須依賴于某個政治統(tǒng)一體。現(xiàn)代民族國家作為政治、歷史與文化的集合，是每一套政治秩序穩(wěn)定運行的先決條件。不同身份的個體都與其具有忠誠與情感紐帶。“愛國，是人世間最深層、最持久的情感，是一個人立德之源，立功之本。”[10]在此背景下，公職人員因其公民與國家權力執(zhí)行者的雙重身份，與國家建立了更為緊密與嚴格的忠誠關系，使“愛國者治理”觀念內(nèi)嵌在世界各國的政治文化當中。

（一）基于人類的一般共同體理論

第一，愛國源于公民道德倫理的要求。一切政治共同體的建立都是內(nèi)部成員追求“善”的結(jié)果，人類永遠不能從個體中尋求“善”的最優(yōu)解，必須將自身放在特殊共同體中才能具有社會意義。正如相關研究指出的，公民各種德性背后都呈現(xiàn)出城邦的身影，愛城邦成為公民基本的道德要求[11]，為捍衛(wèi)城邦而死正是最高貴的美德體現(xiàn)[12]。顯然，愛國不僅是道德的核心，更是道德的基石。公民對國家利益關注、捍衛(wèi)甚至犧牲的過程，就是實現(xiàn)自身價值并達至“善”的過程，它彰顯了“非物化”行為的美德與道德義務[13]。國家就是一個建立在忠誠的道德情感之上的政治實體[14]。一方面，國家需要政治忠誠維系正常秩序運行;另一方面，對國家忠誠與維護是人類擺脫自然屬性并進入社會成為政治人的基本前提。

第二，愛國源于人類理性的選擇。首先，個體的權利、自由以及各種福祉的實現(xiàn)都要依附于特殊的政治共同體。個人為擺脫自然狀態(tài)的野蠻無序或不穩(wěn)定、不公正的待遇，通過建立和參加國家共同體，以此實現(xiàn)人類共同生活的安全保障。其次，公民與國家政治同一性鞏固了愛國情懷，是人類對現(xiàn)實生存條件理性判斷后的價值選擇[15]。人之所以愛國，在于他所擁有的一切都在其中，這就決定了二者的利益不可分離[16]。只有賦予其公民資格的國家才會給予其保障與庇護，而沒有公民資格的人們將處于“危險狀態(tài)”。最后，政治共同體還為少數(shù)人提供了一個“維護憲政體制整體的真正道德動機”[17]，最終實現(xiàn)民族與社會的整合。具體而言，憲政愛國主義者將解決之道訴諸憲法本身，它不僅對少數(shù)人釋放額外的道德壓力，即向他們提供規(guī)范性理由;同時訴諸多數(shù)派對公平原則的忠誠以保障少數(shù)人的利益。鑒于此，理性人的選擇包含其對共同體忠誠的內(nèi)在邏輯。

第三，愛國源于個體對共同體認同感的驅(qū)使。任何一個共同體賴以存在的背后，都必定需要內(nèi)部成員對共同體有著感覺或感情的黏合劑[18]。愛國的基礎即要求國家共同體成員具備或認同政治秩序所依賴的政治與文化，使公民在認同的基礎上激發(fā)對所在共同體的熱愛與自豪。在政治認同方面，現(xiàn)代民族國家成為公民身份與價值歸屬的基本載體，賦予個體區(qū)別于他人的“自我意識”[19]。在公民個體認清自我、解決自我的進程當中，愛國成為連接公民與國家道德情感的紐帶[20]。在文化認同方面，忠誠道德情感源于人們共同的祖先、語言、歷史、一系列文化特征等政治紐帶，這促使公民對所在國家擁有了歸屬感與依戀感，產(chǎn)生對國家前途與命運的關切之情[21]?；诒緡幕难张c價值觀塑造，公民自發(fā)地維護由本國歷史文化決定的獨特政治與法律制度。“那些試圖捍衛(wèi)自己國家的人不僅對其土地面積或政府感興趣，而且對其文化特性和政治傳統(tǒng)感興趣?！盵22]只有通過自我與共同體共享關于善的目的及其歷史，愛國主義及與之相關的忠誠才能被理解和證成[23]。

（二）基于國家與公職人員的特別權力關系

特別權力關系思想濫觴于中古時期歐洲封建領主與家臣的“保護與服從”政治秩序[24]，隨后逐漸發(fā)展為一項政治效忠憲法理念[25]。該理論最先由19世紀德國公法學家拉班德提出，用以描述公務員對君主具有絕對的忠實與服從義務[24]，為德國君主立憲制度提供憲法與行政法依據(jù)。其目的是以此區(qū)別普通公民對國家所負義務須以法律授權為前提的一般權力關系。在特別權力關系領域中，公務員身份依附于國家權力而存在，國家可以單方面支配并要求公務員高度服從于己，故公職人員“不適用基本權利和法律保留”[26]。特別權力關系思想逐漸成為二戰(zhàn)以前大陸法系國家公職人員政治效忠的主要理論學說。隨著民主政治與法治理論發(fā)展，權力合法性只能來源法律的理念開始對特別權力關系發(fā)起挑戰(zhàn)，人權觀念的興起也對該理論提出質(zhì)疑。在此背景下，傳統(tǒng)特別權力關系理論一度被否定與取代。對此，各國開始對特別權力關系理論進行發(fā)展與完善，將其中排除公務員基本人權、司法救濟以及法律保留的含義剔除[27]。

目前，特別權力關系理論仍備受爭議，但不可否認政府與公務員之間仍然是一種“高權的行政關系”[28]。該理論對公職人員的政治效忠要求在各國依舊發(fā)揮重要影響。首先，在代議制民主中，公務員作為人民的代理人貫徹人民意志，需以法律而非權力的形式落實公職人員對國家的政治忠誠[29]，忠實于國家權力的服從性仍是憲政背景下公職人員首要要求[30]。官僚體制在本質(zhì)上就要求官員必須以公共利益為目的，客觀地服從抽象法則與服務責任[31]。若沒有官員的智慧和盡心，國家便不可能存在[32]。若下級官員不服從上級官員的指令，國家機構(gòu)在組織上的統(tǒng)一性就會遭到破壞[33]。其次，現(xiàn)代國家公職人員宣誓制度體現(xiàn)著特別權力關系理論的身影。公職人員基于自由意志，通過宣誓的外在形式開始與國家建立特別聯(lián)系，這表示他自愿承擔著比一般公民更多的效忠義務[34]。對特殊主體加以特殊制約還是法治國家在實證法中無法否認的事實，全盤否定特別權力關系理論存在一定困難[35]。最后，政治忠誠分為積極忠誠與消極忠誠。消極忠誠只是符合國家與社會認可的最低級別要求，而積極忠誠才是判斷愛國行為的實質(zhì)標準。顯然，特殊權力關系理論凸顯了公務員相較于普通人更高的忠誠義務，即要符合積極忠誠的愛國標準。

（三）基于公職人員的政治倫理

首先，對國家忠誠與熱愛是公民擔任公職的初衷。一個人之所以愿意擔任公職，不外乎是出于自愿地承認并接受這一正義制度的安排[36]。這其中蘊含的邏輯前提是他必須自愿服務公共事務并實現(xiàn)個人價值，并在受到國家委托后完成公民身份到公職身份的轉(zhuǎn)變[37]。公務員制度自誕生之日起即以追求“公共善”為目標，將誓死捍衛(wèi)國家制度與公共利益作為存在意義。普通公民在成為公務員的那一刻就決定把自己的忠誠與情感全部付諸國家。質(zhì)言之，公務員的忠誠義務最初來源于自身承諾而非法律規(guī)定。只是基于相應考量，主權者將此義務通過法律的形式予以固定，以此防范公職人員“在角色的沖突中受各種利益的誘惑，出現(xiàn)濫用權力的現(xiàn)象”[38]。

其次，嚴格的政治忠誠是公職人員繼續(xù)維持主權者信任的關鍵。官員必須尋求其同胞的信任，以期實現(xiàn)政府與公民在民主社會的良性合作[36]87?，F(xiàn)代主權國家通過立法、行政與司法機關行使公權力來維持政治與社會生活秩序，保障人民（主權者）的基本權利。公務員作為具體執(zhí)行國家各項權力的“受托者”，其身份特殊性必須受到主權者的監(jiān)督。“如果公職人員不再值得信任，則社會和國家會在關鍵緊要的情況中被出賣而喪失。”[39]因此，他必須用更高標準的忠誠緩解主權者的擔憂，贏得主權者對其繼續(xù)委托授權。在某種程度上，官員的義務主體特征遠甚于其權利主體特征[40]。具體而言，除了覆蓋公民愛國義務的內(nèi)涵之外，公務員往往要比公民愛國義務具有更加嚴格的言行要求[41]，在執(zhí)行公務時要保持廉潔、高效與服從，合理支配公共權力與公共資源，促進政治秩序順利運行與法律制度統(tǒng)一完整。

三、“愛國者治理”是世界各國政治體制的內(nèi)在邏輯

國家共同體只有在政府與官員對其忠誠的基礎上才能健康地存在，若政府與官員不再效忠主權者，則將出現(xiàn)危機[14]1492-1518。因此，“愛國者治理”是國際通則，沒有哪個國家會把管治權交給不忠于自己的人。一些西方國家在面對我國治理香港的政策舉措時，企圖顛倒黑白，確立雙重標準。事實上，西方各國政府多年來通過設計一系列嚴苛制度，確保了愛國者進入管治者行列，并對危害國家安全的人給予嚴格法律制裁。中國中央政府和香港特別行政區(qū)政府采取的確?！皭蹏咧胃邸钡呐e措，同樣符合國際慣例和基本政治倫理。

美國公職人員一直將高度政治效忠標準奉為圭臬。美國憲法規(guī)定總統(tǒng)、國會議員、州議會議員以及所有行政、司法人員都應宣誓擁護憲法，對危害國家安全者，剝奪其公職人員的資格。根據(jù)美國憲法慣例，當選的總統(tǒng)都要在最高法院首席大法官監(jiān)督下宣誓，兩黨總統(tǒng)候選人要給予國家安全部門充分配合，以便完成相應的政治審查。美國1947年的行政命令第9835號，1953年的行政命令第10450號，《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第五編第731項、732項、736項，均專門規(guī)定了公務員忠誠查核制度[42]。在1976年“選舉資金披露案”中，聯(lián)邦最高法院指出，應當對選舉資金披露適用嚴格審查，這將有利于制止政治腐敗并改善政府形象[43]。對犯有叛國罪的國會議員，其不享有在出席議會期間或途中不受逮捕以及在議院發(fā)表意見或辯論而不受質(zhì)問的特權。1993年，美國政府道德署制定了《行政部門雇員道德行為準則》，該總則規(guī)定雇員應當把對憲法與法律忠誠置于個人利益之上[44]。美國奉行的司法獨立原則不能涵蓋法官選任過程，因為這其中包含了法官必須效忠的任職前提。具體而言，美國聯(lián)邦法官名單由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院批準后再由總統(tǒng)任命，聯(lián)邦法官通常具有較強的黨派立場，且從歷屆總統(tǒng)任命法官的數(shù)量來看，大部分聯(lián)邦法官與總統(tǒng)都來自相同政黨。

英國作為最早設立公務員制度的國家，對公職人員的政治效忠義務作出了詳細規(guī)定。一是制定了眾多的行為守則與準則。例如，《公務員守則》規(guī)定公務員須奉獻并致力于公共事業(yè)，將服務公眾的義務置于個人利益之上。《議員行為準則》規(guī)定議員有責任忠實地效忠女王陛下及其后嗣和繼任者。英國奉行的“政治中立”原則并非否定公務員的政治忠誠義務，而是要求公務員在不考慮政治信仰的前提下忠誠地服務于政府。二是擁有完善的宣誓制度。英國公職人員的宣誓包含效忠宣誓、司法宣誓以及受任宣誓，相關程序必須莊嚴、公開地進行，拒絕宣誓或違反誓言者將會導致公職資格喪失或離職的后果[45]。對英國政府而言，其內(nèi)閣成員必須與首相來自同一黨派，從而保證行政命令的上傳下達。

澳大利亞憲法明確規(guī)定，凡觸犯叛國罪或忠誠于外國、享受外國公民權利及特權之人，喪失當選議員或作為議員出席議會的資格。澳大利亞《1999年公務員法》規(guī)定，公務員必須遵守工作單位里有權發(fā)布指令的人發(fā)布的任何合法、合理的指令，并對與部長或部長的工作人員的往來保持適當?shù)谋Ｃ苄?。在海外就職時，公務員應當時刻維護本國聲譽[44]94-95。澳大利亞《公職人員道德與行為準則實施細則》詳細列舉公務員“忠于職守”的具體情形，公職人員需要從熟悉政府政策、了解相關問題和方案、了解政府工作目標及政府運行環(huán)境等方面配合各個部長的工作，服務于澳大利亞政府與社會。公務員的級別越高，澳大利亞政府對他們的這些期望就越大[44]100。

加拿大根據(jù)《1867年憲法》與《1982年憲法》的規(guī)定以及責任政府的基本原則，明確了政府公務員對聯(lián)邦議會民主制的責任與忠誠。2012年，加拿大制定了《公共部門價值觀與道德準則》，提出公務員應當符合尊重民主、尊重人民、廉正、盡職管理和卓越五大價值觀。如果公職人員不遵守這些價值觀和預期行為，其可能會受到行政或紀律處罰，包括終止雇傭關系[44]74-79。

德國通過禁止政治黨派和限制言論自由等司法手段將那些有敵意的（或被認為有敵意的）事務置于嚴格的控制之下[17]10，國家對公職人員的忠誠義務規(guī)定并不以是否執(zhí)行公務為判斷標準，而是將其所有行為都納入政治效忠制度的考察范圍[46]。法國憲法規(guī)定，任何政黨及政治團體都可以參加競選，但須遵守國家主權及民主原則。為了限制外國勢力對政黨選舉的滲透，法國法律規(guī)定選舉結(jié)束后參加選舉的政黨開支賬目和候選人賬目必須在《政府公報》上公布[47]。2018年，法國政府出臺新的去極端化計劃，包括將有極端化傾向的公職人員從安全部門調(diào)離或辭退[48]。不少發(fā)展中國家也在憲法及法律中規(guī)定了公職人員的政治忠誠義務，并通過嚴密的刑事“法網(wǎng)”保障國家安全與公共秩序。目前，全世界至少有177個國家在憲法中規(guī)定國家元首及公職人員的宣誓效忠制度[49]，普遍把“愛國者治理”的理念提升至憲法層面。

四、“愛國者治理”是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)

“愛國者治理”是國家治理的前提與基礎，是國家治理現(xiàn)代化的重要標志。我國在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程中，一直牢牢把握“愛國者治理”的著力點，堅持和完善中國特色社會主義制度。

（一）“愛國者治理”在我國國家治理體系中具有制度安排

黨的十八大以來，國家高度重視公職人員對國家、人民與法律的忠誠，作出了一系列重要部署?！度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于實行憲法宣誓制度的決定》明確國家工作人員在就職時應當進行憲法宣誓的程序與內(nèi)容，充分彰顯與強化憲法權威與憲法信仰。2018年，公職人員就職宣誓規(guī)定被正式寫入《憲法》。至此，“愛國者治理”成為我國根本大法的重要原則。我國《公務員法》《全國人民代表大會組織法》《監(jiān)察官法》《法官法》《檢察官法》均規(guī)定了公職人員憲法宣誓條款，充分貫徹了“愛國者治理”理念?！皭蹏咧卫怼痹谖覈延善胀ㄕ蝹惱砩仙秊閼椃ǚ稍瓌t。

（二）“愛國者治理”是實施“一國兩制”方針的必然要求

其一，“愛國者治理”是我國解決港澳歷史遺留問題的底線要求。港、澳在受殖民者統(tǒng)治時期根本沒有真正的民主與自由，總督集立法、司法、行政及軍事大權于一身，僅對宗主國負責。殖民統(tǒng)治者為防止港澳愛國人士對殖民政府的反抗，切斷了當?shù)厝A人進入當?shù)毓苤慰蚣艿臋C會。受殖民者統(tǒng)治時期，港澳同胞既沒有參與宗主國的決策治理資格，在地方治理決策上的影響也極其有限;香港同胞自發(fā)組織的多次反殖民主義的愛國運動均被港英當局無情鎮(zhèn)壓。在其政治抱負與愛國情懷都尋求無果之際，以鄧小平同志為核心的黨中央充分抓住歷史關鍵機遇，與英國政府展開談判并提出“港人治港”概念，迫使殖民者對“民主制度”作出進一步改革。回歸后，港澳同胞的愛國主義情懷與政治抱負終于得到祖國響應，港澳愛國人士不僅能通過人民代表大會制度參與國家層面的治理，也能自行管理特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的事務，真正實現(xiàn)了當家作主。事實證明，“愛國者治理”實現(xiàn)了以人心回歸為主的“二次回歸”，使我國在祖國統(tǒng)一大業(yè)上邁出了關鍵性一步。

其二，“愛國者治理”是“一國兩制”制度體系設計時一以貫之的指導性思路，是“港人治港”“澳人治澳”的基礎與前提，是我國對港澳地區(qū)恢復行使主權的必然要求。1984年6月，鄧小平指明了“港人治港”原則的前提是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港，其判斷標準在于：尊重自己民族、誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權、不損害香港的繁榮和穩(wěn)定[50]?！断愀刍痉ā返牧⒎ㄔ馔瑯犹N含著“愛國者治理”作為統(tǒng)領性原則的思想。例如，在《香港基本法》第一百〇四條起草過程中，就有委員認為公職人員宣誓效忠規(guī)定屬于原則性條文，宜放入基本法總則當中[51]。香港回歸后，不法分子持續(xù)炒作“港獨”、反政府言論及各種“本土主義”議題，致使民意被反中亂港勢力綁架，造成社會政治嚴重對立、民粹主義傾向嚴重，最終釀成社會失序與暴亂的慘劇。中央實施《香港國安法》與新選舉制度一套“組合拳”，制止并粉碎了反中亂港分子與外國勢力策動“顏色革命”的企圖。

其三，落實“愛國者治理”的制度安排，是港澳保持長期繁榮穩(wěn)定的最好出路。針對“一國兩制”在香港的實踐是不是真正成功、是不是真正具有生命力的問題，鄧小平反復強調(diào)兩個“判斷標準”：一是“九七”回歸前能不能實現(xiàn)“平穩(wěn)過渡和順利交接”;二是香港回歸后能不能“繼續(xù)保持長期穩(wěn)定繁榮”[52]。對于前者，中國已經(jīng)向世界提交了優(yōu)秀答卷。對于后者，在中央政府與特區(qū)政府的精誠協(xié)作下，相關舉措將潛藏在特區(qū)治理框架內(nèi)的反中亂港因素予以清除，保證更多愛國管治人才的加入，進一步鞏固香港由亂及治、由治及興的態(tài)勢。在“愛國者治理”原則的指導下，“一國兩制”實踐取得舉世公認的成功，繼續(xù)展現(xiàn)強大生命力。

（三）“愛國者治理”構(gòu)建香港良政善治新格局

《香港國安法》與新選舉制度的雙重保障為全面落實“愛國者治理”原則奠定了扎實基礎，重構(gòu)了香港政治新面貌與管治新格局，讓香港管治權牢牢掌握在愛國者手中，實現(xiàn)香港由亂到治的重大轉(zhuǎn)變?！皭蹏咧卫怼笔鞘玛P國家主權、安全、發(fā)展利益，事關香港長期繁榮穩(wěn)定的根本原則。

其一，重構(gòu)了香港選舉制度框架，鞏固了以愛國者為主體的地方治理體系。中央主導的香港選舉制度改革主要以選舉委員會的重新建構(gòu)與新賦權為中心展開[53]，為實現(xiàn)香港的良政善治與經(jīng)濟繁榮穩(wěn)定提供了堅實基礎。一是增加了“第五界別”，即香港特別行政區(qū)全國人大代表、香港特別行政區(qū)全國政協(xié)委員和有關全國性團體香港成員組成的代表界;二是賦予選舉委員會產(chǎn)生較大比例的立法會議員與提名全部立法會候選人的權力，充分發(fā)揮“篩選”功能，有效防止反中亂港分子混入管治者序列;三是設立了行政長官候選人與立法會候選人雙重提名制度，建立提名階段的候選人審查機制;四是使區(qū)議會回歸區(qū)域性咨詢服務組織，與社區(qū)居民建立緊密聯(lián)系，回歸基本法設計初衷。

其二，提升了選舉委員會與立法會的廣泛代表性與均衡性，確保了選舉的多元性與競爭性。一方面，選舉委員會與立法會在香港社會群眾的覆蓋面更加廣泛，力求最廣大香港居民參與政治及不同利益之間的平衡，符合香港實際情況與體現(xiàn)社會整體利益。另一方面，新選舉制度并非搞“清一色”，而是立足于多元化目的，吸納不同“政治光譜”的愛國愛港人士，通過團結(jié)香港最廣大人民群眾，推動解決不同階層、不同領域的民生與經(jīng)濟問題。新選舉制度下的立法會選舉并沒出現(xiàn)競爭性降低的局面。第七屆立法會的90名議員由153名候選人角逐產(chǎn)生，其中28個功能界別也有57名候選人，這意味著新一屆議員均是通過拼政綱、拼能力產(chǎn)生的，是實現(xiàn)香港良政善治的關鍵一步。

其三，填補了選舉制度安全漏洞，確保了管治團隊的愛國者屬性。在香港原有候選人審查制度中，選舉主任缺乏獨立調(diào)查候選人的法定權力與權威性，相關審查標準與程序也存在差異化現(xiàn)象，加之反對派不斷利用司法復核挑戰(zhàn)選舉主任的裁決，遂導致一批反中亂港分子混入管治者序列[54]。新設立的資格審查委員會擁有全面審查并確認選委會候選人、立法會候選人、行政長官候選人資格的法定權力，審查程序公平公正公開，且以候選人是否擁護基本法與效忠香港特別行政區(qū)為審查標準。除候選人一般資格審查以外，新選舉制度還引入國安背景調(diào)查機制[55]，即國家安全委員會對不符合“愛國者”標準的候選人出具審查意見書，資格審查委員會根據(jù)意見書作出的權威性決定不受司法復核挑戰(zhàn)，防止“偽愛國者”蒙混過關。

其四，健全了參選人及公職人員宣誓制度。香港特區(qū)多年來一直沒有解決區(qū)議員、行政長官選舉委員會、一般公務員及參選人的宣誓問題，致使大量攬炒派與“港獨”激進分子混入管治者序列?！断愀蹏卜ā肥状蚊鞔_參選人應簽署文件確立或宣誓擁護《香港基本法》與效忠香港特別行政區(qū)，從全國性法律層面解決了參選人宣誓問題。《2021年公職（參選及任職）（雜項修訂）條例》也引入?yún)^(qū)議員宣誓規(guī)定。對選舉委員會及一般公務員的宣誓問題，林鄭月娥公開表示選舉委員會應優(yōu)先被視為公職人員，須按照《香港國安法》的相關規(guī)定進行宣誓[56]。香港現(xiàn)已通過法律及相關實踐健全了參選人與公職人員宣誓制度，為保證“愛國者治港”制度安排的行穩(wěn)致遠提供了有力支撐。

其五，強化了行政主導政治體制。在原選舉制度下，行政長官與立法會并非產(chǎn)生于同一民意基礎，行政與立法的溝通不順，加上行政權力缺乏政黨背景，導致行政長官無法與立法會內(nèi)的政黨達成長期穩(wěn)定的政治聯(lián)盟，在客觀上缺乏支持其依法施政的穩(wěn)定力量。香港選舉制度改革使立法會與行政長官擁有相同的民意基礎，從而保障了缺乏政黨背景的行政長官能夠獲得立法會的穩(wěn)定支持，促使特區(qū)政府有效依法施政，形成行政與立法之間的有效配合、良性互動和相互制衡。在“半政黨政治”[57]的制度框架內(nèi)，盡管行政長官還不具有直接通過政黨整合社會利益訴求的能力，但其通過選舉委員會在一定程度上實現(xiàn)了與政黨同一價值利益的愿景。

五、“一國兩制”中“愛國者治港”需繼續(xù)發(fā)展與完善

“一國兩制”“全面管治”“愛國者治港”是現(xiàn)階段治理香港的最佳方案。如何繼續(xù)完善中央全面管治權與“愛國者治港”在憲法與基本法憲制框架內(nèi)的法律化、制度化構(gòu)建，是貫徹“一國兩制”憲法精神的核心要義。

（一）健全香港維護國家安全法律體系

要推進基本法第二十三條立法及修例工作?！断愀刍痉ā返诙龡l規(guī)定特區(qū)應自行立法維護國家安全，這是特區(qū)的義務，也是特區(qū)的憲制責任[58]。2003年香港特區(qū)政府草擬了《國家安全（立法條文）條例草案》并提交立法會審議，但因遭到反對派強烈抵抗而未能通過，導致《香港基本法》第二十三條立法遲遲未能落實?！断愀蹏卜ā凡⒉荒苋〈诙龡l立法，特區(qū)仍有責任自行立法規(guī)制第二十三條中的7種犯罪行為。“第二十三條立法失敗為我們提供了一手的立法經(jīng)驗和材料，特區(qū)政府當時提交的立法方案和匯集的立法資料今天仍然具有直接且重要的參考價值?！盵59]因此，特區(qū)政府在接下來應盡早完成對基本法第二十三條立法及本地修例工作。

要完善非傳統(tǒng)安全領域的安全立法。香港作為我國對外交流的重要窗口及樞紐，在數(shù)據(jù)監(jiān)管、重要基礎設施建設、跨境數(shù)據(jù)本地化存儲、網(wǎng)絡安全等方面應建立起嚴密的“法網(wǎng)”。特別是在建設粵港澳大灣區(qū)國家戰(zhàn)略背景下，香港與內(nèi)地的人流、物流、資金流、信息流往返較以往更為頻繁，如何處理好香港居民個人信息的跨境治理以及平衡好居民隱私權與國家安全兩者的關系，是香港管治者今后亟須考慮的重大議題。

（二）改革國民教育制度以培養(yǎng)合格后備力量

應統(tǒng)一香港中小學國民教育教材，由符合相關標準的香港本地出版社統(tǒng)一出版國民教育學科書目，并經(jīng)教育局審查后才能流入市場。目前，僅由教育局制定課程大綱的松散模式存在一定漏洞。教育局也應單獨將國家安全教育列為各中小學必修科目，并在香港統(tǒng)一選拔考試中加入國家安全教育板塊。

要制定國民教育教師認定標準與監(jiān)督制度。2021年6月，香港教育局增設“教育局副秘書長（特別職務）”，負責制定官校發(fā)展的策略，對教育局教育專業(yè)人員的發(fā)展進行監(jiān)督。在此基礎上，教育局應盡快統(tǒng)一制定關于中小學國民教育教師資格的認定標準，教育人員只有通過教育局舉辦的考核后才能教授香港各中小學的國民教育課程。此外，教育局應設立事后監(jiān)督機制與執(zhí)行部門，接受廣大市民與家長的建議與監(jiān)督。

要設立國民教育與國家安全教育出版許可制度與書號監(jiān)管制度。目前，香港康樂及文化事務署通常先將書號批復給香港出版社，書籍在出版社內(nèi)部審核與出版后，再由出版社向康樂及文化事務署完成備案手續(xù)。這種審查與備案制度存在一定漏洞，導致含有錯誤立場和煽動性內(nèi)容的教科書流入市場。接下來，特區(qū)政府先應對涉及國民教育與國家安全內(nèi)容的圖書設立出版許可制度，出版社只有在得到特區(qū)政府授予的許可證后才能出版相關書籍。此外，要加強核發(fā)書號的事前監(jiān)管。香港康樂及文化事務署應對相關書籍的內(nèi)容及作者信息進行全方位審查后再核發(fā)書號，禁止涉及國民教育與國家安全內(nèi)容的書號預先派發(fā)。要設立定期的事后監(jiān)管制度。香港康樂及文化事務署對相關圖書備案后，應當在一定期限內(nèi)對圖書再次審核，定期接受社會對該書籍的反饋。

（三）強化公職人員的國家認同與憲法認同

要將“愛國者”定義規(guī)范化、法律化。香港對“愛國者”的定義缺乏明確的法律文件規(guī)范，不利于選舉委員會與候選人資格審查委員會對“愛國者”的統(tǒng)一理解與把握。在香港以往的選舉制度中，選舉主任沒有嚴格具體的資格審查標準可以遵循，使資格審查的裁決往往流于表面。一方面，香港特區(qū)政府可以在中央近年來所制定的法律、所作出的決定和相關重要精神的基礎上明晰和具體化愛國者的定義，并以之作為審查選舉過程中候選人資格的準則[54]。另一方面，選舉委員會與候選人資格審查委員會也須將參選人或候選人對國家的貢獻（而非僅對香港的貢獻）作為考察的法定指標，以此增進公職人員的國家認同感。此外，要將憲法知識考察納入官員選拔的考察標準。公職人員對《憲法》的掌握和理解，是深入理解《香港基本法》的基礎。只有真正深入掌握了《憲法》的各項條款和立法目的，才能在實施基本法過程中做到有效結(jié)合，更好實現(xiàn)法的價值。

（四）明確立法會參選人競選政綱的法律效力

新選舉制度下的選舉委員會擁有選舉行政長官、較大比例立法會議員以及提名所有立法會議員的權力，行政長官由此與立法會產(chǎn)生了更加緊密的政治聯(lián)系，行政主導立法制度設計得以順暢運行。在此基礎上，為避免出現(xiàn)部分“政治同盟”在審議重大立法草案中臨陣倒戈的局面，應當將各黨派參選人的競選政綱法定化，并作為今后任職監(jiān)督的重要評判指標。若部分立法會議員在任職后的行為與競選時的政綱嚴重不符，則應按《香港基本法》第七十九條第七款規(guī)定的“違反誓言”處理，即經(jīng)出席立法會議員三分之二通過譴責，由立法會主席宣布其議員資格喪失。

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責任編輯：孫德魁

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2022.03.010

作者簡介：郭天武，中山大學法學院/粵港澳發(fā)展研究院教授、博士研究生導師;李崢，中山大學粵港澳發(fā)展研究院博士研究生。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制研究”（20ZDA094）

引用格式：郭天武，李崢.“愛國者治港”的理論證成與實踐邏輯[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究，2022（3）：117-129.

引用格式：郭天武，李崢.“愛國者治港”的理論證成與實踐邏輯[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究，2022（3）：-.